Основная информация
| Дата опубликования: | 27 июня 2017г. |
| Номер документа: | В201705424 |
| Текущая редакция: | 1 |
| Статус нормативности: | Нормативный |
| Принявший орган: | ВЕРХОВНЫЙ СУД РФ |
| Раздел на сайте: | Судебная практика |
| Тип документа: | Решения |
Бесплатная консультация
У вас есть вопросы по содержанию или применению нормативно-правового акта, закона, решения суда? Наша команда юристов готова дать бесплатную консультацию. Звоните по телефонам:Федеральный номер (звонок бесплатный): 8 (800) 555-67-55 доб. 732Москва и Московская область: 8 (499) 350-55-06 доб. 192Санкт-Петербург и Ленинградская область: 8 (812) 309-06-71 доб. 749
Текущая редакция документа
В201705424
ОПУБЛИКОВАНО:
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
27.06.2017 N АКПИ17-294
[О признании не противоречащими федеральному
законодательству пункта 1 приказа Министерства культуры
Российской Федерации от 16 декабря 2013 г. N 2102
"Об утверждении границ зон охраны объекта культурного
наследия федерального значения "Юрьев монастырь,
XII - XVIII вв.", включенного в Список всемирного
наследия, а также требований к режимам использования
земель и градостроительным регламентам в границах
данных зон" и приложения N 1 к нему и пункта 1
приказа Министерства культуры Российской Федерации
от 14 января 2016 г. N 31 "Об утверждении границ зон
охраны объекта культурного наследия федерального
значения "Перынский скит", включенного в Список
всемирного наследия, а также режимов использования
земель и требований к градостроительным регламентам
в границах данных зон" и приложения N 1 к нему в той
части, в которой описание границ зон охраны указанных
объектов культурного наследия включает в состав зоны
охраны территорию земельного участка, принадлежащего
административному истцу]
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда
Российской Федерации Назаровой А.М.
при секретаре Стратиенко В.А.
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Верещагина М.А. о признании частично недействующими пункта 1 приказа Министерства культуры Российской Федерации от 16 декабря 2013 г. N 2102 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Юрьев монастырь, XII - XVIII вв.", включенного в Список всемирного наследия, а также требований к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон" и приложения N 1 к нему и приказа Министерства культуры Российской Федерации от 14 января 2016 г. N 31 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Перынский скит", включенного в Список всемирного наследия, а также режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон" и приложения N 1 к нему, установил:
пунктом 1 приказа Министерства культуры Российской Федерации от 16 декабря 2013 г. N 2102 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Юрьев монастырь, XII - XVIII вв.", включенного в Список всемирного наследия, а также требований к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон" (далее - Приказ N 2102), зарегистрированного в Министерстве юстиции Российской Федерации 12 февраля 2014 г., N 31286, и опубликованного 24 марта 2014 г. в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, утверждены границы зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Юрьев монастырь, XII - XVIII вв.", включенного в Список всемирного наследия, расположенного в г. Великий Новгород, согласно приложению N 1, в котором содержится их описание, а именно: описание границы охранной зоны, границ зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, границы зоны охраняемого природного ландшафта, координаты характерных точек указанных границ и схему границ зон охраны данного объекта культурного наследия.
Пунктом 1 приказа Министерства культуры Российской Федерации от 14 января 2016 г. N 31 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Перынский скит", включенного в Список всемирного наследия, а также режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон" (далее - Приказ N 31), зарегистрированного 19 февраля 2016 г. в Министерстве юстиции Российской Федерации, N 41154, и опубликованного 24 февраля 2016 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, утверждены границы зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Перынский скит", включенного в Список всемирного наследия, согласно приложению N 1, в котором содержится их описание, а именно: описание границ охранной зоны, зоны охраняемого природного ландшафта, каталог координат характерных точек внешней границы участка охранной зоны, внутренней границы охранной зоны, внешней границы зоны охраняемого природного ландшафта, внутренней границы зоны охраняемого природного ландшафта, схему границ зон охраны данного объекта культурного наследия.
