О ДОКЛАДЕ ЦЕНТРАЛЬНОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КОМИССИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О РАЗВИТИИ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ВЫБОРАХ И РЕФЕРЕНДУМАХ"

Р0005909

Р0005909

ОПУБЛИКОВАНО:ВЕСТНИК ЦЕНТРАЛЬНОЙ 

ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КОМИССИИ РОССИЙСКОЙ ФЕ-

             ДЕРАЦИИ, 2000, N

21, СТР. 33

ЦЕНТРАЛЬНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ

КОМИССИЯ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

                    

06.10.2000 N 111/1170-3

О ДОКЛАДЕ ЦЕНТРАЛЬНОЙ

ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КОМИССИИ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ "О РАЗВИТИИ И

СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О

ВЫБОРАХ И РЕФЕРЕНДУМАХ"

Центральная

избирательная комиссия Российской Федерации постановляет:

1. Одобрить доклад

Центральной избирательной комиссии Российской Федерации "О развитии и

совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и

референдумах", подготовленный на основе анализа практики проведения

выборов в федеральные органы государственной власти, органы государственной

власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления,

референдумов субъектов Российской Федерации и местных референдумов в 1999-2000

годах с учетом предложений по совершенствованию законодательства о выборах и

референдумах, поступивших от членов Центральной избирательной комиссии

Российской Федерации, членов Научно-методического совета при ЦИК России, из

избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, международных и научных

организаций, от участников совещаний, семинаров и научно-практических

конференций по совершенствованию законодательства о выборах и референдумах

(прилагается).

2. Поручить

Председателю Центральной избирательной комиссии Российской Федерации А.А.

Вешнякову представить доклад на парламентских слушаниях, проводимых Комитетом

Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по

государственному строительству 16 октября 2000 года.

3. Опубликовать

настоящее постановление и доклад в журнале "Вестник Центральной

избирательной комиссии Российской Федерации" и направить их в другие

средства массовой информации.

Председатель

Центральной

избирательной комиссии

   Российской Федерации                             А.А. ВЕШНЯКОВ

Секретарь

Центральной

избирательной комиссии

   Российской Федерации                           О.К. ЗАСТРОЖНАЯ

                       

Приложение

                        к

постановлению Центральной избирательной

                       

комиссии Российской Федерации

                        от 6

октября 2000 года N 111/1170-3

ДОКЛАД

Центральной избирательной

комиссии Российской Федерации

О развитии и

совершенствовании законодательства Российской

Федерации о выборах и

референдумах

ВВЕДЕНИЕ

Развитие и совершенствование

законодательства Российской

Федерации о выборах и

референдумах: итоги и перспективы

В 1999-2000 годах

прошли избирательные кампании по выборам депутатов Государственной Думы

Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва и по выборам

Президента Российской Федерации, проведены выборы в законодательные и исполнительные

органы государственной власти 40 субъектов Российской Федерации. Также в

указанный период было проведено 440 муниципальных выборов.

Кроме того, до конца

2000 года должны быть проведены выборы в 22 законодательных (представительных)

органа государственной власти и 33 глав исполнительной власти субъектов

Российской Федерации, более полутора тысяч муниципальных выборов.

В 1999-2000 годах

проведено 5 референдумов в субъектах Российской Федерации и 23 местных

референдума.

Таким образом,

подходит к завершению очередной этап электоральных процессов в Российской

Федерации, начавшихся в конце восьмидесятых годов двадцатого столетия, когда

после долгого перерыва в Российской Федерации состоялись первые альтернативные

выборы, и получивших свое правовое оформление в новой Конституции Российской

Федерации.

Основой

законодательной базы на этом этапе стал Федеральный закон "Об основных

гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан

Российской Федерации" от 19 сентября 1997 года с изменениями и

дополнениями, внесенными Федеральным законом от 30 марта 1999 года, в котором

заложены стандарты проведения всех выборов и референдумов в Российской

Федерации. Кроме того, каждые выборы были обеспечены конкретными законами,

соответствующими виду и уровню выборов.

Так, федеральные

избирательные кампании проходили по "специальным" федеральным законам

- "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания

Российской Федерации" (вступил в силу в 1999 году) и "О выборах

Президента Российской Федерации" (вступил в силу в 2000 году).

В настоящее время

законодательная база выборов существует во всех субъектах Российской Федерации,

кроме Чеченской Республики. При этом в 11 субъектах Российской Федерации

приняты избирательные кодексы.

В 77 субъектах приняты

законы о референдуме субъекта Российской Федерации, в 75-о местном референдуме.

Кроме того, 30

субъектов Российской Федерации имеют законы об отзыве депутатов

законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской

Федерации, 7 - об отзыве глав исполнительной власти субъектов Российской

Федерации, 18-об отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного

самоуправления.

Значительным шагом на

пути развития избирательной системы стали закрепленные в федеральном

законодательстве принципы обязательности и периодичности выборов,

минимизированные, в рамках Конституции Российской Федерации, избирательные

цензы. Установлены определенные гарантии независимости избирательных комиссий,

повышены гарантии информированности избирателей о кандидатах (наличие неснятой

и непогашенной судимости, гражданства иностранного государства, сведения о

доходах и имуществе, источники финансирования избирательной кампании).

Предпринят ряд законодательных мер по обеспечению равного статуса кандидатов, в

частности равного доступа к средствам массовой информации. Установлены гарантии

общественного контроля за соблюдением принципов избирательного права при

проведении голосования, подсчете голосов избирателей, установлении итогов

голосования и определении результатов выборов.

Избирательное

законодательство в основном воплотило идеи выборной демократии, политических

прав и свобод граждан в конкретные правовые институты и процедуры, юридические

гарантии и механизмы гражданского контроля за деятельностью властных структур.

Нормативно-правовая

база выборов обогащается решениями Конституционного Суда Российской Федерации,

который за последнее время внес значительный вклад в обеспечение гарантий

избирательных и смежных с ними прав граждан Российской Федерации. Так,

постановления от 23 марта 2000 года N 4-П* и от 7 июня 2000 года N 10-П**

устанавливают ориентиры для законодателя в субъекте Российской Федерации при

выборе избирательных систем (если выборы проводятся по округам с разным числом

мандатов, у каждого из избирателей должно быть равное число голосов), при

регулировании порядка отзыва выборных должностных лиц.

_____________

* По 70 делу о

проверке конституционности части второй статьи 3 Закона Оренбургской области от

18 сентября 1997 года "О выборах депутатов Законодательного собрания

Оренбургской области" в связи с жалобой граждан Г.С. Борисова, А.Л.

Бучнева, В.И. Лошманова и Л.Г. Маховой.

** По делу о проверке

конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и

Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов

Российской Федерации".

Нормы, обеспечивающие

избирательные права граждан Российской Федерации, появляются и совершенствуются

в законодательных актах, относящихся к таким отраслям права, как

административное, гражданско-процессуальное.

Новые федеральные

законы являются достаточной правовой базой для проведения выборов.

Избирательные правила и процедуры, закрепленные в законодательстве, позволяют

проводить выборы различного уровня в соответствии с общепризнанными

демократическими стандартами.

Как указывалось,

например, в итоговом докладе Бюро по демократическим институтам и правам

человека ОВСЕ о результатах выборов депутатов Государственной Думы 19 декабря

1999 года, "от выборов к выборам заметно совершенствовались избирательные

законы, которые, как было признано, соответствуют общепринятым демократическим

принципам. Эти правовые рамки обеспечили прочную основу для проведения

организованных, плюралистических и ответственных выборов... Закон устанавливает

рамки для предоставления партиям и блокам равных возможностей для выхода на

политическую арену и обеспечивает фундамент для поддержания единых правил

участникам избирательного процесса... Продуманность избирательной системы

сочеталась со значительным ростом уровня прозрачности, который обеспечивался на

всех этапах процесса...".

Вместе с тем прошедшие

избирательные кампании, и особенно федеральные, традиционно стали поводом для

размышлений о путях совершенствования избирательного законодательства. На

сегодняшний день многие специалисты уже высказали свое мнение по поводу

законодательной базы прошедших выборов, указали на некоторые ее недостатки и

внесли ряд предложений по ее совершенствованию. Практика, в том числе судебная,

стала индикатором отдельных юридико-технических недостатков,

"шероховатостей" законов, а в ряде случаев - и их несоответствия

Конституции Российской Федерации.

Отмеченные случаи

нарушения законов при проведении прошедших избирательных кампаний либо

использование правовых предписаний вопреки их смыслу и содержанию стали вызовом

законодателю, выявили насущную необходимость четче формулировать нормы и в

необходимых случаях предусматривать меры ответственности за нарушения.

Политические процессы

международной интеграции расширяют круг правоотношений, которые требуют

регулирования посредством норм избирательного права. Так, Договором между

Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999 года о создании

Союзного государства предусмотрено создание Парламента Союзного государства и

избрание на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании

депутатов Палаты Представителей этого Парламента.

Роль избирательного

права в развитии политической системы России требует корреляции его норм с

нормами иных подотраслей конституционного права, и особенно с нормами,

содержащимися в законодательстве об общественных объединениях.

Развитие

избирательного законодательства, расширение сферы его регулирования диктуют

необходимость в процессе подготовки и проведения выборов обращаться к

трудовому, гражданскому, уголовному, налоговому, финансовому и другим отраслям

законодательства. При этом в ряде случаев обнаруживается конкуренция норм

избирательного законодательства с нормами перечисленных отраслей, что вносит

осложнения в избирательный процесс.

Исходя из

вышеизложенного в настоящее время законодателям предстоит решить следующие

задачи:

совершенствование

избирательного законодательства, то есть разработка новых, углубленных подходов

к ряду институтов избирательного права, а также норм, обеспечивающих соблюдение

законов, устранение юридико-технических неточностей;

развитие

избирательного законодательства, то есть регулирование выборов в

наднациональные органы, референдумов, отзыва, определение точек соприкосновения

и взаимосвязи с иными отраслями законодательства.

Это относится и к

законодательству субъектов Российской Федерации в части введения новых

избирательных систем, апробирования передовых технологий проведения

голосования, подсчета голосов избирателей, регулирования выборов в

специфические, существующие только в конкретном субъекте Российской Федерации

органы власти.

Термин

"избирательное законодательство" следует понимать в широком смысле -

не только как законодательство о выборах и референдумах, но, при определенных

условиях, и как законодательство об обеспечении непосредственного осуществления

гражданами Российской Федерации своей власти (ст. 3 Конституции Российской

Федерации).

1. Развитие федерального

законодательства о выборах и

референдумах - основная

задача развития избирательной системы

Российской Федерации в

начале нового тысячелетия

1.1. Выборы Парламента

Союзного государства

Статьями 38 и 39

Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999

года о создании Союзного государства предусматривается, что Парламент Союзного

государства является представительным и законодательным органом Союзного

государства. Парламент состоит из двух палат - Палаты Союза (верхняя палата,

формируемая законодательными органами государств-участников) и Палаты

Представителей (нижняя палата, состоящая из 75 депутатов от Российской

Федерации и 28 депутатов от Республики Беларусь, избираемых на основе всеобщего

избирательного права при тайном голосовании на 4 года).

Статьей 64 Договора предусматривается,

что не позднее 6 месяцев после принятия парламентами государств-участников

соответствующих законодательных актов проводятся выборы в Палату Представителей

Парламента Союзного государства первого созыва. Таким образом, на данном этапе

развития Союза России и Беларуси предстоит решить новые задачи по развитию

избирательного законодательства Российской Федерации.

13 июля 2000 года

Президентом Российской Федерации внесен в Государственную Думу, а 20 сентября

2000 года принят Государственной Думой в первом чтении разработанный в ЦИК

России проект Федерального закона "О выборах депутатов Палаты

Представителей Парламента Союзного государства первого созыва от Российской

Федерации".

В соответствии с

законопроектом в качестве основных принципов участия граждан в выборах

депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства первого созыва

от Российской Федерации (далее - Палата Представителей) закрепляются всеобщее

равное и прямое избирательное право при тайном голосовании.

Законопроектом устанавливается,

что активным избирательным правом обладают граждане Российской Федерации,

достигшие возраста 18 лет и постоянно или преимущественно проживающие на

территории соответствующего избирательного округа, а пассивным избирательным

правом - граждане Российской Федерации, достигшие возраста 21 года. Не имеют

права избирать и быть избранными граждане Российской Федерации, признанные

судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору

суда.

Регулирование

отдельных правил и процедур в законопроекте по сравнению с Федеральным законом

"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме

граждан Российской Федерации" имеет свои особенности, обусловленные

Договором о создании Союзного государства, а также практикой проведения

федеральных выборов в 1999-2000 годах*.

________________

* Как следует из

статьи 1 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и

права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", этот

Федеральный закон не распространяется на проведение выборов депутатов Палаты

Представителей.

В проекте

предусмотрено, что выборы проводятся на основе мажоритарной избирательной

системы относительного большинства по 75 одномандатным избирательным округам

(один округ - один депутат), при образовании которых предлагается исходить из

средней нормы представительства избирателей на один депутатский мандат с

допустимым отклонением от этой нормы не более чем на 50 процентов и

недопустимости пересечения границ субъекта Российской Федерации границами

избирательных округов. Выборы депутата Палаты Представителей признаются

состоявшимися, если в них приняли участие не менее 25 процентов избирателей.

Согласно законопроекту

в поддержку кандидата необходимо собрать не менее 1500 подписей избирателей,

что должно составить в среднем 0,1 процента от общего числа избирателей

одномандатного избирательного округа. По сравнению с действующими федеральными

законами о выборах в законопроекте предусматриваются более жесткие требования к

сбору подписей, в соответствии с которыми сбор подписей избирателей может

осуществляться только в местах, определенных окружной избирательной комиссией.

Нарушение этого требования является основанием для признания подписей

избирателей недействительными и отказа в регистрации кандидата.

Предусмотрен отличный

от закрепленного в действующем законодательстве о выборах порядок формирования

территориальных и участковых избирательных комиссий. При сохранении

действующего правила о формировании указанных избирательных комиссий на основе предложений

избирательных объединений, избирательных блоков, собраний граждан по месту

жительства законопроектом одновременно предусматривается их формирование

вышестоящими избирательными комиссиями, а не представительными органами

местного самоуправления.

Следует отметить, что

Федеральный закон, определяющий порядок выборов депутатов Палаты Представителей

первого созыва, по существу, является переходным законодательным актом, так как

выборы депутатов Палаты Представителей второго созыва, согласно Договору о

создании Союзного государства, должны проводиться на основе союзного закона. В

связи с этим одной из целей законопроекта является создание правовой базы для

разработки будущего союзного закона. Такой подход обусловил необходимость

согласования основных положений законопроекта с проектом закона Республики

Беларусь "О выборах депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного

государства Беларуси и России первого созыва от Республики Беларусь".

В соответствии со

статьей 62 Договора одной из основных задач Парламента Союзного государства

является рассмотрение проекта Конституционного Акта, определяющего на основе

Договора государственное устройство Союзного государства и его правовую

систему.

Представляется, что в

этом Конституционном Акте необходимо закрепить следующие основные принципы

избирательной системы Союзного государства:

добровольность участия

граждан в выборах;

проведение свободных,

справедливых выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права

при тайном голосовании, установление при этом необходимых требований к

осуществлению пассивного и активного избирательного права (избирательных

цензов);

равенство

избирательных прав граждан Союзного государства на территории

государств-участников;

участие политических

партий, движений и иных общественных объединений в формировании избирательных

комиссий;

участие политических

партий в выдвижении кандидатов;

невмешательство

органов государственной власти, органов местного самоуправления и их

должностных лиц в выдвижение кандидатов, предвыборную агитацию, финансирование

избирательных кампаний кандидатов, а также в деятельность избирательных

комиссий;

независимое и

беспристрастное освещение избирательной кампании средствами массовой

информации;

подконтрольность

источников и порядка финансирования избирательных кампаний кандидатов и

политических партий;

открытость

избирательного процесса и общественный контроль за правильностью голосования,

определением результатов выборов;

оказание

государственными и муниципальными органами содействия избирательным комиссиям в

осуществлении возложенных на них функций.

В Конституционном Акте

можно закрепить существующую систему и статус избирательных комиссий,

предусмотрев, в частности, организацию выборов в органы Союзного государства

силами существующих национальных избирательных комиссий.