Верещагин М.А, являющийся собственником земельного участка с кадастровым номером <...> в дер. <...> Новгородского района Новгородской области, находящегося в границах зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Юрьев монастырь, XII - XVIII вв." и зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Перынский скит", обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 1 Приказа N 2102 и приложения N 1 к нему и пункта 1 Приказа N 31 и приложения N 1 к нему в той части, в которой описание границ зон охраны указанных объектов культурного наследия включает в состав зоны охраны территорию его земельного участка. По мнению административного истца, оспариваемые им положения противоречат статьям 209, 260, 261, 263 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статьям 2, 9, 15, 27, 40, 64, 94 - 100 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), а также пунктами 5 и 6 статьи 3.1, статьям 5.1 и 18 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ) и ограничивают его право собственности на земельный участок, поскольку в связи с включением территории земельного участка в границы зоны охраняемого природного ландшафта объектов культурного наследия федерального значения запрещается строительство капитальных и временных зданий и сооружений в бассейне видимости объекта культурного наследия; хозяйственная деятельность, нарушающая характер и облик исторических ландшафтов, в том числе использование земель для садоводства и огородничества; самовольная посадка (порубка) деревьев и кустарников и т.д.
В обоснование заявленных требований административный истец указал, что земельный участок им был приобретен до издания оспариваемых приказов, на дату покупки его право пользования земельным участком не было ограничено, оспариваемыми приказами зоны охраны объектов культурного наследия не установлены, а увеличены, при этом никакого волеизъявления у него не испрашивалось; какие-либо известные объекты культурного наследия на земельном участке отсутствуют; акты, заключения или исследования о соответствии проектов зон охраны указанных объектов культурного наследия градостроительным регламентам, требованиям государственной охраны объекта культурного наследия относительно территории его земельного участка ему не представлялись, требования об установлении в отношении его земельного участка права ограниченного пользования в соответствии со статьей 274 ГК РФ и статьей 23 ЗК РФ, в том числе собственником объектов, не предъявлялись, как и не заключалось никаких гражданско-правовых соглашений (договоров) об установлении сервитута и определении платы за установление такового и крайне ограниченного пользования земельным участком, равно как и не решался вопрос о выкупе у него земельного участка либо о возмездном изъятии для государственных или муниципальных нужд в порядке статей 279 - 281 ГК РФ и статей 49, 56.2 - 56.12 ЗК РФ.
Административный истец, извещенный о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился.
Министерство культуры Российской Федерации (далее - Минкультуры России) и Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) в письменных возражениях на административный иск указали, что приказы изданы федеральным органом исполнительной власти в соответствии с полномочиями, предоставленными ему законодательством Российской Федерации, на основании заключений государственной историко-культурной экспертизы, зарегистрированы в Минюсте России по результатам проведенных правовой и антикоррупционной экспертиз и опубликованы в установленном порядке.
В судебном заседании представитель Минкультуры России Рысева Е.В. и представитель Минюста России Каспарова Н.В. поддержали изложенную в возражениях правовую позицию и просили в удовлетворении заявленных требований отказать.
Обсудив доводы административного истца, возражения административных ответчиков, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что в удовлетворении административного иска следует отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом N 73-ФЗ.
Согласно преамбуле названного федерального закона объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. В Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Постановлением Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 г. N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР" объект "Юрьев монастырь, XII - XVIII вв." внесен в список памятников архитектуры, подлежащих охране как памятники государственного значения.
Объект культурного наследия "Перынский скит", расположенный по адресу: Новгородская обл., г. Великий Новгород, Перынь. 2 км южнее Юрьева монастыря, постановлением Совета Министров РСФСР от 4 декабря 1974 г. N 624 "О дополнении и частичном изменении постановления Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 г. N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР" внесен в перечень памятников архитектуры, подлежащих охране как памятники государственного значения.
В силу статьи 15, пункта 1 статьи 64 Федерального закона N 73-ФЗ памятники истории и культуры государственного значения, республиканского значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательством РСФСР и законодательством Российской Федерации, отнесены к объектам культурного наследия федерального значения, включенным в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - реестр).
Вышеуказанные объекты являются компонентами N 604-008 и 604-009 объекта всемирного наследия ЮНЕСКО "Исторические памятники Великого Новгорода и окрестностей", включенного в Список всемирного наследия в 1992 году решением 16-й сессии Комитета всемирного наследия ЮНЕСКО CONF 002 X.A.
В отношении объектов, внесенных в Список всемирного наследия ЮНЕСКО, действуют положения Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 года, ратифицированной СССР в 1988 году (Указ Президиума ВС СССР от 9 марта 1988 г. N 8595-XI).
К полномочиям федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, относится помимо прочего утверждение границ зон охраны объектов культурного наследия, отнесенных к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия, особых режимов использования земель в границах территорий данных зон и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон (подпункт 16 пункта 1, пункт 2 статьи 9 Федерального закона N 73-ФЗ в действующей редакции, пункт 15 статьи 9 в редакции на дату издания Приказа N 2102).
Таким органом в силу пункта 1 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. N 590, является Минкультуры России. Кроме того, подпунктом 5.3.7 пункта 5.3 указанного положения предусмотрено, что границы, а также режимы использования территорий объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации, утверждает Минкультуры России.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. N 2339-р объекты культурного наследия федерального значения "Юрьев монастырь, XII - XVIII вв." и "Перынский скит" включены в перечень отдельных объектов культурного наследия федерального значения, полномочия по государственной охране которых осуществляются Минкультуры России, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. N 759-р.
Приказами Минкультуры России от 29 декабря 2015 г. N 28778-р и 29840-р объекты культурного наследия федерального значения "Юрьев монастырь, XII - XVIII вв." и "Перынский скит" зарегистрированы в реестре и им присвоены регистрационные номера 531420063660006 и 531420063770006.
Приказы в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, зарегистрированы в Минюсте России и опубликованы.
Таким образом, оспариваемые нормативные правовые акты приняты полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие.
В соответствии с пунктом 1 статьи 33 Федерального закона N 73-ФЗ объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер объекта культурного наследия относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.
Статьей 34 названного закона в редакции, действовавшей на дату издания Приказа N 2102, предписано, что в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия (пункт 1). Охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия. Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений. Зона охраняемого природного ландшафта - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия (пункт 2). Порядок разработки проектов зон охраны объекта культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации (пункт 4).
Проекты зон охраны объекта культурного наследия являются объектом историко-культурной экспертизы (статья 30 Федерального закона N 73-ФЗ).
На дату издания Приказа N 2102 действовало Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 г. N 315 (далее - Положение N 315) (утратило силу в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 N 972), в соответствии с пунктом 15 которого на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения, признанного особо ценным объектом культурного наследия народов Российской Федерации или включенного в Список всемирного наследия, и положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы Министерство культуры Российской Федерации по согласованию с Министерством регионального развития Российской Федерации и соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает нормативным правовым актом границы зон охраны соответствующего объекта культурного наследия, а также конкретные требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон. При этом границы зоны охраняемого природного ландшафта, а также конкретные требования к режиму использования земель и градостроительному регламенту в границах данной зоны подлежат согласованию с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования.
Из материалов дела следует, что Приказ N 2102 издан Минкультуры России с соблюдением процедур, установленных приведенными выше нормативными правовыми актами.
Доводы административного истца о том, что оспариваемыми приказами границы зон охраны объектов культурного наследия были не установлены, а увеличены, несостоятельны и основаны на неправильном толковании закона.
Пунктом 28 Положения N 315 предусматривалось, что изменение зон охраны объекта культурного наследия, в том числе их границ, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон, осуществляется путем разработки нового проекта зон охраны объекта культурного наследия в порядке, установленном данным положением.
В целях обеспечения сохранности объекта "Юрьев монастырь, XII - XVIII вв." проект зон его охраны разработан ООО "Март" на основании государственного контракта от 13 мая 2010 г. N 1376-01-41/05-РК.
На указанный проект получено положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы, выполненной в полном соответствии с Положением о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 569, которым определено, что в отношении проектов зон охраны объекта культурного наследия экспертиза проводится экспертной комиссией из трех и более экспертов (подпункт "б" пункта 112).
Государственную историко-культурную экспертизу проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Юрьев монастырь, XII - XVIII вв." провела экспертная комиссия из трех аттестованных в установленном порядке экспертов: К. <...>, К. <...> и П <...>.
Учитывая, что обязательность размещения заключения государственной историко-культурной экспертизы на официальном сайте в сети "Интернет" введена с 22 января 2015 г. (со дня вступления в силу Федерального закона от 22 октября 2014 г. N 315-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"), акт государственной историко-культурной экспертизы к Приказу N 2102 на сайте Минкультуры России не размещался.
Проект Приказа N 2102 согласован с Министерством регионального развития Российской Федерации (письмо от 14 ноября 2013 г. N 21583-СН/02), с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (письмо от 12 марта 2013 г. N АА-03-04-29/3185), Губернатором Новгородской области (письмо от 15 ноября 2013 г. N ПО-17/3000-И).
Во исполнение требований постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. N 851 "О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения" в период с 26 апреля по 11 мая 2013 г. проект Приказа N 2102 в целях проведения общественного обсуждения размещался на Едином портале раскрытия информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения - regulation.gov.ru. Замечаний и предложений на проект приказа в установленные сроки не поступило.
Приказ N 2102 предусматривает требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах зон охраны объекта культурного наследия федерального значения, которые соответствуют требованиям национального законодательства, обеспечивают выполнение страной-участницей Конвенции норм международного права, при этом строго регламентированы участки, на которых возможно ограниченное строительство.