В соответствии с

Договором после одобрения Парламентом Союзного государства проект

Конституционного Акта передается президентами государств-участников на

рассмотрение парламентов государств-участников, а затем в соответствии с их законодательством

выносится на референдумы в государствах-участниках.

В связи с этим

актуальной становится задача обновления Федерального конституционного закона

"О референдуме Российской Федерации", который в настоящее время

предусматривает единственную возможность выдвижения инициативы проведения

указанного референдума - путем создания инициативной группы граждан Российской

Федерации и сбора двух миллионов подписей в поддержку этой инициативы. Порядок

работы над проектом Конституционного Акта, установленный Договором, диктует

необходимость предоставить парламенту России право вносить Президенту

Российской Федерации предложение о назначении референдума по вопросу о

рассмотрении Конституционного Акта.

С момента вступления в

силу Федерального конституционного закона "О референдуме Российской

Федерации" было зарегистрировано несколько инициативных групп по

проведению референдума, однако ни одной из них не удалось собрать достаточное

количество действительных подписей для того, чтобы референдум Российской

Федерации был назначен. Вместе с тем в процессе работы с указанными

инициативными группами возник ряд вопросов, не урегулированных законом.

Так, Федеральный

конституционный закон должен содержать более четкие требования к вопросам,

предлагаемым для вынесения на референдум. Вопросы должны быть конкретными,

исключать множественность толкования. Требуется определить, что на референдум

Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы, касающиеся внесения

изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации, поскольку это не

предусмотрено самой Конституцией (исключение составляет пересмотр положений

глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации).

Нужно определить

период, в который может проводиться агитация по вопросам референдума, а также

порядок финансирования деятельности инициативных групп по проведению

референдума. Это тем более актуально, что инициатива проведения референдума

неоднократно использовалась как дополнительная возможность вести предвыборную

агитацию в пользу избирательного объединения либо кандидата, которая к тому же

финансируется помимо соответствующих избирательных фондов.

 1.2. Определение правового

статуса политических партий - важное

условие развития

избирательной системы в Российской Федерации

Не прекращаются споры,

по какой избирательной системе должны проводиться выборы депутатов

Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Вносятся

предложения о переходе на мажоритарную систему либо о серьезном реформировании

смешанной избирательной системы. Предложения в основном мотивируются

необходимостью "раскрытия" списков кандидатов, формируемых

избирательными объединениями, блоками, приближения каждого конкретного

кандидата к избирателю. Высказывается мнение, что существующая в настоящее

время избирательная система не соответствует роли и месту современных

политических общественных объединений в политической жизни общества. Отметим,

однако, что в последнем случае критики не указывают, какие же силы занимают в

обществе достаточное место для того, чтобы претендовать на большинство мандатов

в парламенте.

Применяемая на выборах

депутатов Государственной Думы смешанная избирательная система прошла проверку

на конституционность, неоднократно опробована на практике и, на наш взгляд,

позволяет отражать электоральные (политические) предпочтения граждан Российской

Федерации.

Вместе с тем резервы

для совершенствования сущностных элементов избирательной системы имеются, и это

в первую очередь касается определения статуса политических партий в

избирательном процессе.

На эффективность

пропорциональной составляющей смешанной избирательной системы влияют

создающиеся специально к выборам политические общественные объединения

"диванного" типа либо партии с неясными источниками финансирования,

выдвигающие в составе списков никому не известных либо скандально известных

кандидатов, требующие наравне с ведущими избирательными объединениями

государственного финансирования и бесплатного доступа к средствам массовой

информации. Строгие ограничительные меры для таких партий, предусмотренные,

например, Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы

Федерального Собрания Российской Федерации" (правило "первой

тройки"), небезосновательно вызывают сомнения с точки зрения закрепленного

Конституцией принципа равенства всех перед законом.

Кроме того,

мажоритарная избирательная система также может быть эффективной только при

участии в выборах организованных субъектов избирательного процесса -

политических партий.

Партии - универсальный

политический институт, связывающий государство и граждан и обеспечивающий

представительство различных социальных интересов в государственных институтах.

Политические партии выполняют функции легитимации политической деятельности и

поиска консенсуса между различными сегментами общества и государства,

рекрутирования и отбора политической элиты, формулирования политических

принципов и различных, альтернативных по отношению друг к другу политических

курсов, интегрирования социальных интересов и в итоге - организации

электоральных процессов.

Необходимо

законодательно закрепить статус политических партий как единственных

организованных участников избирательного процесса, правомочных выдвигать

кандидатов. Это является важным условием того, чтобы избирательные кампании в

полной мере отвечали своему предназначению выражать волю граждан относительно

направления дальнейшего развития государства.

Политические партии -

один из видов общественных объединений, однако для того, чтобы политические

партии в полной мере могли выполнить вышеуказанные задачи, к ним должны быть

предъявлены законодателем повышенные по сравнению с иными общественными

объединениями требования, а именно:

демократическая

внутрипартийная организация и демократические цели;

финансовая

прозрачность;

подконтрольность как с

точки зрения соответствия деятельности партии декларируемым целям, так и с

имущественной точки зрения.

Политические партии

как гражданский институт должны иметь общероссийский статус и не могут быть

региональными либо местными.

Количество членов

партии в десять тысяч и наличие не менее чем в половине субъектов Российской

Федерации региональных отделений партии, в каждом из которых не может быть

менее 200 членов, представляется достаточным для подтверждения общероссийского

статуса партии и обеспечения ее участия на выборах разного уровня.

Нельзя согласиться с

теми, кто высказывает мнение, что правовой статус политических партий -

участников избирательного процесса следует распространить и на иные

политические общественные объединения: политические движения (общественные

объединения без фиксированного членства), а также не являющиеся партиями

политические общественные организации (допускающие коллективное членство), так

как статус таких объединений не может быть четко определен, в связи с чем

невозможно предъявлять к ним вышеперечисленные особые требования.

Федеральный закон о

политических партиях, подготовленный в 1995 году, до настоящего времени

практически без движения находится в Государственной Думе. Необходимо с учетом

практики последних лет и с использованием наработок этого Федерального закона

подготовить новый законопроект, предусматривающий установление вышеуказанных

требований.

Цель Федерального

закона о партиях - способствовать тому, чтобы, с одной стороны, большая часть

общества определилась в своих политических предпочтениях и, с другой стороны, чтобы

избиратели не были дезориентированы множеством однородных партийных программ.

В целях обеспечения

демократической организации деятельности политической партии и демократического

порядка принятия ею решений указанный Федеральный закон должен содержать

определенные требования к уставам партий, которые должны гарантировать

выборность и сменяемость руководящих органов, права партийного меньшинства,

права членов партии на доступ к внутрипартийной информации, а также

демократическую процедуру принятия решений, в том числе при выдвижении

кандидатов в депутаты и на выборные должности, невозможность единоличного

принятия решений по важнейшим вопросам. Должно быть запрещено создание партий,

построенных иерархически или руководимых авторитарными методами.

Нужно установить

дополнительные правовые препятствия для создания экстремистских политических

партий, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя,

разжигающих социальную, расовую, национальную и религиозную рознь.

Следует предоставить

право представителям регистрирующего органа, а также представителям

избирательных комиссий (при решении вопросов о выдвижении кандидатов)

присутствовать на массовых партийных мероприятиях.

В части обеспечения

финансовой прозрачности деятельности политической партии в законе должен быть

установлен порядок создания и ведения счетов политической партии, отчетности по

этим счетам, а также предусмотрены обязательность и пределы проверки финансовых

отчетов политических партий.

Необходимо ввести ряд

ограничений на пожертвования политическим партиям, осуществляемые в период

между избирательными кампаниями, аналогично норме, предусмотренной статьей 65

Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального

Собрания Российской Федерации".

Следует установить

меры ответственности для политических партий за непредоставление необходимой

информации об источниках, формах и объемах финансирования партий, за другие

нарушения, связанные с их финансовой деятельностью.

Критерием сохранения

статуса партии, на наш взгляд, могут стать участие в избирательных кампаниях и

результативность такого участия. Такими же критериями следует руководствоваться

и при решении вопроса о государственном финансировании политических партий.

Регламентация

деятельности политических партий в соответствующем федеральном законе позволит

изъять большую часть норм, регулирующих эту деятельность, из избирательного

законодательства, однако при этом особое внимание следует уделить

согласованности законодательства о партиях и законодательства о выборах.

В целях обеспечения

избирательных прав граждан Российской Федерации, конституционного права граждан

на объединение следует предусмотреть возможность для политических партий

получать депутатские мандаты пропорционально полученным голосам избирателей не

только на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания

Российской Федерации, но и при выборах в законодательные (представительные)

органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Развитие партийной

системы, законодательства о партиях должно способствовать сокращению сроков

избирательной кампании - периода со дня официального опубликования решения о

назначении выборов до дня официального опубликования результатов выборов.

Представляется, что федеральная избирательная кампания должна длиться три

месяца, а избирательные кампании в субъектах Российской Федерации - не более

двух с половиной месяцев. При этом на федеральных выборах период выдвижения

кандидатов (включая сбор подписей), а также период проведения предвыборной

агитации должны быть фиксированными - по 30 дней.

Такое сокращение

сроков позволит, с одной стороны, принять участие в избирательных кампаниях

организованным политическим партиям, а с другой стороны, отстранить от участия

в кампаниях маргинальные образования, заведомо "непроходных"

кандидатов, что, в свою очередь, не позволит распылять голоса избирателей.

Кроме того, сокращение

сроков избирательной кампании позволит сэкономить бюджетные средства,

выделяемые на выборы.

Законодательное

закрепление статуса политических партий позволит значительно продвинуться по

пути становления гражданского общества в Российской Федерации и

совершенствования избирательной системы.

1.3. Эволюция гражданского

процесса и судебной системы -

необходимый элемент защиты

избирательных прав граждан

7 июля 2000 года

Государственной Думой принят, а 7 августа этого же года подписан Президентом

Российской Федерации Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений

в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР", в котором, в частности,

предусмотрена отдельная глава, посвященная избирательным спорам. В ней обобщены

ранее содержавшиеся только в законах о выборах правила подсудности по

избирательным спорам, а также сроки рассмотрения жалоб на незаконные решения и

действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан.

В связи с тем что

избирательная кампания проводится в строго установленные сроки, а это требует

оперативного рассмотрения судами дел, связанных с нарушениями избирательных

прав граждан при регистрации кандидатов (списков кандидатов), в указанном

Федеральном законе предусмотрен сокращенный (10-дневный) срок для подачи жалобы

на решение комиссии о регистрации (отказе в регистрации) кандидата (списка

кандидатов), об отмене регистрации кандидата.

Вышеуказанные

изменения носят позитивный характер и будут служить упорядочению практики

рассмотрения избирательных споров в судах общей юрисдикции и усилению гарантий

судебной защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан

Российской Федерации.

Одна новелла в

рассматриваемом законе составляет исключение: реализованное предложение

Верховного Суда Российской Федерации об отмене кассационной инстанции по

избирательным спорам (за исключением жалоб на результаты выборов).

Представляется, что это нарушает конституционные права граждан на судебную

защиту прав и свобод (ст. 46 Конституции Российской Федерации) и не

соответствует нормам части 2 статьи 19 и части 2 статьи 55 Конституции

Российской Федерации, так как существенно умаляет права граждан и нарушает

принцип равенства граждан перед законом и судом, ставя права граждан в

зависимость от предмета избирательного спора.

Практика показывает,

что возможность рассмотрения избирательных споров в кассационной инстанции

способствует единообразному и точному применению избирательного законодательства,

особенно на уровне районных судов.

Отсутствие

кассационной инстанции по вышеупомянутой категории дел может повлечь за собой

ряд негативных последствий, в том числе обжалование нормы в порядке

конституционного судопроизводства, а также вызвать затруднения в определении

высшей судебной инстанции при рассмотрении вопросов о защите прав и свобод

человека и гражданина.

Нововведение

противоречит правовой позиции, сформулированной в постановлении

Конституционного Суда Российской Федерации от 16 марта 1998 года, согласно

которой право на судебную защиту предполагает конкретные гарантии эффективного

восстановления справедливости. Отсутствие возможности пересмотреть ошибочный

судебный акт умаляет и ограничивает данное право.

Президент Российской

Федерации, подписав Федеральный закон, отметил этот существенный его недостаток

и направил в Государственную Думу законопроект, предполагающий восстановление

кассационной инстанции по всем избирательным спорам.

Вместе с тем нельзя не

отметить, что в некоторых случаях длительный (с точки зрения сроков

избирательной кампании) срок на кассационное обжалование судебного решения

затрудняет защиту избирательных прав граждан. В связи с этим следует

рассмотреть возможность сокращения сроков на кассационное обжалование решений

судов по избирательным спорам.

В настоящее время

закон не исключает возможности одновременной подачи в вышестоящую избирательную

комиссию и в суд жалобы на решения, действия (бездействие) избирательной

комиссии, комиссии референдума и ее должностных лиц. Это, казалось бы,

предоставляет гражданам широкие права, но в то же время предполагает своего

рода конкуренцию между судебным решением и решением избирательной комиссии,

комиссии референдума. Так, в Федеральном законе "Об основных гарантиях

избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской

Федерации" указывается, что в этом случае избирательная комиссия, комиссия

референдума приостанавливает рассмотрение жалобы до разрешения судом вопроса по

существу, однако не вполне ясно, может ли вышестоящая комиссия после

постановления судебного решения принять свое решение, не соответствующее

судебному. Отметим, что общепризнанным является приоритет судебного решения.

В связи с этим

необходимо законодательно установить, что в случае принятия жалобы к

рассмотрению судом и обращения гражданина с аналогичной жалобой в избирательную

комиссию, комиссию референдума избирательная комиссия, комиссия референдума по

вступлении решения суда в законную силу прекращает производство по жалобе.

В настоящее время в

Верховном Суде Российской Федерации готовится проект нового Гражданского

процессуального кодекса Российской Федерации. В нем должно быть определено

место избирательных споров в гражданском судопроизводстве, закреплены те

позитивные изменения, которые внесены в ГПК РСФСР Федеральным законом от 7

августа 2000 года, а также решены вышеуказанные проблемы.

Кроме того, в рамках

проводящейся судебной реформы следует поддержать инициативу создания в

Российской Федерации административных судов, независимых от органов власти

субъектов Российской Федерации и рассматривающих в том числе избирательные

споры, возникающие на уровне субъектов Российской Федерации. Такая подсудность

должна обеспечить наиболее полную защиту прав граждан там, где ярче всего

выражены интересы действующих выборных властей, очень сильно политическое

противостояние и, следовательно, существует опасность оказания давления на суды

субъектов Российской Федерации.

   1.4. Новые информационные

технологии -

        на службу

избирательной системе Российской Федерации

Одной из гарантий

избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской

Федерации является использование Государственной автоматизированной системы

Российской Федерации "Выборы" (ГАС "Выборы"), которая

обеспечивает достоверность и полноту информации, максимально быстрое и широкое

информирование общества о ходе и результатах выборов, референдумов, повышает

эффективность информационного обеспечения деятельности избирательных комиссий,

комиссий референдума.

ГАС "Выборы"

функционирует с 1995 года и применяется при подготовке и проведении в

Российской Федерации выборов и референдумов всех уровней. С 1996 года она

использовалась при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной

Думы Федерального Собрания Российской Федерации, на 230 выборах органов

государственной власти субъектов Российской Федерации, на 738 выборах органов

местного самоуправления, а также при проведении референдумов регионального

уровня. ГАС "Выборы" подтвердила свою эффективность в ходе избирательной

кампании по выборам Президента Российской Федерации в 2000 году.

Общественные

отношения, возникающие в избирательных процессах с применением современных

информационных избирательных технологий, охватывают широкий круг субъектов

права, затрагивают все дееспособное население России и аккумулируют в себе

интересы граждан, политических партий и объединений, организаций, фирм и

корпораций, государственных образований. Эти отношения должны быть надежно

защищены законом от вмешательства любых лиц, официально не представленных в

избирательных процессах, с одной стороны, и быть абсолютно

"прозрачными" для каждого - с другой.

Все это обусловливает

необходимость принятия Федерального закона о Государственной автоматизированной

системе Российской Федерации "Выборы".