На дату издания Приказа N 31 пункт 3 статьи 34 Федерального закона N 73-ФЗ, изложенный в редакции Федерального закона от 22 октября 2014 г. N 315-ФЗ, предписывал, что границы зон охраны объектов культурного наследия, отнесенных к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия, особые режимы использования земель в границах территорий данных зон и требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются федеральным органом охраны объектов культурного наследия на основании проектов зон охраны таких объектов культурного наследия с учетом представляемого соответствующим региональным органом охраны объектов культурного наследия в федеральный орган охраны объектов культурного наследия заключения.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. N 972 было утверждено новое Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - Положение N 972), пунктом 13 которого определено, что на основании проекта зон охраны (объединенной зоны охраны) объекта культурного наследия федерального значения, признанного особо ценным объектом культурного наследия народов Российской Федерации или включенного в Список всемирного наследия, Министерство культуры Российской Федерации по согласованию с Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации при наличии положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы и заключения соответствующего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области государственной охраны объектов культурного наследия, предусмотренного пунктом 3 статьи 34 Федерального закона N 73-ФЗ, утверждает своим правовым актом границы зон охраны соответствующего объекта культурного наследия, а также режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах данных зон. При этом границы зон охраны объекта культурного наследия, а также режим использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах данных зон в случае их нахождения на территории национального парка подлежат согласованию с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
Согласно статье 32 Федерального закона N 73-ФЗ заключение историко-культурной экспертизы является основанием для принятия соответствующим органом охраны объектов культурного наследия решения о возможности проведения работ, указанных в пункте 1 статьи 31 данного федерального закона, а также для принятия иных решений, вытекающих из заключения историко-культурной экспертизы в отношении объектов, указанных в статье 30 этого федерального закона (пункт 2). Заключение историко-культурной экспертизы подлежит обязательному размещению федеральным органом охраны объектов культурного наследия, региональным органом охраны объектов культурного наследия на официальных сайтах указанных органов охраны объектов культурного наследия в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (пункт 4).
Приказ N 31 также издан Минкультуры России при соблюдении всех регламентированных приведенными выше нормами законодательства процедур.
Положение N 972, также как и ранее действующее Положение N 315, в пункте 21 закрепляет, что изменение зон охраны объекта культурного наследия, в том числе их границ, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон, осуществляется путем разработки нового проекта зон охраны объекта культурного наследия (за исключением случаев исправления технической ошибки) в порядке, установленном данным положением.
В целях обеспечения сохранности объекта "Перынский скит" проект зон его охраны разработан ООО "Студия "Позитив" на основании государственного контракта от 18 октября 2013 г. N 3749-01-41/12-13.
Государственную историко-культурную экспертизу проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Перынский скит" провела экспертная комиссия из трех экспертов, аттестованных в установленном порядке по проведению государственной историко-культурной экспертизы: П. <...>, В. <...>, и Т. <...>.
Заключение экспертизы опубликовано для общественного обсуждения на официальном сайте Минкультуры России (http://mkrf.ru) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 18 ноября 2015 г. Замечания в порядке общественного обсуждения в установленные сроки не поступили.
В период с 5 ноября по 10 декабря 2015 г. в целях проведения общественного обсуждения проект Приказа N 31 был размещен на Едином портале раскрытия информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения - regulation.gov.ru. Замечаний и предложений на проект приказа в установленные сроки не поступило.
Проект Приказа N 31 прошел согласование в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (письмо от 31 декабря 2015 г. N 43310-ЮР/09), Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации (письмо от 15 декабря 2015 г. N 04-12-41/31419), в Комитете государственной охраны культурного наследия Новгородской области (письмо от 1 декабря 2015 г. N КМ-3851-и).
Приказ N 31 был направлен в Росреестр для внесения соответствующих сведений в государственный кадастр недвижимости (письмо от 27 мая 2016 г. N 8397-01-54-НМ).
Из приобщенных к материалам дела заключений государственных историко-культурных экспертиз проектов зон охраны объектов культурного наследия федерального значения "Юрьев монастырь, XII - XVIII вв." и "Перынский скит" усматривается, что при проведении государственной историко-культурной экспертизы экспертам были предоставлены достаточные по объему и степени проработанности материалы. Экспертной комиссией был выполнен сравнительный анализ всего комплекса данных по объектам культурного наследия, произведено визуальное обследование объектов культурного наследия, имеются графические и текстовые разделы, включающие историко-культурные и натурные исследования объектов культурного наследия.