Федеральный закон

должен обобщить, систематизировать и урегулировать отношения, связанные с

использованием и развитием ГАС "Выборы", положения о которой в

настоящее время содержатся в одном Федеральном конституционном законе, четырех

федеральных законах, четырех актах Президента Российской Федерации, двух

постановлениях Правительства Российской Федерации, трех актах федеральных

министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, большом числе

нормативных актов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и

субъектов Российской Федерации. При этом закон должен устранить имеющуюся в

ряде случаев несогласованность либо нечеткость нормативных предписаний этих

актов.

Несмотря на множество

действующих актов и норм, ряд общественных отношений по использованию и

развитию ГАС "Выборы" остался за пределами внимания законодателя. Это

- статус ГАС "Выборы" и ее структурных элементов, правовой режим

имущества, составляющего ГАС "Выборы", в том числе комплексов средств

автоматизации, информационных ресурсов, программных комплексов; информационная

безопасность системы; юридическое значение документов, получаемых с

использованием системы; вопросы доступа к системе; финансирование эксплуатации

и развития системы и так далее. Данные вопросы должен решить Федеральный закон

о ГАС "Выборы".

Только федеральный

закон может регулировать отношения, касающиеся конфиденциальной информации,

содержащейся в ГАС "Выборы" (информационные ресурсы, содержащие

персональные данные практически обо всех дееспособных гражданах России).

Дополнительного

законодательного регулирования требуют отношения, связанные с контролем за

использованием ГАС "Выборы", с гласностью ее использования и

информационной безопасностью.

Федеральный закон о

ГАС "Выборы" должен установить порядок использования ГАС

"Выборы" для решения задач учета населения в Российской Федерации,

поскольку система по своим телекоммуникационно-информационным возможностям и

масштабам охвата территории России является единственной в стране. Комплексы

средств автоматизации ГАС "Выборы" установлены в 89 субъектах

Российской Федерации - более чем в 2750 администрациях городов и районов

России, где образуются территориальные избирательные комиссии,

Телекоммуникационный обмен в ГАС "Выборы" осуществляется по выделенным

каналам связи. Эксплуатацию комплексов средств автоматизации (КСА) осуществляют

более 2900 системных администраторов. Имеется налаженная сеть сервисных

центров.

В целом указанный

Федеральный закон в соответствии с пунктами "в" и "д"

статьи 71 Конституции Российской Федерации призван конкретизировать компетенцию

Российской Федерации в сфере обеспечения избирательных прав и права на участие

в референдуме граждан Российской Федерации при использовании ГАС

"Выборы", правовой режим федеральной части имущества ГАС

"Выборы", а также согласно пункту "г" части 1 статьи 72

Конституции Российской Федерации установить компетенцию субъектов Российской

Федерации по распоряжению той частью имущества ГАС "Выборы", которая

создана за счет средств субъекта Российской Федерации.

Федеральный закон

призван:

повысить доверие

населения к современным компьютерным избирательным технологиям, уровень

гласности и общедоступность информации об избирательных процессах,

достоверность и оперативность получения информации о выборах и референдумах;

обеспечить правовую

защиту конфиденциальной информации, прежде всего персональных данных, от

несанкционированного доступа;

обеспечить надежную и

"прозрачную" систему контроля и защиты информации, обрабатываемой в

ГАС "Выборы", и возможность сопоставления результатов ручного и

автоматизированного подсчета голосов, чтобы исключить возможность фальсификации

результатов выборов, выявить случаи несанкционированного вмешательства

посторонних лиц и допущенные ошибки;

обеспечить правовые

механизмы борьбы с правонарушениями в ходе избирательных кампаний и,

соответственно, повысить уровень доверия к результатам выборов;

сократить объемы

финансирования ГАС "Выборы" из государственного бюджета за счет

поступления внебюджетных средств за предоставление услуг по использованию ресурсов

ГАС "Выборы" для решения задач, не связанных с избирательными

процессами;

сократить объемы

финансирования работ по созданию автоматизированной системы регистрации

населения за счет эффективного использования для этих целей комплексов средств

автоматизации информационных ресурсов ГАС "Выборы".

1.5. Конституционные

гарантии избирательных прав граждан

Российской Федерации:

реальность и перспективы

Конституция Российской

Федерации, устанавливая, что высшим непосредственным выражением власти народа

являются референдум и свободные выборы, гарантирует гражданам Российской

Федерации право избирать и быть избранными в органы государственной власти и

органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. В

Конституции Российской Федерации ряд статей в совокупности регулируют основные

принципы организации избирательного и референдумного процесса. Рамки такого

регулирования очерчены значительным числом решений Конституционного Суда

Российской Федерации по вопросам избирательных прав и права на участие в

референдуме граждан Российской Федерации.

Вместе с тем ряд по

сути конституционных гарантий избирательных прав граждан регулирует Федеральный

закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в

референдуме граждан Российской Федерации", выполняющий в этом смысле роль

федерального конституционного закона, но не являющийся таковым с

формально-юридической точки зрения.

Отсутствие в

Конституции Российской Федерации главы, посвященной избирательной системе,

представляется оправданным на этапе формирования и становления гражданского

общества, однако на определенном этапе стабилизации избирательной системы в

Российской Федерации основные параметры избирательной системы Российской

Федерации могут быть закреплены в Конституции Российской Федерации.

Такое закрепление

будет возможно в случае, если на государственном уровне будет проводиться

конституционная реформа.

В главе 1 Конституции

могут быть закреплены такие принципы, как периодичность выборов, выборность

органов государственной власти и местного самоуправления.

Кроме того, следует

конституционно закрепить минимальный возраст для осуществления активного

избирательного права - 18 лет. Именно в Конституции Российской Федерации могут

быть отражены и дополнительные ограничения в реализации пассивного

избирательного права (например, имевшаяся судимость за тяжкие и особо тяжкие

преступления). Как вариант, возможно введение в Конституцию Российской

Федерации нормы, позволяющей устанавливать избирательные цензы федеральным

конституционным законом. Такой подход позволил бы в дальнейшем без изменения

Конституции решать этот важнейший вопрос обеспечения избирательных прав

граждан.

В Конституции должно

быть найдено место и главе "Избирательная система", которая закрепит

принципы всеобщности и равенства избирательных прав граждан Российской

Федерации, прямого избирательного права и тайного голосования на выборах и

референдумах, систему избирательных комиссий (комиссий референдума), их

основные полномочия и обязанности по организации и проведению выборов и референдумов,

базовые принципы формирования и деятельности.

Конституция Российской

Федерации устанавливает сложную процедуру внесения в нее поправок. В связи с

этим конституционное оформление избирательной системы Российской Федерации

является скорее перспективной, чем неотложной задачей на современном этапе

развития законодательства о выборах и референдумах.

2. Совершенствование

федерального избирательного

законодательства - важное

условие повышения уровня

гарантий избирательных прав

и права на участие

в референдуме граждан

Российской Федерации

Задачи

совершенствования федерального избирательного законодательства в настоящее

время отличаются от задач, стоявших перед законодателем еще три года назад. Как

указывалось выше, законодательная база выборов и референдумов вполне

полноценна, в связи с чем нельзя, на наш взгляд, говорить о пробелах в

избирательном законодательстве и, соответственно, о необходимости восполнения

этих пробелов. Вместе с тем в период избирательных кампаний 1999-2000 годов

выявился ряд серьезных проблем, связанных, в частности, со следующими

вопросами:

формирование

избирательных комиссий и уточнение их статуса;

учет избирателей,

составление списков избирателей, образование избирательных участков,

обеспечение прав избирателей, находящихся в местах временного пребывания;

организация

голосования и подсчета голосов, в том числе совершенствование избирательного

бюллетеня, учет избирательных бюллетеней, других документов строгой отчетности,

составление протоколов избирательных комиссий, сокращение числа

"оправдательных" документов, составляемых избирательными комиссиями;

выдвижение кандидатов

в части организации сбора подписей и проверки достоверности и действительности

подписей;

объем, а также

проверка достоверности сведений, представляемых кандидатами при выдвижении и

регистрации;

предвыборная агитация,

особенно в части участия в ней должностных лиц, средств массовой информации,

журналистов, иные вопросы информационного обеспечения избирательных кампаний и

референдумов;

финансирование как

подготовки и проведения выборов, так и избирательных кампаний кандидатов,

зарегистрированных кандидатов;

дифференциация

ответственности за нарушение избирательных прав граждан.

Реальные вопросы

конкретизации пределов действия Федерального закона "Об основных гарантиях

избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской

Федерации", в том числе о расширении его рамок для установления

конкретными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации

различных избирательных систем, о допустимости совмещения нескольких видов

выборов, могут возникнуть в ходе начавшихся региональных избирательных

кампаний.

   2.1. Система избирательных

комиссий в федеративном государстве:

        усиление

ответственности и независимости

Законодательством о

выборах и референдумах нормативно закреплена система избирательных комиссий -

постоянно действующих государственных (а в ряде случаев и муниципальных)

органов на верхних уровнях и временных, создаваемых в период избирательных

кампаний, общественных органов на низовых уровнях. При этом система

избирательных комиссий носит децентрализованный характер. Даже в период

федеральных выборов нижестоящие по отношению к ЦИК России избирательные

комиссии в значительной степени самостоятельны: они финансируются помимо федерального

и из иных бюджетов, Центральная избирательная комиссия России вправе отменить

любое незаконное решение нижестоящей комиссии, но не вправе применить

какие-либо меры воздействия к комиссии, принявшей такое решение, либо не

исполнившей решение ЦИК России.

Порядок формирования

комиссий не исключает возможности вхождения в состав комиссий лиц, зависимых от

назначающих их органов государственной власти или местного самоуправления.

Нередки случаи неисполнения органами государственной власти и органами местного

самоуправления предписаний закона о несовместимости полномочий членов

избирательной комиссии либо о назначении членов избирательных комиссий вместо

досрочно выбывших. Имеются случаи нарушения норм закона об обязательном

назначении в состав избирательных комиссий членов с правом решающего голоса по

поступившим предложениям избирательных объединений, избирательных блоков,

имеющих фракции в представительных органах государственной власти.

Формированию

территориальных и участковых избирательных комиссий часто препятствует

нерегулярный характер работы представительных органов местного самоуправления.

Наблюдается и формальный подход к такому формированию со стороны этих органов,

когда кандидатуры выбираются без учета реальной возможности работать в соответствующей

избирательной комиссии.

В связи с этим

предлагается изменить порядок формирования избирательных комиссий,

предусмотреть участие в различных формах вышестоящих избирательных комиссий в

формировании нижестоящих.

Применительно к

конкретным выборам необходимо ввести принцип формирования нижестоящих

избирательных комиссий, действующих на непостоянной основе, вышестоящими.

Что касается

формирования избирательных комиссий, действующих на постоянной основе, -

избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, то следует

законодательно закрепить согласование кандидатур в состав этих комиссий,

назначаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации, с

Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. В случае отклонения

кандидатуры (с изложением мотивов) представивший ее орган должен предложить для

согласования новую. Если новая кандидатура не будет предложена, назначение в

состав избирательной комиссии субъекта Российской Федерации должна производить

ЦИК России. Кроме того, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации

должны финансироваться преимущественно из федерального бюджета.

В настоящее время в

контексте проблемы независимости избирательных комиссий широко обсуждаются

вопросы представления и обязательного учета кандидатур при формировании

избирательных комиссий. С одной стороны, предлагается полностью перейти на

"партийный" принцип формирования комиссий, когда право представления

обязательных для назначения кандидатур будет предоставлено как минимум всем избирательным

объединениям, блокам, имеющим фракции в Государственной Думе (независимо от

числа этих фракций), а как максимум - всем политическим общественным

объединениям. При этом, видимо, предполагается, что число членов комиссии,

установленное законом, должно варьироваться в зависимости от числа предложений.

Высказывается и противоположная точка зрения: действующая норма

законодательства, предоставляющая избирательным объединениям, блокам, имеющим

фракции в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации,

квоту в одну треть для прохождения предложенных ими кандидатур в состав

избирательных комиссий, способствует политизированности комиссий, лоббированию

интересов соответствующих партий, пренебрежению при этом нормами закона.

На наш взгляд,

установленная квота в одну треть в принципе позволяет обеспечить

профессионализм и независимость избирательных комиссий, сбалансированность

принимаемых ими решений. Вместе с тем порядок и сроки внесения предложений по

кандидатурам в состав избирательных комиссий требуют законодательного уточнения

с тем, чтобы обеспечить достаточное время для внесения предложений по

кандидатурам в состав избирательных комиссий, особенно участковых. Кроме того,

органы, назначающие членов комиссий, должны получить право мотивированно отклонять

предложенные кандидатуры и предлагать представить новые кандидатуры.

В случае реализации

предложения о централизованном порядке формирования избирательных комиссий

может быть законодательно введен механизм, позволяющий в целом равно учитывать

в составе комиссий одного уровня предложения всех политических общественных

объединений.

Следует установить ряд

дополнительных квалификационных требований (или преференций при выборе

кандидатур из числа предложенных) к кандидатурам в состав избирательных

комиссий: для избирательных комиссий, действующих на непостоянной основе,

наличие опыта проведения избирательных кампаний, для избирательных комиссий

субъектов Российской Федерации - также наличие высшего юридического образования

или ученой степени в области права. Кроме того, следует законодательно

ограничить возможность вхождения в избирательные комиссии в качестве членов с

правом решающего голоса лиц, ранее работавших в расформированных избирательных

комиссиях, лиц, имеющих судимость либо наложенное административное взыскание за

нарушение избирательных прав граждан, лиц, выведенных из состава комиссий.

Следует законодательно

закрепить норму, согласно которой получение письменного согласия на вхождение в

состав избирательной комиссии от гражданина, выдвинутого в состав этой комиссии

в соответствии с законом, будет обязательным.

Практика показала

необходимость повышения ответственности избирательных комиссий и их членов за

нарушение избирательного законодательства.

Так, нужно

откорректировать порядок расформирования избирательных комиссий, предусмотрев

возможность обращения в суд с заявлением о расформировании не только в случае

признания выборов недействительными по вине комиссии, но и в иных случаях,

например, в случае неудовлетворительной организации (срыва) выборов,

неисполнения решений суда или вышестоящей избирательной комиссии.

Целесообразно

рассмотреть и предложение о предоставлении ЦИК России права при наличии фактов,

предусмотренных пунктом 1 статьи 25 Федерального закона "Об основных

гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан

Российской Федерации", принимать решение о расформировании соответствующей

избирательной комиссии (предусмотрев особый порядок принятия такого решения

квалифицированным большинством).

Необходимо

предоставить избирательной комиссии право обращаться в суд соответствующего

уровня с представлением об освобождении члена избирательной комиссии с правом

решающего голоса от исполнения обязанностей члена комиссии не только при

систематическом невыполнении им своих обязанностей, но и при лоббировании

интересов кандидата, избирательного объединения.

Принципу независимости

избирательных комиссий могли бы служить нормы, запрещающие должностным лицам,

депутатам, главам местных администраций работать в избирательных комиссиях в

качестве членов комиссий с правом совещательного голоса, наблюдателей, членов

контрольно-ревизионных служб при избирательных комиссиях.

Вместе с тем нужно

предусмотреть возможность увеличения свыше одной трети числа государственных

служащих (военнослужащих) в участковых избирательных комиссиях, действующих на

избирательных участках, образованных на территории воинских частей,

расположенных в обособленных, удаленных от населенных пунктов местностях, а

также за пределами территории Российской Федерации, так как в данном случае

соблюдение этого принципа невозможно в силу специфики таких избирательных

участков.

Предлагается также

снять ограничения по количественному составу участковых избирательных комиссий,

сформированных на избирательных участках, образованных за пределами территории

Российской Федерации. Там, при большой численности избирателей на участке

(несколько десятков тысяч), организовать нормальную работу комиссии

численностью 15 человек в соответствии с требованиями закона практически

невозможно. Аналогичная ситуация возникает в деятельности комиссии, состоящей

из 7 членов, если численность избирателей в зарубежной стране небольшая, но

группы избирателей значительно удалены друг от друга.

   2.2. Регистрация (учет)

избирателей: обеспечение возможности

        реализации

избирательных прав граждан

Полный и точный учет

избирателей - важное условие реализации гражданами Российской Федерации

активного избирательного права. Учет избирателей играет решающую роль при

определении общего числа избирателей как в целом в Российской Федерации, так и

на территории конкретного избирательного округа, а значит, и при определении

результатов выборов практически во всех избирательных системах.