При разработке проекта границ зон охраны данных объектов, включенных в Список всемирного наследия, а также требований к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон приоритетным считалось не расположение памятников относительно административной границы города, а их охранный статус и включение в Список всемирного наследия ЮНЕСКО как элементов объекта "Исторические памятники Новгорода и окрестностей".
В соответствии с пунктом 6 Положения N 972 границы зон охраны объекта культурного наследия могут не совпадать с границами территориальных зон и границами земельных участков.
Определенные для охранной зоны требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам направлены на сохранение существующих видовых раскрытий памятника.
Доводы административного истца о несоответствии приказов в оспариваемой части ЗК РФ являются ошибочными, поскольку нормы данного кодекса предусматривают введение особого правового режима использования земель историко-культурного назначения.
В статье 5 Федерального закона N 73-ФЗ закреплено, что земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в реестр, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и данным федеральным законом.
Пунктом 10 статьи 85 ЗК РФ определено, что в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94 - 100 этого кодекса. Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.
Согласно статье 99 поименованного кодекса земли объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), достопримечательных мест, военных и гражданских захоронений относятся к землям историко-культурного назначения (пункт 1). Земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением. Изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются (пункт 2). На отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность (абзац второй пункта 3). В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры (пункт 4).
Таким образом, отнесение оспариваемыми приказами принадлежащего административному истцу земельного участка к охранной зоне объектов культурного наследия "Юрьев монастырь, XII - XVIII вв." и "Перынский скит" согласуется как с нормами Федерального закона N 73-ФЗ, так и нормами ЗК РФ.
Следует признать несостоятельным утверждение административного истца о нарушении его права на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком, предусмотренное статьями 209, 260, 261 и 263 ГК РФ.
В силу части 3 статьи 44 Конституции Российской Федерации каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.
Особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, устанавливаемый в охранной зоне объекта культурного наследия, имеет своей целью защиту конституционно значимых ценностей и обеспечение сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории и не затрагивает само существо конституционных гарантий защиты собственности, закрепленных в статьях 17, 35 и 40 Конституции Российской Федерации.
Таким образом, Приказ N 2102 и приложение N 1, Приказ N 31 и приложение N 1 к нему в оспариваемой части не противоречат иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают права административного истца, в связи с чем в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленных требований следует отказать.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации решил:
в удовлетворении административного искового заявления Верещагина М.А. о признании частично недействующими пункта 1 приказа Министерства культуры Российской Федерации от 16 декабря 2013 г. N 2102 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Юрьев монастырь, XII - XVIII вв.", включенного в Список всемирного наследия, а также требований к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон" и приложения N 1 к нему и приказа Министерства культуры Российской Федерации от 14 января 2016 г. N 31 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Перынский скит", включенного в Список всемирного наследия, а также режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон" и приложения N 1 к нему отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
А.М. НАЗАРОВА
В201705424
ОПУБЛИКОВАНО:
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
27.06.2017 N АКПИ17-294
[О признании не противоречащими федеральному
законодательству пункта 1 приказа Министерства культуры
Российской Федерации от 16 декабря 2013 г. N 2102
"Об утверждении границ зон охраны объекта культурного
наследия федерального значения "Юрьев монастырь,
XII - XVIII вв.", включенного в Список всемирного
наследия, а также требований к режимам использования
земель и градостроительным регламентам в границах
данных зон" и приложения N 1 к нему и пункта 1
приказа Министерства культуры Российской Федерации
от 14 января 2016 г. N 31 "Об утверждении границ зон
охраны объекта культурного наследия федерального
значения "Перынский скит", включенного в Список
всемирного наследия, а также режимов использования
земель и требований к градостроительным регламентам
в границах данных зон" и приложения N 1 к нему в той
части, в которой описание границ зон охраны указанных
объектов культурного наследия включает в состав зоны
охраны территорию земельного участка, принадлежащего
административному истцу]
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда
Российской Федерации Назаровой А.М.
при секретаре Стратиенко В.А.