Действующая в

Российской Федерации система регистрации (учета) избирателей, участников

референдума в целом решает поставленные перед ней задачи, связанные с

образованием избирательных округов, составлением списков избирателей и

организацией голосования.

Вместе с тем остается

актуальной проблема учета избирателей, находящихся в местах временного

пребывания избирателей (больницы, СИЗО, предприятия с непрерывным циклом

работы), а также военнослужащих, находящихся вне места дислокации воинской

части. Согласно одному из основных правил проведения выборов гражданин может

быть включен в список избирателей только на одном избирательном участке.

Данному требованию корреспондирует установленная федеральными законами "О

выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской

Федерации" и "О выборах Президента Российской Федерации" норма,

согласно которой гражданин, находящийся вне постоянного места жительства, может

получить избирательный бюллетень и, соответственно, проголосовать только на

основании открепительного удостоверения. Однако практика, в том числе судебная,

свидетельствует, что когда избирательный округ включает в себя всю территорию

Российской Федерации, такое требование оказывается слишком жестким и не

способствует обеспечению избирательных прав граждан Российской Федерации. В

этом случае пребывание гражданина вне его места жительства и отсутствие у него

(зачастую по объективным причинам) открепительного удостоверения не может быть

препятствием для того, чтобы ему была предоставлена возможность проголосовать.

В связи с этим необходимо вновь вернуться к вопросу разработки схемы снятия с

учета по месту жительства избирателя, включенного в список избирателей по месту

временного пребывания. Сложность решения данной проблемы объясняется слабой

налаженностью работы служб связи, недостаточной технической оснащенностью органов

регистрационного учета населения.

Если все эти проблемы

не будут решены в ближайшее время (в том числе с использованием ГАС

"Выборы"), необходимо предпринять ряд законодательных мер, чтобы

предоставить гражданам России независимо от их места пребывания реальные

возможности осуществления своих избирательных прав. В частности, следует

облегчить возможность получения открепительного удостоверения по доверенности.

В мировой практике существует институт голосования по доверенности. Возможно,

приемлем и такой вариант решения проблемы при условии, что у одного избирателя

может быть только один доверитель.

С вопросами

организации голосования вне места жительства связана и такая острая проблема,

как организация голосования военнослужащих, проходящих военную службу по

призыву. Хотя согласно действующему законодательству они считаются постоянно

проживающими по месту дислокации воинской части, Федеральный закон "Об

основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан

Российской Федерации" ограничил права этой категории военнослужащих на

выборах в органы местного самоуправления, если они до призыва проживали за

пределами территории избирательного округа, в котором располагается воинская

часть. Многие авторы считают, что такое ограничение противоречит части 2 статьи

32 и части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации, поскольку

военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, лишаются избирательных

прав при проведении выборов в органы местного самоуправления.

С другой стороны,

высказываются предложения о лишении избирательных прав военнослужащих,

проходящих военную службу по призыву, и при проведении региональных выборов.

Можно было бы решить

эту проблему, предоставив законом возможность проведения голосования по почте

либо по доверенности (по месту, откуда был призван военнослужащий). Возможность

регулирования проведения такого голосования конкретным законом о выборах (в том

числе законом субъекта Российской Федерации) должна быть предусмотрена

Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на

участие в референдуме граждан Российской Федерации". Если опыт применения

таких институтов организации голосования на выборах в каком-либо субъекте

Российской Федерации окажется удачным, можно было бы говорить о его распространении

во всей стране.

Возможно, требует

уточнения понятие "преимущественного проживания" гражданина

Российской Федерации, поскольку в итоге именно критерий преимущественного

проживания должен быть решающим во многих случаях при включении гражданина в

список избирателей. В частности, это сможет предотвратить использование такой

"грязной" избирательной технологии, как регистрация избирателей, чья

работа организуется вахтовым методом, по месту их работы и использование

голосов этих избирателей на выборах в органы местного самоуправления.

Как вариант следует

рассмотреть и такой существующий в мировой практике критерий определения места

преимущественного проживания и регистрации избирателя, как место уплаты

гражданином большей части местных налогов.

Следует совершенствовать

учет избирателей, проживающих за пределами территории Российской Федерации.

Необходимо либо ввести принцип явочного включения в список таких избирателей,

либо установить для решения вопроса о приписке к одномандатным избирательным

округам этих избирателей такой критерий, как число избирателей, принявших

участие в последних аналогичных выборах, которое не должно превышать 10

процентов от числа избирателей округа.

Не проработан в

российском избирательном законодательстве и вопрос об обеспечении права

избирать в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы

местного самоуправления, а также участвовать в референдуме субъекта Российской

Федерации или местном референдуме гражданина Российской Федерации, находящегося

за пределами избирательного округа, а также за пределами территории Российской

Федерации. Представляется, что уже на нынешнем этапе работы над избирательным

законодательством следует обратиться к этой проблеме.

   2.3. Организация

голосования и подсчет голосов избирателей:

        обеспечение прав

граждан и широкий общественный контроль

Практика проведения

выборов показала необходимость корректировки законодательства в вопросах

организации голосования и подсчета голосов избирателей.

Так, дополнительное

внимание должно быть уделено вопросам защиты избирательных бюллетеней, и

особенно учету избирательных бюллетеней, как использованных, так и

неиспользованных.

В ходе избирательных

кампаний в ЦИК России поступило значительное количество предложений по

дополнительной защите избирательных бюллетеней, что свидетельствует об

обеспокоенности общества данными вопросами. Например, вносилось предложение

использовать специальную марку с несколькими степенями защиты, которую

избиратель должен наклеивать на избирательный бюллетень напротив фамилии того

кандидата (списка кандидатов), за которого он голосует. При этом предлагалось

снизить степень защиты самого избирательного бюллетеня. Поступали предложения

заменить проставление знака в квадрате, расположенном напротив фамилии

зарегистрированного кандидата (списка кандидатов), перфорированием этого

квадрата, что позволило бы проверять правильность сортировки избирательных

бюллетеней по голосам, поданным за зарегистрированных кандидатов (списки

кандидатов). Реализация подобных предложений повлечет удорожание выборов на

60-100 млн. рублей, а степень надежности учета избирательных бюллетеней не

повысит.

Представляется, что в

вопросах защиты избирательного бюллетеня акцент должен быть смещен в сторону

усиления контроля за "движением" документов строгой отчетности.

Необходимо более тщательно разработать порядок хранения избирательной

документации, ее защиту от фальсификации после подсчета голосов избирателей и

составления протоколов участковых избирательных комиссий. В частности,

представляется необходимым законодательно зафиксировать механизмы общественного

контроля при транспортировке избирательной документации из участковых

избирательных комиссий в территориальные и далее - в избирательные комиссии

субъектов Российской Федерации.

В Федеральном законе

"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме

граждан Российской Федерации" следует предусмотреть возможность (может

быть, сначала в порядке эксперимента) проводить подсчет голосов избирателей не

в участковых, а в территориальных избирательных комиссиях. При этом снимается

фактор усталости членов участковых избирательных комиссий, которые после дня

голосования должны еще с соблюдением множества формальных процедур произвести

подсчет голосов и составить протокол об итогах голосования, возрастает

возможность осуществления эффективного общественного контроля не только за

подсчетом голосов, но и за введением полученных данных в ГАС

"Выборы". Однако при этом необходимо также законодательно обеспечить

сохранность избирательных бюллетеней при их транспортировке. Одной из гарантий

сохранности должны стать четкие правила наблюдения за транспортировкой ящиков

для голосования к месту подсчета голосов.

В действующем

избирательном законодательстве предусмотрен подробный и достаточно сложный

порядок подсчета голосов избирателей, унифицированный для выборов и

референдумов всех уровней. При этом предполагается заполнение 13, а при

применении открепительных удостоверений - 17 строк протокола об итогах

голосования. Некоторые из них носят формальный характер. Например,

недействительным бюллетеням отводится три строки протокола. Предлагается

указывать общее число недействительных избирательных бюллетеней одной строкой.

При повторном подсчете

голосов избирателей, который может производиться в случае сомнений в

правильности составления протоколов, наличия обоснованных жалоб, уже невозможно

посчитать отдельно число избирательных бюллетеней, находящихся в переносных и

стационарных ящиках для голосования. Данные позиции протокола повторного

подсчета голосов могли бы быть заменены одной позицией.

Участковые

избирательные комиссии, например, на выборах депутатов Государственной Думы

согласно закону должны составить восемь актов, три ведомости, два реестра.

Следует сократить число "оправдательных" документов, составляемых

избирательными комиссиями. Например, можно упростить порядок получения

избирательных бюллетеней в день голосования членами участковых избирательных

комиссий, исключив передачу избирательных бюллетеней под расписку. Надо

уменьшить количество обязательных документов, прилагаемых к протоколам

участковой и территориальной избирательных комиссий, а акты, жалобы и заявления

прилагать только к первому экземпляру, чтобы не копировать их, поскольку в

участковых комиссиях нет множительной техники. Кроме того, необходимо исключить

такую юридическую категорию, как "третий экземпляр протокола", а все

необходимые копии снимать со второго экземпляра протокола, заверяя их в

установленном порядке.

Все эти

"мелкие" формальности отвлекают от выполнения основных предписаний

закона, вносят неразбериху и путаницу в процесс подсчета голосов. В связи с

этим закон требует серьезнейшего анализа, с тем чтобы "очистить" этот

процесс, то есть выделить и усилить главные его моменты и отказаться от тех

формальностей, за которыми можно не увидеть главного.

Важной проблемой в

вопросах установления итогов голосования является несовпадение контрольных

соотношений строк протокола об итогах голосования. На практике такие ситуации

вполне возможны из-за "человеческих" минимальных ошибок в подсчете,

не влекущих каких-либо серьезных последствий. В настоящее время

законодательство не предусматривает этой ситуации. Необходимо оговорить в

избирательном законодательстве порядок действий комиссий при выявлении

неточности в протоколе в ходе предварительной его проверки в вышестоящей

избирательной комиссии. В частности, можно законодательно закрепить наличие в

протоколе об итогах голосования строк, куда бы заносились соответствующие

расхождения, а также составление акта об утрате (хищении) бланков избирательных

документов при подтверждении факта невыполнения контрольных соотношений в

результате дополнительного подсчета голосов избирателей.

Практика показала, что

зачастую недоверие к результатам выборов порождает невыполнение избирательными

комиссиями предписаний закона о правах наблюдателей. Чаще всего такие нарушения

закона происходят неумышленно, из-за халатности или небрежного отношения к

своим обязанностям членов избирательных комиссий. Следует усилить

ответственность участковых и иных избирательных комиссий за недопущение

наблюдателей в помещения для голосования, к наблюдению за подсчетом голосов

избирателей, составлением протоколов об итогах голосования, невыдачу копий

протоколов об итогах голосования, предусмотрев соответствующие штрафы и такие

меры, как лишение вознаграждения за работу в избирательной комиссии, запрет для

нарушителей входить в состав избирательных комиссий в последующем.

Кроме того, можно

закрепить в законодательстве положение, согласно которому вышеуказанные

нарушения закона должны служить безусловным основанием для признания итогов

голосования на избирательном участке недействительными.

Нередки случаи, когда

при организации голосования и подсчете голосов избирателей в помещении для

голосования находились должностные лица, не имевшие официального статуса (члена

избирательной комиссии с правом совещательного голоса, наблюдателя), однако

фактически руководившие деятельностью избирательной комиссии, оказывавшие на ее

членов административное давление. Представляется, что для реализации принципа

независимости избирательных комиссий необходимо ввести запрет на постоянное

нахождение в помещении для голосования при проведении голосования, а также на

присутствие при подсчете голосов избирателей иных лиц, кроме тех, кому

законодательством прямо разрешено организовывать голосование, производить

подсчет голосов избирателей и осуществлять наблюдение за этими действиями.

В законодательстве

следует решить ряд частных проблем, выявившихся в ходе подготовки и проведения

выборов в связи с излишней детализацией в законе отдельных правил и процедур.

Так, в вопросах

образования избирательных участков в отдаленных и труднодоступных местностях,

на полярных станциях и тому подобное необходимо законодательно закрепить

сокращенный срок образования избирательных участков, незамедлительного

формирования там участковых избирательных комиссий и изготовления избирательной

документации (в исключительных случаях).

Предлагается

предоставить больше прав участковым избирательным комиссиям. Например,

разрешить участковой комиссии самой определять необходимое число переносных

ящиков для голосования, дать право участковой избирательной комиссии

избирательного участка, образованного за пределами территории Российской

Федерации, объявлять голосование законченным раньше установленного времени,

если проголосовали не избиратели, включенные в список (при условии, что не

будет решен вопрос о явочном включении избирателей в список избирателей).

   2.4. Актуальные вопросы

реализации пассивного избирательного

        права: время решения

Действующее

избирательное законодательство детально регулирует порядок реализации

пассивного избирательного права, установив определенные избирательные цензы,

порядок выдвижения кандидата, сбора подписей (или внесения избирательного

залога), проверки документов, представленных для регистрации кандидата. Однако

существует ряд острых проблем и в этой области правового регулирования.

Так, представляется

необходимым ввести в законодательство норму, согласно которой должностное лицо,

досрочно и добровольно ушедшее в отставку, не сможет участвовать в качестве

кандидата в выборах, назначенных в связи с его уходом. Следует запретить

возможность проведения выборов в связи с досрочной отставкой выборного

должностного лица до его фактической отставки. В названных случаях

усматриваются манипуляции общественным сознанием, создание неравных условий

проведения избирательной кампании для политических противников.

Кроме того, необходимо

предусмотреть в Уголовном кодексе Российской Федерации в качестве одного из видов

наказаний лишение на определенное время пассивного избирательного права за

совершение ряда преступлений против личности (в том числе связанных с

воспрепятствованием осуществлению избирательных прав), преступлений против

общественной безопасности и общественного порядка (терроризм, организация

незаконного вооруженного формирования или участие в нем, организация

преступного сообщества), преступлений против государственной власти

(возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды, злоупотребление должностными

полномочиями), других видов преступлений.

Не утихают споры о

выборе оптимального основания (оснований) для регистрации кандидатов, списков

кандидатов. Институт сбора подписей зачастую дискредитируется деятельностью

различных "фирм", подделывающих подписи избирателей

("изготавливающих" подписные листы). Представляется, что стоит

вернуться к ранее вносившемуся предложению о регулировании в законодательстве

сбора подписей в местах, специально отведенных для этого, под наблюдением избирательных

комиссий. При этом, на наш взгляд, нужно отвести значительное количество таких

мест, равномерно распределенных на территории округа (например, не менее числа

территориальных избирательных комиссий), а также на порядок снизить число

необходимых для регистрации подписей. В случае введения такого порядка сбора

подписей территориальные избирательные комиссии должны раньше приступить к

работе в конкретной избирательной кампании, чтобы информировать избирателей о

местах сбора подписей и о выдвинутых кандидатах, при этом их представители

должны удостоверить факт сбора подписей в отведенном месте. В дополнение к

такому сбору подписей может быть введен институт нотариального (или

приравненного к нему) заверения подписей избирателей в поддержку выдвижения

кандидатов.

Введенный в качестве

альтернативного сбору подписей институт избирательного залога требует уточнения

и развития. Возможность внесения залога следует ограничить более жесткими

временными рамками. Кроме того, нужно установить четкую альтернативность

избирательного залога сбору подписей, с тем чтобы кандидат, избирательное

объединение, блок изначально выбирали основание для регистрации и не могли

изменять его в ходе избирательной кампании (то есть исключить так называемый

страховочный залог). Кроме того, представляется необходимым увеличить сумму

избирательного залога.

Требуют дальнейшего

уточнения критерии признания подписей избирателей, участников референдума

недостоверными или недействительными, а также роль специалистов (экспертов) в

данном вопросе.

Необходимо прямо

предусмотреть, что повторная проверка избирательными комиссиями достоверности

данных, содержащихся в подписных листах, может производиться только по решению

суда, так как одной из гарантий прав зарегистрированных кандидатов должна

являться стабильность решений избирательной комиссии.

   2.5. Достоверные сведения

о кандидатах - гарантия осознанного

        выбора избирателей

Два года назад

серьезной новеллой федерального законодательства стало требование о

представлении в избирательные комиссии сведений о доходах и имуществе

кандидатов, принадлежащих им на праве собственности, и информировании о них

избирательными комиссиями избирателей. При этом Федеральный закон "Об

основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан

Российской Федерации" установил довольно краткий перечень таких сведений,

в который, в частности, не вошли сведения о вкладах кандидатов в банках, ценных

бумагах, обязательствах. Вместе с тем практика показала, что для избирателей

такие сведения о кандидатах очень важны, в том числе с точки зрения оценки

кандидата.

В некоторых случаях,

как это предусмотрено в Федеральном законе "О выборах Президента

Российской Федерации", возможно предусмотреть и требование закона о

представлении сведений о доходах и имуществе близких родственников кандидата.

Вместе с тем требуют

разработки такие вопросы, как проверка достоверности сведений, представляемых

кандидатами, установление исчерпывающего перечня критериев существенной

недостоверности представляемых сведений, а также адекватных мер ответственности

за представление таких сведений.

Требует отработки

схема взаимодействия избирательных комиссий и правоохранительных органов,

кредитных организаций при проверке достоверности сведений, представляемых

кандидатами для регистрации. Вызывает определенную обеспокоенность тот факт,

что зачастую вопросы избирательного процесса напрямую зависят от

добросовестности, оперативности и непредвзятости отдельных ведомств.

Нуждается в

корректировке Федеральный закон "О банках и банковской деятельности"

в части проведения проверки поступления и движения денежных средств на

банковских счетах кандидатов и представления сведений об этом по запросам

Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных

комиссий субъектов Российской Федерации, так как в настоящее время этот

Федеральный закон не позволяет проверять достоверность сведений о вкладах

кандидатов.

Следует расширить

гарантии информированности избирателей о кандидатах, в связи с чем предлагается

законодательно урегулировать перечень сведений о доходах, имуществе кандидатов

и их супругов, об их обязательствах имущественного характера, представляемых в

избирательные комиссии. Необходимо также более полно информировать избирателей

не только о зарегистрированных, но и о выдвинутых кандидатах. В этих целях

следовало бы помимо прочих средств использовать и

информационно-коммуникационные сети общего пользования, размещая в них

соответствующие сведения о кандидатах.

Представляется

целесообразным законодательно регламентировать также информирование избирателей

не только о том, кем был выдвинут тот или иной кандидат, но и о том, каким

образом он был зарегистрирован - на основе подписей избирателей или на основе

внесенного залога. Соответствующие сведения можно было бы указывать в избирательных

бюллетенях.

По-прежнему поступают

предложения о включении в законодательство требований о представлении

кандидатом справки о состоянии здоровья. Такое включение представляется

неприемлемым в связи с отсутствием объективных критериев для признания

гражданина "годным" для занятия выборной должности.

    2.6. Информационное

обеспечение избирательных кампаний:

         отпор организаторам

"информационных войн"

Практика проведения

федеральных избирательных кампаний 1999 и 2000 годов позволяет сделать вывод,

что регулирование информационного обеспечения избирательных кампаний является

одним из наиболее проблемных вопросов. "Информационные войны",

разгоревшиеся в первую очередь в период избирательной кампании по выборам

депутатов Государственной Думы в 1999 году, не должны повторяться.

Законодательство должно сделать невыгодными "грязные" избирательные

технологии.

Действующее

избирательное законодательство оперирует в основном понятием "предвыборная

агитация" и регулирует порядок ее проведения. Однако рамки этого понятия

узки для того, чтобы описать и отрегулировать все информационные процессы,

происходящие в ходе избирательной кампании, В связи с этим правильнее

использовать понятие "информационное обеспечение избирательных

кампаний", в которое входят и такая юридическая категория, как

предвыборная агитация, и такие категории, как освещение избирательной кампании

и информирование избирателей о ходе подготовки и проведения выборов. В это

понятие входят также информационные явления, реально существующие в информационном

поле, в том числе и в ходе избирательных кампаний, такие, как различного рода

авторские программы и авторские материалы о выборах и деятельности участников

избирательного процесса соответственно на каналах организаций телерадиовещания

и в периодических печатных изданиях.

Законодательство о

выборах должно содержать четкое разграничение понятий агитационной и иной

информационной деятельности в ходе избирательной кампании.

Агитационная

деятельность участников избирательного процесса прерогатива зарегистрированных

кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, зарегистрировавших

кандидатов, списки кандидатов, а также граждан и общественных объединений,

выражающих свои политические симпатии и антипатии применительно к

зарегистрированным кандидатам. Законодательство не предъявляет к информации,

распространяемой в форме предвыборной агитации, в том числе касающейся

конкретного кандидата, требование достоверности. Предвыборной агитации присущи

особые приемы, а в ходе ее проведения зачастую даются обещания, которые после

избрания не выполняются. Формы, методы агитации из числа допускаемых законом

выбирают самостоятельно зарегистрированные кандидаты, избирательные

объединения, избирательные блоки, граждане и общественные объединения. Единственное

требование, предъявляемое к ним при этом, - не злоупотреблять свободой массовой

информации.

Государство должно

обеспечить равный доступ к СМИ всех зарегистрированных кандидатов,

избирательных объединений, избирательных блоков для проведения предвыборной

агитации.

Регулирование со

стороны государства здесь может касаться только общественно значимых гарантий.

Например, для усиления информативности агитационных материалов следует

предусмотреть необходимость личного участия зарегистрированных кандидатов в

совместных агитационных мероприятиях (дискуссиях), проводимых в рамках

предоставляемого бесплатного эфирного времени,

И хотя агитационные

материалы несут в себе определенную информацию, информационная деятельность

участников избирательного процесса (в узком смысле этого слова), или освещение

избирательной кампании, - прерогатива СМИ, избирательных комиссий, органов

государственной власти, органов местного самоуправления и так далее. Она должна

соответствовать принципам сбалансированности, достоверности, равенства

зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков,

зарегистрировавших кандидатов, списки кандидатов.

Действующее

избирательное законодательство недостаточно четко регулирует информационное

обеспечение избирательных кампаний, рассматривая его лишь как составную часть

предвыборной агитации. Так, вопросы освещения избирательной кампании в

средствах массовой информации ограничиваются общим требованием создания

равномерного освещения деятельности всех участников избирательной кампании.

Представляется

необходимым выделить в отдельную главу положения федеральных законов,

касающиеся освещения хода избирательной кампании как в средствах массовой

информации, так и в информационно-коммуникационных сетях общего пользования, и

положения о публикации опросов общественного мнения, адаптировав их к

современным условиям.

Следует ввести

мораторий на любую (а не только в СМИ) публикацию опросов общественного мнения

за неделю до дня голосования и в день голосования.

Представляется также

необходимым законодательно запретить в день голосования (до момента окончания

голосования на территории избирательного округа) публикацию результатов

выборов.

Одна из основных

проблем прошедших избирательных кампаний связана с нечеткостью статуса средств

массовой информации в предвыборной информационной, в том числе агитационной,

деятельности.

В соответствии с

частью 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации "каждый имеет право

свободно... распространять информацию любым законным способом". Порядок

распространения информации (в том числе и агитационного характера) в рамках

проведения избирательной кампании может и должен регулироваться законами о

выборах, где предусмотрены законные ограничения с целью обеспечить важнейший

принцип равенства кандидатов.

Практика проведения

федеральных избирательных кампаний 1999-2000 годов убедительно подтвердила

необходимость ввести ограничения в этой сфере, поскольку в реальных условиях

Российской Федерации зачастую средства массовой информации стремятся выступать

в поддержку лишь одного кандидата (избирательного объединения).

Угроза нарушения

принципа равенства кандидатов и принципа свободы волеизъявления избирателей

представляется весьма существенной, поскольку возможности ангажированного СМИ

по оказанию воздействия на население страны могут быть чрезвычайно велики, в

частности если в качестве такого СМИ выступает мощный государственный

телевизионный канал, главный и единственный для определенной части населения

страны, или если принцип беспристрастного и сбалансированного освещения

избирательной кампании нарушается в пользу одного из кандидатов мощным

негосударственным телеканалом, программы которого пользуются широкой

популярностью.

В тех странах, где

функционирует множество негосударственных организаций телерадиовещания, политические

пристрастия и коммерческие интересы которых разнообразны, отсутствие

регулирования их деятельности, а равно деятельности государственных СМИ, в том

числе и в ходе избирательных кампаний, представляется оправданным. Но в России

организации телерадиовещания немногочисленны, следовательно, необходимо

регулировать деятельность СМИ в ходе избирательного процесса, чтобы обеспечить

гарантии проведения свободных, демократических и конкурентных выборов в рамках,

очерченных действующей Конституцией Российской Федерации, При этом следует

иметь в виду наметившуюся тенденцию к стиранию различий между

"государственными" и "негосударственными" организациями

телерадиовещания с точки зрения как их финансирования, так и предпосылок

необъективного подхода к освещению избирательной кампании.

Для обеспечения своего

рода компромисса между принципами равного статуса кандидатов и свободы

распространения массовой информации необходимо внести в законодательство о

выборах нормы, позволяющие отличать законную информационную деятельность СМИ от

незаконной агитационной деятельности, информацию - от комментария.

Критерием в данном

случае могло бы быть, например, явное преобладание информации о каком-либо из

кандидатов (избирательных объединений, блоков) в сочетании с целенаправленно

позитивными либо негативными комментариями к этой информации. Такая незаконная

деятельность должна быть запрещена и признана злоупотреблением свободой

массовой информации.

Представляется

необходимым также законодательно обеспечить регулирование в ходе избирательной

кампании авторских программ и материалов, связанных с выборами. Предлагается

обязать авторов таких программ обеспечить принцип равных возможностей участия в

программах подобного рода всех зарегистрированных кандидатов (по принципу,

примененному законодателем, например, в п.3 ст. 51 Федерального закона "О

выборах Президента Российской Федерации"). При этом равные условия могут

быть обеспечены путем приглашения всех кандидатов для участия либо в одной

такой передаче, либо, если их слишком много, в цикле таких передач, проводимых

в разные дни с различным составом участников, если авторские программы выходят

в эфир периодически. В любом случае каждому из кандидатов должна быть

предоставлена возможность воспользоваться правом принять участие в авторской

передаче, в которой принял участие другой кандидат.

Много нареканий

вызвало участие лиц, занимающих выборные государственные и муниципальные

должности, в прошедших избирательных кампаниях в качестве кандидатов в связи с

использованием ими так называемых естественных преференций (освещение их

профессиональной деятельности, не связанной с избирательной кампанией, в

средствах массовой информации). Как известно, закон не обязывает лиц,

замещающих выборные государственные и муниципальные должности, уходить в отпуск

в связи с участием в избирательной кампании в качестве кандидатов, однако

запрещает им использовать преимущества своего должностного положения в целях

избрания.

Сложность применения

данной нормы заключается в том, что подчас очень трудно отличить нарушение

закона о выборах от текущего освещения в СМИ исполнения кандидатом его

должностных обязанностей.

Представляется, что

законодатель может выработать ряд критериев, позволяющих более четко

разграничить освещение текущей служебной деятельности кандидата и предвыборную

агитацию в интересах этого кандидата. К последней могут быть, в частности,

отнесены информационные материалы, содержащие сведения из биографии кандидата,

изложение его взглядов, не связанных с его сферой деятельности (искусство,

спорт, история страны и т.д.), различного рода информация о семье кандидата или

его увлечениях и так далее. При этом в законе может быть указано, что такие

материалы следует признавать побуждающими к голосованию за кандидата.

Не запрещено

действующим законодательством, но вызывало обвинения в использовании

"административного ресурса" участие в предвыборной агитации

должностных лиц в качестве доверенных лиц кандидатов. Полагаем, следует

обсудить возможность введения здесь дополнительных запретов, хотя следует очень

внимательно оценить эту проблему с точки зрения Конституции Российской

Федерации и гарантируемого ею гражданам Российской Федерации равенства в

осуществлении избирательных прав.

Что касается

непосредственно предвыборной агитации (в предлагаемом узком смысле), то

необходимо законодательно установить достаточно короткий срок ее проведения - 1

месяц.

Следует также

конкретизировать это понятие, исключив из него деятельность, имеющую целью

побудить или побуждающую к участию в выборах. Однако при этом законодателем

должен быть предусмотрен запрет на проведение информационной деятельности, по

своей сути являющейся предвыборной агитацией, в период, когда проведение

предвыборной агитации запрещено законом.

Вместе с тем,

поскольку в ходе сбора подписей в поддержку кандидатов (списков кандидатов)

граждане, прежде чем поставить свои подписи, неизбежно задают вопросы о том,

что из себя представляет тот или иной кандидат или партия, и сборщики подписей

вынуждены на них отвечать, актуальность и остроту приобретает проблема регулирования

информирования избирателей о кандидатах при сборе подписей.

Нередко практикуется

изготовление кандидатами печатных информационных материалов в виде листовок,

рассказывающих о биографии, политических и экономических взглядах кандидатов. В

силу нечеткого законодательного регулирования этих информационных явлений

некоторыми избирательными комиссиями они квалифицируются как

"преждевременная агитация", проведение которой по закону влечет отказ

в регистрации.

Необходимо, очевидно,

узаконить перечень сведений о кандидате, распространение которых сборщиками в

ходе сбора подписей избирателей в его поддержку должно признаваться

правомерным. При этом представляется целесообразным указание на возможность

распространения сборщиками подписей таких сведений в виде листовок,

изготовленных по инициативе кандидата и оплаченных из средств его

избирательного фонда.

Требует уточнения

вопрос о призывах к отказу от участия в выборах или к бойкоту выборов. Эти

призывы носят характер общественно опасных деяний, несущих информационную

угрозу конституционным основам российской государственности, в связи с чем

должны быть квалифицированы как форма (вид) воспрепятствования осуществлению

избирательных прав граждан.

Необходимо более четко

определить в законодательстве, что агитация, побуждающая к голосованию против

всех кандидатов, может финансироваться только за счет средств избирательных

фондов зарегистрированных кандидатов.

   2.7. Финансирование

выборов -

        совместная

ответственность государства и общества

За период прошедших

выборов при расходовании выделенных на подготовку и проведение выборов средств

федерального бюджета, а также в процессе контроля за поступлением и

расходованием средств избирательных фондов кандидатов, зарегистрированных

кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, избирательными

комиссиями накоплена практика, которая позволяет внести предложения о внесении

соответствующих изменений и дополнений в ряд нормативных актов о выборах и иных

актов, регулирующих вопросы финансирования выборов.

В связи с частыми

отказами в предоставлении помещений для голосования коммерческими организациями

необходимо предусмотреть для них обязанность наряду с бюджетными и

государственными организациями предоставлять избирательным комиссиям помещения

для голосования на безвозмездной основе. Если этот вопрос не будет решен

положительно, то в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной год,

если в этом году предстоят выборы, предусматривать увеличение средств для

избирательных комиссий на оплату аренды оборудованных помещений для

голосования, выделяемых коммерческими организациями.

Нельзя согласиться с

высказываемыми в настоящее время предложениями снизить нагрузку на

государственный бюджет при проведении выборов и перевести их на

"самофинансирование". Такой подход снижает гарантии обеспечения

конституционных прав граждан Российской Федерации на управление делами

государства. Вместе с тем вопросы бюджетного финансирования затрат,

производимых в связи с выборами, должны получить более четкое регулирование в

законодательстве Российской Федерации.

Так, представляется

целесообразным при формировании федерального бюджета на год проведения

федеральных выборов предусматривать в разделе "Средства массовой

информации" Министерству Российской Федерации по делам печати,

телерадиовещания и средств массовых коммуникаций целевой статьей средства

федерального бюджета для возмещения указанных затрат.

В связи с тем что

удельный вес затрат, связанных с оборудованием избирательных участков,

составляет от 15 до 22 процентов в общих расходах избирательных комиссий

субъектов Российской Федерации на проведение федеральных выборов, из них на

изготовление ящиков и кабин для голосования - от 13 до 22 процентов от общих

расходов по оборудованию участков, и в целях сокращения таких расходов

желательно законодательно закрепить в рамках государственного заказа

промышленное производство типового выборного технологического оборудования,

удобного в сборке и приспособленного к длительному хранению и многократному

использованию на выборах всех уровней.