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Верещагина М.А. о признании частично недействующими пункта 1 приказа Министерства культуры Российской Федерации от 16 декабря 2013 г. N 2102 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Юрьев монастырь, XII - XVIII вв.", включенного в Список всемирного наследия, а также требований к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон" и приложения N 1 к нему и приказа Министерства культуры Российской Федерации от 14 января 2016 г. N 31 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Перынский скит", включенного в Список всемирного наследия, а также режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон" и приложения N 1 к нему, установил:
пунктом 1 приказа Министерства культуры Российской Федерации от 16 декабря 2013 г. N 2102 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Юрьев монастырь, XII - XVIII вв.", включенного в Список всемирного наследия, а также требований к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон" (далее - Приказ N 2102), зарегистрированного в Министерстве юстиции Российской Федерации 12 февраля 2014 г., N 31286, и опубликованного 24 марта 2014 г. в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, утверждены границы зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Юрьев монастырь, XII - XVIII вв.", включенного в Список всемирного наследия, расположенного в г. Великий Новгород, согласно приложению N 1, в котором содержится их описание, а именно: описание границы охранной зоны, границ зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, границы зоны охраняемого природного ландшафта, координаты характерных точек указанных границ и схему границ зон охраны данного объекта культурного наследия.
Пунктом 1 приказа Министерства культуры Российской Федерации от 14 января 2016 г. N 31 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Перынский скит", включенного в Список всемирного наследия, а также режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон" (далее - Приказ N 31), зарегистрированного 19 февраля 2016 г. в Министерстве юстиции Российской Федерации, N 41154, и опубликованного 24 февраля 2016 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, утверждены границы зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Перынский скит", включенного в Список всемирного наследия, согласно приложению N 1, в котором содержится их описание, а именно: описание границ охранной зоны, зоны охраняемого природного ландшафта, каталог координат характерных точек внешней границы участка охранной зоны, внутренней границы охранной зоны, внешней границы зоны охраняемого природного ландшафта, внутренней границы зоны охраняемого природного ландшафта, схему границ зон охраны данного объекта культурного наследия.
Верещагин М.А, являющийся собственником земельного участка с кадастровым номером <...> в дер. <...> Новгородского района Новгородской области, находящегося в границах зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Юрьев монастырь, XII - XVIII вв." и зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Перынский скит", обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 1 Приказа N 2102 и приложения N 1 к нему и пункта 1 Приказа N 31 и приложения N 1 к нему в той части, в которой описание границ зон охраны указанных объектов культурного наследия включает в состав зоны охраны территорию его земельного участка. По мнению административного истца, оспариваемые им положения противоречат статьям 209, 260, 261, 263 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статьям 2, 9, 15, 27, 40, 64, 94 - 100 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), а также пунктами 5 и 6 статьи 3.1, статьям 5.1 и 18 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ) и ограничивают его право собственности на земельный участок, поскольку в связи с включением территории земельного участка в границы зоны охраняемого природного ландшафта объектов культурного наследия федерального значения запрещается строительство капитальных и временных зданий и сооружений в бассейне видимости объекта культурного наследия; хозяйственная деятельность, нарушающая характер и облик исторических ландшафтов, в том числе использование земель для садоводства и огородничества; самовольная посадка (порубка) деревьев и кустарников и т.д.
В обоснование заявленных требований административный истец указал, что земельный участок им был приобретен до издания оспариваемых приказов, на дату покупки его право пользования земельным участком не было ограничено, оспариваемыми приказами зоны охраны объектов культурного наследия не установлены, а увеличены, при этом никакого волеизъявления у него не испрашивалось; какие-либо известные объекты культурного наследия на земельном участке отсутствуют; акты, заключения или исследования о соответствии проектов зон охраны указанных объектов культурного наследия градостроительным регламентам, требованиям государственной охраны объекта культурного наследия относительно территории его земельного участка ему не представлялись, требования об установлении в отношении его земельного участка права ограниченного пользования в соответствии со статьей 274 ГК РФ и статьей 23 ЗК РФ, в том числе собственником объектов, не предъявлялись, как и не заключалось никаких гражданско-правовых соглашений (договоров) об установлении сервитута и определении платы за установление такового и крайне ограниченного пользования земельным участком, равно как и не решался вопрос о выкупе у него земельного участка либо о возмездном изъятии для государственных или муниципальных нужд в порядке статей 279 - 281 ГК РФ и статей 49, 56.2 - 56.12 ЗК РФ.
Административный истец, извещенный о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился.
Министерство культуры Российской Федерации (далее - Минкультуры России) и Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) в письменных возражениях на административный иск указали, что приказы изданы федеральным органом исполнительной власти в соответствии с полномочиями, предоставленными ему законодательством Российской Федерации, на основании заключений государственной историко-культурной экспертизы, зарегистрированы в Минюсте России по результатам проведенных правовой и антикоррупционной экспертиз и опубликованы в установленном порядке.
В судебном заседании представитель Минкультуры России Рысева Е.В. и представитель Минюста России Каспарова Н.В. поддержали изложенную в возражениях правовую позицию и просили в удовлетворении заявленных требований отказать.