Предлагается также

ввести норму об утверждении решением Правительства Российской Федерации перечня

работ и услуг по изданию печатной продукции для избирательных комиссий и

установления соответствующим федеральным органом исполнительной власти цен

(тарифов) на внесенные в него работы и услуги.

В связи с тем, что

законодательство не содержит четкого правового регулирования участия в выборах

государственных и муниципальных служащих, освобождаемых от основной работы на

период избирательной кампании для работы в комиссиях с дополнительной оплатой

труда в качестве членов избирательных комиссий с правом решающего голоса,

полагаем необходимым внести соответствующие изменения и дополнения в

федеральные законы "Об основах государственной службы Российской Федерации"

и "Об основах муниципальной службы Российской Федерации" в части

предоставления указанным лицам права не только активно участвовать в подготовке

и проведении выборов, но и получать за это вполне заслуженное вознаграждение.

Целесообразно внести в

действующее избирательное законодательство Российской Федерации дополнение,

согласно которому средства в избирательный фонд зарегистрированных кандидатов,

избирательных объединений, избирательных блоков будут выделяться в зависимости

от результатов голосования (прямое финансирование).

В целом следует

повысить предельную сумму возможных расходов кандидатов, избирательных

объединений, блоков из своих избирательных фондов.

Одновременно следует

отметить, что в настоящее время нуждается в совершенствовании институт

ответственности за нарушение порядка финансирования избирательных кампаний и

правил расходования средств избирательных фондов. Так, нерешенной остается

проблема внесения пожертвований в избирательные фонды подставными лицами.

Прямой запрет на это в избирательном законодательстве Российской Федерации

отсутствует. Вместе с тем в мировой практике такое деяние является одним из

самых строго наказуемых. Расследование такого правонарушения может

осуществляться в рамках уголовного процесса.

Требуют совершенствования

(уточнения) нормы налогового законодательства в части налогообложения

агитационной продукции, расходов избирательных фондов. Также представляется

необходимым сохранить имевшиеся налоговые льготы для участников избирательного

процесса.

   2.8. Дифференциация

ответственности за нарушение избирательных

        прав граждан:

актуализация проблемы

Действующее

избирательное законодательство предусматривает несколько видов ответственности

за нарушение избирательных прав граждан Российской Федерации. Помимо

установленной действующим законодательством уголовной и административной

ответственности предусмотрена государственно-правовая ответственность

кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений,

избирательных блоков, наступающая за нарушение требований федерального

избирательного законодательства и выражающаяся в отказе в регистрации

кандидата, списка кандидатов, вынесении предупреждения кандидату,

зарегистрированному кандидату, избирательному объединению, избирательному

блоку, отмене регистрации зарегистрированного кандидата, списка кандидатов.

Практика применения

законодательства показала, что в настоящее время в избирательном

законодательстве зачастую в единый перечень включаются как отказ в регистрации

кандидатов за совершение виновных деяний в качестве санкции, так и основания

для отказа в регистрации в случае невыполнения формальных требований закона.

В частности, отказ в

регистрации предусматривается как санкция за представление недостоверных

сведений о кандидате, если недостоверность представляемых сведений носит

существенный характер. При этом, как свидетельствует правоприменительная

практика, подразумевается наличие вины кандидата в форме умысла либо

неосторожности.

В постановлении

Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2000 года по делу о

проверке конституционности пункта 11 статьи 51 Федерального закона "О

выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской

Федерации" указывается, что представление недостоверных сведений кандидатом,

входящим в "первую тройку" федерального списка кандидатов, не может

служить основанием для отказа в регистрации федерального списка кандидатов, так

как в этом случае нарушаются избирательные права иных кандидатов, находящихся в

списке, не несущих ответственность за представление вышеуказанных недостоверных

сведений. В данном случае пассивное избирательное право представляется как

право индивидуальное, не зависящее от действий иных лиц, реализующих свои

избирательные права.

В иных случаях,

например, в случае подкупа избирателей или нарушения порядка финансирования

избирательной кампании со стороны избирательного объединения, блока, нельзя

говорить об индивидуальном характере пассивного избирательного права

кандидатов, находящихся в списке кандидатов. Подкуп избирателей, совершенный

кандидатом из "первой тройки" списка, или нарушение правил

финансирования кампании, совершенное уполномоченным представителем

избирательного объединения, блока по финансовым вопросам, должны влечь санкцию

в отношении всего избирательного объединения, блока, всего списка кандидатов и,

соответственно, всех кандидатов, находящихся в списке.

Вместе с тем отказ в

регистрации следует и в связи с непредставлением достаточного количества

подписей избирателей в поддержку кандидата, списка кандидатов. В данном случае

отказ в регистрации можно рассматривать не как санкцию, а как правовое

последствие несоблюдения формальных требований закона.

В связи с этим перед

законодателем стоит задача дифференцировать, во-первых, основания для отказа в

регистрации кандидата, списка кандидатов либо отмены регистрации кандидата,

списка кандидатов в зависимости от того, чем является отказ либо отмена: мерой

государственно-правовой ответственности или правовым последствием невиновного

несоблюдения требований закона, а во-вторых - меры ответственности в

зависимости от серьезности правонарушения.

В последнем случае

законодатель обязан, как указывает Конституционный Суд Российской Федерации,

соблюдать принцип адекватности наказания при применении такой меры

государственно-правовой ответственности, как отказ в регистрации кандидата

(списка кандидатов) либо отмена регистрации кандидата (списка кандидатов). Так,

отказ в регистрации либо отмена регистрации могут следовать за серьезными

финансовыми нарушениями со стороны кандидатов, подкупом избирателей,

злоупотреблением свободой массовой информации, нарушением сроков проведения

предвыборной агитации. В иных случаях, возможно, следует прибегнуть к введению

административных штрафов, а в некоторых случаях - и к привлечению к уголовной

ответственности.

Следует рассмотреть

возможность введения правила, согласно которому отмена регистрации кандидата

(списка кандидатов) в качестве меры ответственности за нарушение избирательного

законодательства за 15-1 день до дня голосования может быть произведена только

в судебном порядке.

   2.9. Федеральный закон

"Об основных гарантиях избирательных

        прав и права на

участие в референдуме граждан Российской

        Федерации":

направления совершенствования

Работа над Федеральным

законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в

референдуме граждан Российской Федерации" имеет определенную специфику в

связи с тем, что он занимает особое место в системе избирательного

законодательства.

Устанавливая спорный с

точки зрения теории права приоритет своих норм над нормами иных федеральных

законов о выборах, этот закон вместе с тем не является универсальным для всех

прямых выборов, проходящих на территории Российской Федерации.

Так, законодательством

о судебной системе предусмотрена возможность прямых выборов мировых судей

населением. Договором между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о

создании Союзного государства предусмотрены выборы депутатов Палаты

Представителей Парламента Союзного государства. Однако Федеральный закон "Об

основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан

Российской Федерации" не содержит универсальных норм, которые могли бы

применяться на вышеуказанных выборах.

Кроме того, следует

найти определенный компромисс между высказывавшимися в последнее время

диаметрально противоположными мнениями: что Федеральный закон "Об основных

гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан

Российской Федерации" должен как можно подробнее регламентировать процесс

проведения выборов на территории Российской Федерации (в том числе органов

власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления) и,

наоборот, что этот Федеральный закон должен быть сокращен с тем, чтобы дать

законодателям в субъектах Российской Федерации большую свободу в выборе

избирательных правил и процедур.

Конституционное право

избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного

самоуправления, а также участвовать в референдуме является одним из основных

прав гражданина Российской Федерации. В связи с этим любые нормы,

устанавливающие правила и процедуры реализации этого права, являются его

гарантиями.

В связи с изложенным

нет необходимости говорить о сужении рамок Федерального закона "Об

основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан

Российской Федерации". Однако при регулировании проведения выборов и

референдумов федеральному законодателю следует учитывать возможность применения

различных избирательных систем, дифференцировать правила в зависимости от

численности избирателей, участников референдума и так далее.

Например,

установленное ограничение числа мандатов в многомандатном округе (пять)

представляется неоправданным в том случае, если избираемый орган (местного

самоуправления) состоит из шести или семи депутатов.

Нет необходимости

требовать создания избирательного фонда на выборах в случае, если выборы

проводятся в орган местного самоуправления муниципального образования с

небольшим числом избирателей (менее 1000 избирателей).

В ряде случаев, когда

прогнозируется невысокая конкурентность на выборах (например органы местного

самоуправления), возможно исключить обязательность сбора подписей для

регистрации независимо от числа жителей.

Федеральный закон

"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме

граждан Российской Федерации" должен более гибко подходить к вопросам

организации голосования и подсчета голосов избирателей и допускать введение

федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации возможность регулирования

голосования по почте, голосования по доверенности, подсчета голосов избирателей

не в участковой, а в вышестоящей (территориальной или окружной) избирательной

комиссии.

Федеральный закон

должен более четко определить позицию по отношению к муниципальным СМИ. Кроме

того, в Федеральном законе следует указать, что в случае совмещения дней

голосования по разным видам выборов одного уровня общий объем эфирного времени,

печатной площади, гарантированный этим законом, не увеличивается. Иначе при

совмещении дней голосования по нескольким видам выборов разных уровней при

суммировании общего объема эфирного времени, печатной площади сумма превышает

общий объем вещания либо печатной площади.

В целом в Федеральном

законе необходимо более четко отрегулировать вопросы, связанные с совмещением

выборов, в частности, предусмотреть, что в случае расхождений между федеральным

законом и законом субъекта Российской Федерации в части установления каких-либо

специальных правил, не урегулированных Федеральным законом "Об основных

гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан

Российской Федерации", действует федеральный закон.

В ряде случаев нормы

Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на

участие в референдуме граждан Российской Федерации" требуют корректировки.

Например, в пункте 2 статьи 59 необходимо предусмотреть, что при повторном

голосовании место в избирательном бюллетене передается следующему по числу

полученных голосов кандидату, ранее участвовавшему в данных выборах, если один

из кандидатов, по которому в соответствии с итогами ранее проведенного

голосования назначено повторное голосование, не только снял свою кандидатуру,

но и выбыл по иным вынуждающим обстоятельствам.

В Федеральном законе

должен более конкретно регулироваться порядок образования

контрольно-ревизионных служб при избирательных комиссиях при проведении выборов

регионального и местного уровней. При проведении федеральных выборов вхождение

в состав названных служб представителей "силовых" федеральных

исполнительных органов государственной власти обуславливалось требованием

конкретных статей федеральных избирательных законов. В то же время статьей 48

Федерального закона установлено, что деятельность контрольно-ревизионных служб

при проведении региональных и местных выборов (и соответственно привлечение в

них специалистов "силовых" исполнительных органов государственной

власти) регулируется законами субъектов Российской Федерации. Однако в силу

статьи 71 Конституции Российской Федерации и ввиду реальных правоотношений,

сложившихся между органами государственной власти субъектов, органами местного

самоуправления, с одной стороны, и "силовыми" структурами - с другой,

регулировать деятельность федеральных ведомств ни законами субъектов Российской

Федерации, ни распоряжениями глав исполнительной власти субъектов, ни

постановлениями региональных (а тем более муниципальных) избирательных комиссий

невозможно. В результате, не давая ответа, как разрешить эту проблему,

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на

участие в референдуме граждан Российской Федерации" в статье 48 фактически

законодательно закрепляет два совершенно различных стандарта обеспечения

контроля за средствами избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений

и блоков. Причем для региональных и местных выборов механизмы привлечения в

состав контрольно-ревизионных служб при окружных, муниципальных избирательных

комиссиях специалистов Министерства внутренних дел Российской Федерации,

Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Налоговой полиции

Российской Федерации на уровне федерального законодательства фактически

отсутствуют.

Выходом из сложившейся

ситуации, на наш взгляд, стало бы дополнение статьи 48 Федерального закона

"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме

граждан Российской Федерации" нормативными положениями, устанавливающими

определенные обязанности названных "силовых" исполнительных органов

государственной власти.

Следует расширить круг

субъектов, которые могут образовывать инициативную группу по проведению

референдума для сбора подписей в поддержку инициативы референдума (с учетом

практики законодательного регулирования в субъектах Российской Федерации, где

правом выступить с инициативой проведения референдума наделяются органы

государственной власти, органы местного самоуправления). В связи с этим,

возможно, следует предусмотреть, что если эти органы согласно законодательству

субъекта Российской Федерации выступают в качестве инициаторов проведения

референдума, они должны проходить всю процедуру, которая предусмотрена для

других субъектов, включая сбор подписей в поддержку инициативы.

Необходимо

отрегулировать порядок формирования и расходования средств фондов для участия в

референдуме.

Как указано в постановлении

Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года N 10-П по делу о

проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и

Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов

Российской Федерации", к порядку отзыва глав исполнительной власти

субъектов Российской Федерации должны применяться определенные правила, а

именно "законодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву

назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа

избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего

должностного лица, а также чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению

большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших

участие в голосовании". Это правило должно содержаться в Федеральном

законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных)

и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации". Кроме того, Конституционный Суд указал, что "не являясь

институтом избирательного права, институт отзыва отражает конституционную

ответственность высшего должностного лица перед избравшим его народом".

Однако процедура проведения отзыва (задействованная система избирательных

комиссий, организация голосования) в определенной мере схожа с институтами

избирательного права. В связи с этим вышеуказанный Федеральный закон может

содержать правило, согласно которому при регулировании законом субъекта

Российской Федерации порядка отзыва следует также руководствоваться Федеральным

законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в

референдуме граждан Российской Федерации". В случае же внесения в

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на

участие в референдуме граждан Российской Федерации" норм, регулирующих

порядок отзыва, следует иметь в виду расширение предмета регулирования этого

закона.

3. О совершенствовании и

развитии

избирательного законодательства

субъектов Российской Федерации

   3.1. Структура

избирательного законодательства

        субъектов Российской

Федерации

Избирательное

законодательство субъектов Российской Федерации представляет собой совокупность

региональных нормативно-правовых актов законодательного и подзаконного

характера, регулирующих выборы в органы государственной власти субъектов

Российской Федерации и муниципальные выборы.

Главенствующее место

среди указанных актов занимают конституции республик, уставы краев, областей, городов

федерального значения, автономной области и автономных округов. Следует

отметить, что в отличие от Конституции Российской Федерации многие из

региональных конституций и уставов содержат разделы об избирательной системе,

что, по всеобщему признанию, значительно повышает гарантированность

избирательных прав граждан на уровне субъектов Российской Федерации,

эффективность правоприменительной деятельности.

Основными источниками

избирательного права на региональном уровне являются законы, которые можно разделить

на три группы: законы, регулирующие отдельные виды региональных и муниципальных

выборов, законы, обеспечивающие регулирование различных видов выборов одного

уровня и кодифицированные акты, комплексно регулирующие все виды указанных выше

выборов, проводимых на территории соответствующего субъекта Российской

Федерации.

В настоящее время

общий массив регионального избирательного законодательства включает более 300

законов, в том числе 88 законов о выборах депутатов законодательных

(представительных) органов государственной власти субъектов Российской

Федерации, 87 - о выборах высшего должностного лица субъекта Российской

Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти

субъекта Российской Федерации), 53-о выборах в органы местного самоуправления,

43 - о выборах глав муниципальных образований, 42 - о выборах депутатов

представительных органов местного самоуправления.

В 14 субъектах

Российской Федерации избирательное законодательство кодифицировано. В семи из

них кодексы регулируют выборы всех уровней, в Костромской области приняты два

кодекса избирательный и о референдумах, в Свердловской области и Коми-Пермяцком

автономном округе кодексы регулируют выборы и отзыв, еще в пяти регионах -

выборы, референдумы и отзыв.

К системе регионального

избирательного законодательства можно отнести имеющиеся во всех субъектах

Российской Федерации законы (в некоторых из них - положения) об избирательной

комиссии субъекта Российской Федерации.

   3.2. Состояние

избирательного законодательства

        субъектов Российской Федерации

В связи с принятием

Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на

участие в референдуме граждан Российской Федерации" 1997 года и изменений

и дополнений к нему в 1999 году обновлена значительная часть регионального

избирательного законодательства. В ряде субъектов Российской Федерации

планируется в текущем году в основном завершить эту работу.