Обсудив доводы административного истца, возражения административных ответчиков, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что в удовлетворении административного иска следует отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом N 73-ФЗ.
Согласно преамбуле названного федерального закона объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. В Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Постановлением Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 г. N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР" объект "Юрьев монастырь, XII - XVIII вв." внесен в список памятников архитектуры, подлежащих охране как памятники государственного значения.
Объект культурного наследия "Перынский скит", расположенный по адресу: Новгородская обл., г. Великий Новгород, Перынь. 2 км южнее Юрьева монастыря, постановлением Совета Министров РСФСР от 4 декабря 1974 г. N 624 "О дополнении и частичном изменении постановления Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 г. N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР" внесен в перечень памятников архитектуры, подлежащих охране как памятники государственного значения.
В силу статьи 15, пункта 1 статьи 64 Федерального закона N 73-ФЗ памятники истории и культуры государственного значения, республиканского значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательством РСФСР и законодательством Российской Федерации, отнесены к объектам культурного наследия федерального значения, включенным в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - реестр).
Вышеуказанные объекты являются компонентами N 604-008 и 604-009 объекта всемирного наследия ЮНЕСКО "Исторические памятники Великого Новгорода и окрестностей", включенного в Список всемирного наследия в 1992 году решением 16-й сессии Комитета всемирного наследия ЮНЕСКО CONF 002 X.A.
В отношении объектов, внесенных в Список всемирного наследия ЮНЕСКО, действуют положения Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 года, ратифицированной СССР в 1988 году (Указ Президиума ВС СССР от 9 марта 1988 г. N 8595-XI).
К полномочиям федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, относится помимо прочего утверждение границ зон охраны объектов культурного наследия, отнесенных к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия, особых режимов использования земель в границах территорий данных зон и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон (подпункт 16 пункта 1, пункт 2 статьи 9 Федерального закона N 73-ФЗ в действующей редакции, пункт 15 статьи 9 в редакции на дату издания Приказа N 2102).
Таким органом в силу пункта 1 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. N 590, является Минкультуры России. Кроме того, подпунктом 5.3.7 пункта 5.3 указанного положения предусмотрено, что границы, а также режимы использования территорий объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации, утверждает Минкультуры России.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. N 2339-р объекты культурного наследия федерального значения "Юрьев монастырь, XII - XVIII вв." и "Перынский скит" включены в перечень отдельных объектов культурного наследия федерального значения, полномочия по государственной охране которых осуществляются Минкультуры России, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. N 759-р.
Приказами Минкультуры России от 29 декабря 2015 г. N 28778-р и 29840-р объекты культурного наследия федерального значения "Юрьев монастырь, XII - XVIII вв." и "Перынский скит" зарегистрированы в реестре и им присвоены регистрационные номера 531420063660006 и 531420063770006.
Приказы в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, зарегистрированы в Минюсте России и опубликованы.
Таким образом, оспариваемые нормативные правовые акты приняты полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие.
В соответствии с пунктом 1 статьи 33 Федерального закона N 73-ФЗ объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер объекта культурного наследия относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.
Статьей 34 названного закона в редакции, действовавшей на дату издания Приказа N 2102, предписано, что в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия (пункт 1). Охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия. Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений. Зона охраняемого природного ландшафта - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия (пункт 2). Порядок разработки проектов зон охраны объекта культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации (пункт 4).
Проекты зон охраны объекта культурного наследия являются объектом историко-культурной экспертизы (статья 30 Федерального закона N 73-ФЗ).
На дату издания Приказа N 2102 действовало Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 г. N 315 (далее - Положение N 315) (утратило силу в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 N 972), в соответствии с пунктом 15 которого на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения, признанного особо ценным объектом культурного наследия народов Российской Федерации или включенного в Список всемирного наследия, и положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы Министерство культуры Российской Федерации по согласованию с Министерством регионального развития Российской Федерации и соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает нормативным правовым актом границы зон охраны соответствующего объекта культурного наследия, а также конкретные требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон. При этом границы зоны охраняемого природного ландшафта, а также конкретные требования к режиму использования земель и градостроительному регламенту в границах данной зоны подлежат согласованию с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования.
Из материалов дела следует, что Приказ N 2102 издан Минкультуры России с соблюдением процедур, установленных приведенными выше нормативными правовыми актами.
Доводы административного истца о том, что оспариваемыми приказами границы зон охраны объектов культурного наследия были не установлены, а увеличены, несостоятельны и основаны на неправильном толковании закона.