Однако правовой анализ

региональных законов о выборах показывает, что еще во многих из них и после обновления

сохраняются нормы, нарушающие установленные Федеральным законом гарантии

избирательных прав. Это касается порядка формирования и полномочий

избирательных комиссий, сроков выдвижения кандидатов, правил и порядка ведения

предвыборной агитации, подведения итогов голосования и определения результатов

выборов. Указанные недостатки содержатся в законах Брянской, Псковской и

Сахалинской областей, Агинского Бурятского автономного округа, ряда других

субъектов Российской Федерации.

Не всегда правильно

просчитываются сроки конкретных избирательных действий. Особенно часто это

касается соблюдения установленного Федеральным законом для выборов в органы

государственной власти субъектов Российской Федерации срока выдвижения

кандидатов - не менее 30 дней. При этом закладывается возможность возникновения

ситуации, когда с момента начала выдвижения кандидатов и до дня окончания

приема от них подписных листов оказывается всего 20, а то и менее дней (законы

Республики Марий Эл, Курской и Иркутской областей, Агинского Бурятского

автономного округа).

В Коми-Пермяцком

автономном округе наряду с Избирательным кодексом действуют законы о выборах

главы администрации, депутатов законодательного (представительного) органа

государственной власти, законы о выборах в органы местного самоуправления. При

этом основной массив норм как в Избирательном кодексе, так и в указанных

законах дублируется, а отдельные положения, регулирующие одни и те же

избирательные действия, противоречат друг другу. Подобная практика

законодательного регулирования выборов создает серьезные трудности для

правоприменителей, реально может повлечь нарушения избирательных прав граждан,

поставить под сомнение результаты выборов.

Имеются примеры

расхождения регионального избирательного законодательства с федеральным в части

образования избирательных округов. В Республике Дагестан при выборах в Народное

Собрание Республики предусматривалось образование национально-территориальных,

женских, профессиональных округов, а при выборах в Махачкалинское городское

Собрание национально-территориальных округов, по которым могли быть выдвинуты

кандидатами только лица соответствующих национальности, пола, уровня

образования, что является грубым нарушением Конституции Российской Федерации и

демократических принципов равного и всеобщего избирательного права - избирать и

быть избранными в органы государственной власти и органы местного

самоуправления независимо от пола, языка, национальности и так далее.

Несмотря на

неоднократные указания о недопустимости подобного регулирования, выборы на

основании указанных законодательных актов были проведены. Только жалоба о

проверке конституционности данных положений, поступившая в Конституционный Суд

Российской Федерации, заставила законодателей республики взяться за разработку

необходимых дополнений в эти законы. Лишь в настоящее время в законодательство

Республики Дагестан вносятся изменения и дополнения, предусматривающие вместо

женских, профессиональных, национальных округов образование многомандатных

округов с квотированием мест для ряда национальностей.

В законах

Ханты-Мансийского автономного округа "О внесении изменений и дополнений в

Закон Ханты-Мансийского автономного округа "О выборах депутатов Думы

Ханты-Мансийского автономного округа" и "О порядке проведения съезда

коренных малочисленных народов Севера по выдвижению кандидатов в депутаты Думы

Ханты-Мансийского автономного округа по единому шестимандатному

национально-территориальному избирательному округу" предусмотрено

квотирование мест для представителей коренных малочисленных народов путем

образования единого шестимандатного национально-территориального округа,

границы которого совпадают с границами автономного округа, в то время как

согласно Федеральному закону число мандатов, подлежащих распределению в округе,

не должно превышать пяти. При этом требование закона, касающееся количества

выдвинутых кандидатов по данному округу - от 7 до 10 человек, нарушает принцип

альтернативности выборов.

Большинство же

несоответствий регионального избирательного законодательства гарантиям

избирательных прав граждан, установленным Федеральным законом, касается правил

проведения предвыборной агитации (Кировская, Саратовская и Калининградская

области, Корякский автономный округ и другие).

В законах субъектов

Российской Федерации, как правило, не установлен порядок предоставления

эфирного времени зарегистрированным кандидатам, не указан срок начала ведения

предвыборной агитации через средства массовой информации, встречаются такие

ограничения в правах субъектов предвыборной агитации, как требование постоянного

или преимущественного проживания на территории данного региона, устанавливается

право на ведение агитации против участия в выборах.

Нередко законодатели

механически переписывают нормы Федерального закона в региональный. Например,

когда речь идет о равных условиях доступа к государственным и муниципальным

средствам массовой информации, о выделении бесплатного эфирного времени и

печатной площади, а также помещений для проведения предвыборной агитации

посредством проведения массовых мероприятий зарегистрированным кандидатам,

избирательным объединениям, избирательным блокам, не учитывается, что выборы

проводятся только по мажоритарной системе.

В ряде субъектов

Российской Федерации наметилась негативная тенденция необоснованного упрощения

проведения региональных выборов путем снятия в законах порога явки избирателей

на выборах, как это сделано, например, в Законе Сахалинской области "О

выборах Главы администрации Сахалинской области". Такая практика

формализует выборы, ставит под сомнение легитимность избранных органов.

Кроме того, в законах

субъектов Российской Федерации часто встречаются терминологические и понятийные

неточности, затрудняющие применение этих законов.

3.3. Направления

совершенствования и развития избирательного

законодательства субъектов

Российской Федерации

Независимо от

избираемых субъектами Российской Федерации форм законодательного регулирования

выборов, действующие в данной области законы должно объединять главное - они

должны основываться на федеральных законах, соответствовать им.

Отвечая указанному

требованию, региональное избирательное законодательство способно не только

дополнять и конкретизировать положения федерального законодательства, но и

осуществлять самостоятельное регулирование различных аспектов избирательных

отношений на местном уровне. При этом, как свидетельствует практика,

избирательное законодательство субъектов Российской Федерации по темпам своего

обновления может на определенных этапах обгонять развитие федерального

законодательства, оказывать на него опережающее воздействие.

Таким образом,

совершенствование и развитие избирательного законодательства субъектов

Российской Федерации является одним из важнейших условий поступательного

развития российской избирательной системы в целом.

В качестве основных

направлений этого процесса можно назвать следующие:

внесение в конституции

и уставы тех субъектов Российской Федерации, где это еще не сделано,

специальных разделов об избирательной системе;

восполнение пробелов

регионального законодательства о выборах, устранение имеющихся в нем внутренних

противоречий и несоответствий федеральному законодательству;

объединение и

систематизация нормативного регулирования выборов в рамках кодификационных

актов;

повышение

законотворческого потенциала региональных избирательных комиссий тех субъектов

Российской Федерации, где указанные комиссии еще не наделены правом

законодательной инициативы;

максимально четкое и

ясное определение пределов регулирования муниципальных выборов на уровне

регионального законодательства и нормативно-правовых актов местного

самоуправления, а также связанное с этим повышение внимания к нормотворчеству

муниципальных образований в сфере избирательного права, в том числе выраженное

и в принятии необходимых актов соответствующими избирательными комиссиями;

установление

эффективного механизма согласования избирательного законотворчества субъектов

Российской Федерации с федеральным избирательным законодательством,

препятствующего проявлениям правонарушающего характера,

Принимая во внимание

особую значимость избирательных прав граждан как единственного легитимного

средства, обеспечивающего воспроизводство государственной и муниципальной

власти, нельзя не признать, что за последние годы в жизнь российского общества,

особенно на уровне регионов и муниципальных образований, прочно вошли такие

институты реализации электоральных прав и обязанностей, как референдум, отзыв

депутатов и выборных должностных лиц, решение вопросов местного значения через

собрания (сходы) граждан, прямые выборы мировых судей населением.

Эти процессы также

требуют пристального внимания со стороны субъектов законотворческого процесса

как на федеральном, так и на региональном уровнях, своевременной, не отстающей

от практики правовой регламентации, находящей выражение в нормах

соответствующих законодательных актов.

4. Международные избирательные стандарты как гарантия защиты прав

       граждан и

независимости демократического государства

К концу XX века

мировое сообщество выработало комплекс международно-правовых норм в области

прав и свобод человека международные стандарты, и среди них - стандарты в

области прав человека, касающихся проведения свободных, справедливых, подлинных

и периодических выборов (международные избирательные стандарты).

Международные

избирательные стандарты - это обязательства государств не только предоставлять

лицам, находящимся под их юрисдикцией, права и свободы на участие в проведении

свободных, справедливых, подлинных и периодических выборов, но и не посягать на

такие права и свободы и принимать соответствующие меры по их реализации.

Существуют и

региональные избирательные стандарты, действующие в группе стран, например, в

рамках Совета Европы. Эти избирательные стандарты более конкретны, содержат ряд

требований к проведению различных этапов избирательного процесса.

Вместе с тем в настоящее

время с учетом глобальных политических изменений, произошедших в Европе, и

опыта проведения демократических выборов, накопленного в различных странах

мира, актуальной становится задача кодификации международных избирательных

стандартов путем приведения в единую систему действующих норм в более точной их

формулировке, отражения в договорной форме международных обычаев, а также

выработки новых норм.

Российской Федерации,

в короткий период создавшей соответствующее международным избирательным стандартам

избирательное законодательство, динамично его развивающей и реализующей на

практике, целесообразно выступить с инициативой такой кодификации прежде всего

в рамках Совета Европы.

Конвенция Совета

Европы в этой области должна быть открытой не только для государственного, но и

для других государств, стремящихся к развитию международного сотрудничества в

области прав человека и основных свобод и готовых взять на себя обязательства

по реализации прав своих граждан на участие в управлении делами государства как

непосредственно, так и через своих представителей, избираемых в результате

свободных, справедливых и подлинных выборов, проводимых периодически на основе

всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании.

Назрела необходимость

дать в этой конвенции развернутые определения принципов избирательного права,

признанных мировым сообществом и получивших законодательное оформление в

различных государствах.

Всеобщее избирательное

право должно предусматривать право каждого взрослого гражданина участвовать в

голосовании, иных избирательных действиях и быть избранным независимо от пола,

расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений,

национального или социального происхождения, принадлежности к национальному

меньшинству, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства.

Давая определение

принципу равного избирательного права, важно учесть не только то, что голос

каждого гражданина имеет такой же вес, как и голоса других граждан, но и

обеспечить действенную, беспристрастную и равную процедуру регистрации

избирателей и право на равный и реальный доступ к ящику для голосования, с тем

чтобы осуществить свое право на голосование.

Механизм тайного

голосования на выборах должен гарантировать, что голосование является

абсолютной привилегией избирателя и никто не может принудить его объявить, как

он голосовал или как намерен голосовать.

Исходя из многолетнего

опыта проведения демократических выборов в различных странах и с учетом норм

ряда международно-правовых документов, в конвенции следует обозначить ряд мер,

которые хоть и ограничивают права граждан, но не считаются дискриминационными

(например, имевшаяся судимость за тяжкие и особо тяжкие преступления). Должно

быть указано, что ограничения могут устанавливаться только законом и обоснованно

применяться в интересах национальной безопасности, поддержания общественного

порядка, защиты морали, прав и свобод граждан и при этом должны соответствовать

международно-правовым обязательствам государства.

В конвенции можно было

бы перечислить принципы деятельности политических партий и средств массовой

информации в избирательных кампаниях, установить ряд требований к подготовке

выборов, в частности, к формированию и функционированию избирательных органов,

критерии финансирования избирательных кампаний кандидатов, политических партий

и контроля за таким финансированием, обеспечения свободного и независимого

наблюдения за подготовкой и проведением выборов, в том числе со стороны

международных наблюдателей.

Значение

международно-правовой кодификации избирательных стандартов трудно переоценить.

Такой подход способствовал бы распространению действия принципов выборной

демократии, гарантий избирательных прав и свобод правового государства на весь

европейский континент, а значит, укреплению стабильности в Европе. Вместе с тем

закрепление стандартов на столь высоком уровне обеспечило бы и защиту от

необоснованного вмешательства во внутренние дела государства в решении

вопросов, оставленных международно-правовым актом на усмотрение государства,

гарантию от произвольного моделирования таких стандартов применительно к

сиюминутным геополитическим интересам.

Представляется

необходимым обсудить перечисленные вопросы на международной конференции

Ассоциации организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы, которая

состоится в 2002 году в городе Москве, активизировать работу в этом направлении

российских парламентариев, а также МИД России.

  5. Правовая культура

избирателей и профессиональная подготовка

              кадров системы

избирательных комиссий

На современном этапе

развития избирательной системы Российской Федерации существенным элементом

обеспечения избирательных прав граждан является работа по повышению общей

правовой и профессиональной культуры различных категорий участников

избирательного процесса.

Представляется, что

проблема формирования электоральной правовой культуры составляет важнейший

элемент формирования общей системы гарантий избирательных прав граждан. Более

того, правовая культура и правосознание в целом образуют основания и предпосылки

становления и развития институтов выборной демократии.

Государственная

политика в этой области общественных процессов имеет уже сложившуюся традицию и

практику. Указом Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 года N 228

была одобрена Федеральная целевая программа повышения правовой культуры

избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации, включавшая перечень

программных мероприятий на период с 1995 по 1999 год.

Федеральная программа

касалась всех категорий субъектов избирательного процесса: избирателей,

организаторов выборов, общественных объединений, кандидатов, их доверенных лиц,

наблюдателей, средств массовой информации и так далее.

В период действия

Федеральной программы были заложены исходные законодательные, административные,

информационные и научные основы современной, отвечающей требованиям

международных стандартов, избирательной системы Российской Федерации.

Состоявшиеся в

1999-2000 годах федеральные и региональные выборы продемонстрировали

правильность и последовательность государственной политики в области правового

просвещения избирателей и организаторов выборов. Реализация Федеральной

программы подтвердила не только своевременность и необходимость ее создания и

применения, но и безусловную перспективность ее продолжения на новом этапе

развития политической демократии в нашей стране.

Процесс повышения

правовой культуры участников избирательного процесса не может не быть

непрерывным. В связи с завершением мероприятий Федеральной программы на

1995-1999 годы возникла потребность в создании на уровне Правительства

Российской Федерации и реализации нового комплекса мер по повышению

профессиональной подготовки организаторов выборов и референдумов и правовому

просвещению избирателей в Российской Федерации на 2000-2005 годы, предусматривающего

прежде всего профессиональную подготовку организаторов выборов, правовое

просвещение избирателей, координацию этой работы, обобщение и анализ

положительных и негативных моментов федеральной, региональной и местной

выборной и референдумной практики.

5.1. Цели и основные

направления деятельности

Основной целью

Комплекса мер является содействие развитию современной избирательной политики,

ориентированной на последовательную реализацию прав и свобод граждан и

отвечающей демократическим избирательным стандартам, правилам и процедурам.

Значение этой работы

определяется пониманием того, что свою политическую функцию легитимации,

общественного, публичного признания институтов государственной власти выборы

могут выполнить только при наличии культуры ответственного и осознанного

принятия гражданами страны важнейших политических решений, к которым относится

прежде всего электоральный выбор.

Комплекс предлагаемых

мер определяет важнейшие структурные и процедурные элементы избирательного

процесса и выстроен по трем базовым направлениям организации и проведения

выборов и референдумов:

повышение уровня

профессиональной подготовки кадров системы избирательных комиссии Российской

Федерации;

правовое просвещение

различных социальных категорий граждан Российской Федерации;

создание эффективной

информационно-аналитической и образовательной инфраструктуры избирательного

процесса в Российской Федерации.

Комплекс мер призван

стать органичной частью общей системы политических, административных, правовых

мероприятий, направленных на дальнейшее углубление демократических

преобразований институтов государственной власти и местного самоуправления в

Российской Федерации.

   5.2. Повышение

профессиональной подготовки кадров

        избирательных

комиссий

Современное

избирательное право и законодательство будут эффективными лишь в той мере, в

какой они являются отражением профессиональной правовой культуры. Этим

обусловлена настоятельная потребность теоретического, информационного и

кадрового обеспечения деятельности избирательных комиссий всех уровней.

Значение данной работы выходит за рамки ситуативных решений и составляет по

своему содержанию и форме важнейшую часть государственной кадровой политики в

области избирательных отношений.

Становление системы

избирательных комиссий в качестве постоянно действующих государственных и

муниципальных органов выдвигает на передний план проблему их комплектования и

кадрового обеспечения специалистами.

Правовая подготовка

различных категорий специалистов включает обязательное изучение конституционного,

избирательного, гражданского, административного и финансового права, осмысление

организационных форм деятельности избирательных комиссий, освоение современных

методов управления избирательным процессом, особенно в критических и

нестандартных ситуациях, навыков принятия оперативных административных решений

в условиях дефицита времени на осуществление тех или иных избирательных

действий.

Существенное место в

процессе обучения должно отводиться анализу правонарушающих избирательных

технологий в ходе сбора подписей граждан, предвыборной агитации, финансирования

избирательных кампаний.

Перспективным является

и изучение зарубежного опыта организации и проведения избирательных кампаний:

принципиально важно усвоить модели тех избирательных стандартов и процедур,

которые, исходя из реальных условий действующей избирательной системы, могут

быть применены в нашей стране.

5.3. Повышение правовой

культуры представителей общественных

объединений, кандидатов, их

доверенных лиц, наблюдателей

Практика федеральных и

региональных выборов 1995-2000 годов свидетельствует о необходимости

внимательного отношения к повышению правовой культуры представителей

общественных объединений, кандидатов, их доверенных лиц, наблюдателей.

Основная задача,

связанная с формированием культуры ответственного и профессионального участия

данной категории лиц в избирательном процессе, - организовать систему их

подготовки и переподготовки на базе современных учебно-информационных

технологий по овладению знаниями избирательного законодательства, практическими

навыками его применения, квалифицированного ведения избирательной кампании.

В этих целях может

быть образован постоянно действующий семинар и учебные курсы, должны

проводиться регулярные юридические консультации.

Для реализации данного

раздела Комплекса мер предусматривается издание учебных и методических пособий.

5.4. Правовое

просвещение избирателей

Правовое просвещение

избирателей является одним из важнейших ресурсов демократического

избирательного процесса.

Данный раздел

Комплекса мер направлен на формирование устойчивого интереса граждан к

политико-правовым формам собственной социальной активности, понимания смысла и

значения участия в выборах.

Через правовое

просвещение избирателей решается задача включения в избирательный процесс различных

групп населения, представительства общественных интересов в деятельности

выборных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Принимая во внимание,

что с каждым новым избирательным циклом в выборы включается новое поколение граждан,

государственные структуры, избирательные органы, общественно-политические

объединения не могут оставаться безразличными к их участию или неучастию в

избирательном процессе.

Процесс правового

просвещения избирателей может осуществляться в двух основных формах:

общее правовое

образование в школах и высших учебных заведениях;

правовое просвещение

путем создания специальных информационно-образовательных, издательских и

предметно-тематических проектов.

5.5. Средства массовой

информации и правовое обучение

Средства массовой

информации образуют важнейший институт формирования и распространения различных

представлений и мнений в общественном сознании. Их влияние на динамику и

структуру развития правового просвещения в избирательном процессе открывает

широкие возможности для проведения активной государственной политики в данной

области.

Решение этой задачи

предполагает создание и размещение серии информационно-аналитических,

просветительских и иных программ, рассчитанных на конкретные

социально-статусные, возрастные и территориальные группы населения.

Распространение в

средствах массовой информации объективных материалов о деятельности

избирательных комиссий, других участников избирательного процесса способствует

укреплению веры граждан в демократические институты.

Достоверная, полная и

регулярно обновляемая информация о настроениях и ожиданиях избирателей, оценках

и отношении к выборам и референдумам предопределяет полноценное участие граждан

в избирательном процессе.

   5.6. Перспективы развития

программного обеспечения

        избирательного

процесса

Современный этап

деятельности по подготовке и реализации программ и проектов формирования

правовой культуры участия в выборах и референдумах требует создания качественно

нового механизма координации взаимоотношений Центральной избирательной комиссии

Российской Федерации с избирательными комиссиями субъектов Федерации.

Накоплен богатый опыт

реализации разнообразных учебно-образовательных, информационных и

просветительских региональных проектов.

Практика выявила потребность

согласования вопросов совместного финансирования мероприятий.

Актуализировалась

проблема комплексного подхода к вопросам развития избирательной системы

Российской Федерации. Потребность единой общефедеральной государственной

политики в области организации и проведения выборов делает необходимым переход

от практики реализации отдельных специализированных программ к разработке и

принятию комплексной программы развития избирательной системы Российской

Федерации в целом.

Предложенная в докладе

общая концепция развития и совершенствования избирательного права и

законодательства Российской Федерации является органичной частью решения данной

проблемы.

Следующим шагом в

указанном направлении должна быть подготовка Федеральной целевой программы

развития избирательной системы Российской Федерации, обеспечивающей

демократические принципы, условия и стандарты реализации избирательных прав

граждан Российской Федерации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Порядок и цели работы над

законодательными актами

о выборах и референдумах

Вышеперечисленные

направления совершенствования избирательного законодательства касаются всей

избирательной системы Российской Федерации и, на наш взгляд, должны получить

отражение во всех законах о выборах и референдумах в Российской Федерации. Так,

в проекте Федерального закона "О выборах депутатов Палаты Представителей

Парламента Союзного государства" уже учтен ряд предложений по

совершенствованию законодательства (порядок формирования избирательных

комиссий, порядок сбора подписей и т.п.). В настоящее время требуется доработка

указанного проекта с учетом возможных поправок к нему с тем, чтобы в 2001 году

была создана правовая база для проведения выборов депутатов Палаты

Представителей первого созыва.

Что касается

действующих федеральных законов, то порядок работы над их совершенствованием

представляется следующим.

Изменения и дополнения

в федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав и права на

участие в референдуме граждан Российской Федерации" и "О выборах

депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"

должны быть подготовлены одновременно. Кроме того, параллельно должна вестись

работа над проектом Федерального закона о политических партиях. При этом для

того, чтобы положения этого закона были учтены в федеральных законах о внесении

вышеназванных поправок, он должен вступить в силу раньше.

Наработанные нормы

этих федеральных законов можно будет учесть в Федеральном законе "О

выборах Президента Российской Федерации".

В процессе работы над

вышеуказанными задачами, на наш взгляд, можно решить вопрос о кодификации

избирательного законодательства, определив время такой кодификации - после

внесения изменений и дополнений в вышеуказанные федеральные законы и окончания

очередного избирательного цикла.

С учетом указанных в

разделе 2 настоящего доклада направлений совершенствования законодательства в

Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на

участие в референдуме граждан Российской Федерации" необходимо

отрегулировать порядок формирования избирательных комиссий, комиссий

референдума, ряд вопросов предвыборной агитации, организации голосования и

подсчета голосов избирателей (возможность голосования по почте, по

доверенности, сокращение позиций протокола об итогах голосования), вопросы

совмещения выборов.

Федеральные законы

"О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской

Федерации" и "О выборах Президента Российской Федерации" в

равной мере должны решать весь комплекс вопросов, перечисленных в разделе 2

настоящего доклада. Особое внимание должно быть уделено вопросам

информационного обеспечения избирательных кампаний, проверке достоверности

сведений о кандидатах, представляемых для регистрации в избирательные комиссии,

вопросам регистрации (учета) избирателей, организации голосования и подсчета

голосов, ответственности за нарушение избирательных правил и процедур.

Следует учесть

практику, когда новые законы, регламентирующие федеральные избирательные

кампании, вступали в силу незадолго до назначения выборов, что осложняло их

применение в условиях избирательной кампании с ее динамичностью и огромным

числом участников. В связи с этим представляется необходимым, чтобы обновленные

федеральные законы в основном были бы подготовлены и приняты до конца 2001

года.

Не позднее 2001 года

также должны быть подготовлены и приняты:

обновленная редакция

Федерального конституционного закона "О референдуме Российской

Федерации" с учетом необходимости вынесения на референдум проекта

Конституционного Акта Союзного государства;

Федеральный закон о

Государственной автоматизированной системе Российской Федерации

"Выборы".

Учитывая, что подход к

совершенствованию законодательства в настоящее время должен осуществляться по

"пакетному" принципу, то есть вместе с законом о выборах должны быть

подготовлены и законы, обеспечивающие действенность его норм (например,

устанавливающие ответственность за нарушение закона), в процессе работы над

совершенствованием избирательного законодательства необходимо будет в той или

иной мере скорректировать следующие законодательные акты:

Федеральный закон

"Об общественных объединениях";

Закон Российской

Федерации "О средствах массовой информации";

Федеральный закон

"Об основах государственной службы Российской Федерации";

Федеральный закон

"О рекламе";

Федеральный закон

"О банках и банковской деятельности";

Федеральный закон

"О благотворительной деятельности и благотворительных организациях";

Федеральный закон

"Об административной ответственности юридических лиц за нарушение

законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах" и Кодекс

РСФСР об административных правонарушениях либо новый Кодекс Российской

Федерации об административных правонарушениях;

Уголовный кодекс

Российской Федерации;

Кодекс законов о труде

Российской Федерации;

Гражданский

процессуальный кодекс РСФСР либо новый Гражданский процессуальный кодекс

Российской Федерации;

Налоговый кодекс

Российской Федерации.

Способствовать

развитию и совершенствованию законодательства о выборах и рефери думах и, более

того, избирательной системы Российской Федерации в целом могло бы введение в

действие Правительством Российской Федерации в ближайшее время Комплекса м по

повышению профессиональной подготовки организаторов выборов и референдумов

правовому просвещению избирателей в Российской Федерации на 2000-2005 годы.

Практика работы над

совершенствованием избирательного законодательства показала, что наиболее

приемлемой формой работы над избирательным законодательством является рабочая

группа в составе депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации

Федрального Собрания Российской Федерации, представителей Президента Российской

Федерации, Правительства Российской Федерации, членов Центральной избирательной

комиссии Российской Федерации, представителей избирательных комиссий субъектов

Российской Федерации, видных ученых-конституционалистов. Такая рабочая группа

создана распоряжением Президента Российской Федерации от 26 августа 2000 года N

372-рп.

В целом предлагаемые

меры по развитию и совершенствованию законодательства в Российской Федерации о

выборах и референдумах должны способствовать решению следующих задач:

1) наиболее полное

внедрение институтов народовластия и демократии как в Российской Федерации в

целом, в субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях, так и на

уровне межгосударственных союзов и сообществ;

2) обеспечение

подлинной и всеобъемлющей реализации, а также развития общепризнанных принципов

и норм международного права;

3) продвижение

Российской Федерации по пути строительства гражданского общества, вовлечение

все большего числа членов этого общества в процесс демократических

преобразований, происходящий в Российской Федерации, достижение в органах

государственной власти и местного самоуправления сбалансированного

представительства интересов различных социальных групп населения;

4) внедрение при

подготовке и проведении выборов и референдумов передовых информационных

технологий, учет в регулировании избирательных процессов новейших

информационных явлений с целью защиты конституционных прав и свобод граждан;

5) недопущение

использования субъектами избирательного процесса негативных избирательных

технологий, повышение ответственности за нарушение права граждан на

осуществление власти, усиление механизмов защиты избирательных прав и права на

участие в референдуме граждан Российской Федерации;

6) обеспечение

судебного и общественного контроля за организацией подготовки и проведения

выборов и референдумов, своевременным определением результатов выборов и их

опубликованием, повышение доверия населения к результатам выборов и

референдумов, укоренение в общественном сознании категорий сопричастности и

ответственности за деятельность выборных органов;

7) точное и

непротиворечивое разделение компетенции в области защиты избирательных прав

граждан между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, усиление

федеральных гарантий прав граждан при проведении выборов в органы

государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного

самоуправления, референдумов субъектов Российской Федерации, местных

референдумов;

8) создание сбалансированного

и непротиворечивого законодательства Российской Федерации о выборах и

референдумах.

Приложение

СПИСОК

федеральных конституционных

законов, федеральных законов

и иных нормативных актов,

регулирующих избирательные права

и право на участие в референдуме

граждан Российской Федерации

1. Федеральный

конституционный закон от 10.10.1995 N 2-ФКЗ "О референдуме Российской

Федерации"

2. Федеральный закон

от 17.08.1995 N 146-ФЗ "Об утверждении схемы одномандатных избирательных

округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального

Собрания Российской Федерации второго созыва"

3. Федеральный закон

от 26.11.1996 N 138-ФЗ (в ред. Федерального закона от 22.06.1998) "Об

обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть

избранными в органы местного самоуправления"

4. Федеральный закон

от 19.09.1997 N 124-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30.03.1999) "Об

основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан

Российской Федерации"

5. Федеральный закон

от 24.06.1999 N 121-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы

Федерального Собрания Российской Федерации"

6. Федеральный закон

от 31.12.1999 N 228-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"

7. Закон Российской

Федерации от 27.12.1991 N 2124-1 (в ред. Федерального закона от 02.03.1998)

"О средствах массовой информации"

8. Федеральный закон

от 19.05.1995 N 82-ФЗ (в ред. Федерального закона от 19.07.1998) "Об

общественных объединениях"

9. Федеральный закон

от 18.07.1995 N 108-ФЗ "О рекламе"

10. Федеральный закон

от 31.07.1995 N 119-ФЗ (в ред. Федерального закона от 18.02.1999) "Об

основах государственной службы Российской Федерации"

11. Федеральный закон

от 11.08.1995 N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и

благотворительных организациях"

12. Федеральный закон

от 28.08.1995 N 154-ФЗ (в ред. Федерального закона от 04.08.2000) "Об

общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации"

13. Федеральный закон

от 06.10.1999 N 184-ФЗ (в ред. Федерального закона от 29.07.2000 "Об общих

принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных

органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

14. Федеральный закон

от 21.11.1996 N 129-ФЗ (в ред. Федерального закона от 23.07.1998) "О

бухгалтерском учете"

15. Федеральный закон

от 06.12.1999 N 210-ФЗ "Об административной ответственности юридических

лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и

референдумах"

16. Федеральный закон

от 06.12.1999 N 209-ФЗ "О внесении изменения и дополнений в статью 10

Закона Российской Федерации "О милиции"

17. Федеральный закон

от 31.12.1999 N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год"

18. Федеральный закон

от 19.06.2000 N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда"

19. Кодекс РСФСР об

административных правонарушениях (в ред. Федерального закона от 02.01.2000)

20. Кодекс законов о

труде Российской Федерации (в ред. Федерального закон от 30.04.1999)

21. Гражданский

процессуальный кодекс РСФСР (в ред. Федерального закона от 07.08.2000)

22. Гражданский кодекс

Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 52-ФЗ (в ред. Федерального

закона от 08.07.1999)

23. Гражданский кодекс

Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 N 15-ФЗ (вред. Федерального

закона от 17.12.1999)

24. Семейный кодекс

Российской Федерации от 29.12.1995 N 223-ФЗ (в ред. Федерального закона от

02.01.2000)

25. Уголовный кодекс

Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (в ред. Федерального закона от

09.07.1999)

26. Бюджетный кодекс

Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ

27. Указ Президента

Российской Федерации от 23.08.1994 N 1723 "О разработке и создании

Государственной автоматизированной системы Российской Федерации

"Выборы"

28. Указ Президента

Российской Федерации от 28.02.1995 N 227 "Об обеспечении создания,

функционирования и развития Государственной автоматизированной системы

Российской Федерации "Выборы"

29. Указ Президента

Российской Федерации от 28.02.1995 N 228 "О федеральной целевой программе

повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации"

30. Указ Президента

Российской Федерации от 18.08.1995 N 861 "Об обеспечении деятельности

Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы

(вместе с Положением о Федеральном центре информатизации при Центральной

избирательной комиссии Российской Федерации)

31. Постановление

Правительства Российской Федерации от 18.12.1995 N 1242 "О федеральной

целевой программе развития Государственной автоматизированной системы

Российской Федерации "Выборы" на 1996-2000 годы"

32. Постановление

Правительства Российской Федерации от 25.08.1999 N 937 "О содействии

избирательным комиссиям в организации, подготовке и проведении выборов

депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"

33. Постановление

Правительства Российской Федерации от 13.01.2000 N 32 "О содействии

избирательным комиссиям в организации, подготовке и проведении выборов

Президента Российской Федерации"

[отформатировано: 08.12.2000 оператор НЦПИ - Батунина Г.П.]

[проверено: 13.12.2000 редактор НЦПИ - Смоленова А.В.]