Пунктом 28 Положения N 315 предусматривалось, что изменение зон охраны объекта культурного наследия, в том числе их границ, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон, осуществляется путем разработки нового проекта зон охраны объекта культурного наследия в порядке, установленном данным положением.
В целях обеспечения сохранности объекта "Юрьев монастырь, XII - XVIII вв." проект зон его охраны разработан ООО "Март" на основании государственного контракта от 13 мая 2010 г. N 1376-01-41/05-РК.
На указанный проект получено положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы, выполненной в полном соответствии с Положением о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 569, которым определено, что в отношении проектов зон охраны объекта культурного наследия экспертиза проводится экспертной комиссией из трех и более экспертов (подпункт "б" пункта 112).
Государственную историко-культурную экспертизу проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Юрьев монастырь, XII - XVIII вв." провела экспертная комиссия из трех аттестованных в установленном порядке экспертов: К. <...>, К. <...> и П <...>.
Учитывая, что обязательность размещения заключения государственной историко-культурной экспертизы на официальном сайте в сети "Интернет" введена с 22 января 2015 г. (со дня вступления в силу Федерального закона от 22 октября 2014 г. N 315-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"), акт государственной историко-культурной экспертизы к Приказу N 2102 на сайте Минкультуры России не размещался.
Проект Приказа N 2102 согласован с Министерством регионального развития Российской Федерации (письмо от 14 ноября 2013 г. N 21583-СН/02), с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (письмо от 12 марта 2013 г. N АА-03-04-29/3185), Губернатором Новгородской области (письмо от 15 ноября 2013 г. N ПО-17/3000-И).
Во исполнение требований постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. N 851 "О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения" в период с 26 апреля по 11 мая 2013 г. проект Приказа N 2102 в целях проведения общественного обсуждения размещался на Едином портале раскрытия информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения - regulation.gov.ru. Замечаний и предложений на проект приказа в установленные сроки не поступило.
Приказ N 2102 предусматривает требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах зон охраны объекта культурного наследия федерального значения, которые соответствуют требованиям национального законодательства, обеспечивают выполнение страной-участницей Конвенции норм международного права, при этом строго регламентированы участки, на которых возможно ограниченное строительство.
На дату издания Приказа N 31 пункт 3 статьи 34 Федерального закона N 73-ФЗ, изложенный в редакции Федерального закона от 22 октября 2014 г. N 315-ФЗ, предписывал, что границы зон охраны объектов культурного наследия, отнесенных к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия, особые режимы использования земель в границах территорий данных зон и требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются федеральным органом охраны объектов культурного наследия на основании проектов зон охраны таких объектов культурного наследия с учетом представляемого соответствующим региональным органом охраны объектов культурного наследия в федеральный орган охраны объектов культурного наследия заключения.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. N 972 было утверждено новое Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - Положение N 972), пунктом 13 которого определено, что на основании проекта зон охраны (объединенной зоны охраны) объекта культурного наследия федерального значения, признанного особо ценным объектом культурного наследия народов Российской Федерации или включенного в Список всемирного наследия, Министерство культуры Российской Федерации по согласованию с Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации при наличии положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы и заключения соответствующего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области государственной охраны объектов культурного наследия, предусмотренного пунктом 3 статьи 34 Федерального закона N 73-ФЗ, утверждает своим правовым актом границы зон охраны соответствующего объекта культурного наследия, а также режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах данных зон. При этом границы зон охраны объекта культурного наследия, а также режим использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах данных зон в случае их нахождения на территории национального парка подлежат согласованию с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
Согласно статье 32 Федерального закона N 73-ФЗ заключение историко-культурной экспертизы является основанием для принятия соответствующим органом охраны объектов культурного наследия решения о возможности проведения работ, указанных в пункте 1 статьи 31 данного федерального закона, а также для принятия иных решений, вытекающих из заключения историко-культурной экспертизы в отношении объектов, указанных в статье 30 этого федерального закона (пункт 2). Заключение историко-культурной экспертизы подлежит обязательному размещению федеральным органом охраны объектов культурного наследия, региональным органом охраны объектов культурного наследия на официальных сайтах указанных органов охраны объектов культурного наследия в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (пункт 4).
Приказ N 31 также издан Минкультуры России при соблюдении всех регламентированных приведенными выше нормами законодательства процедур.
Положение N 972, также как и ранее действующее Положение N 315, в пункте 21 закрепляет, что изменение зон охраны объекта культурного наследия, в том числе их границ, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон, осуществляется путем разработки нового проекта зон охраны объекта культурного наследия (за исключением случаев исправления технической ошибки) в порядке, установленном данным положением.
В целях обеспечения сохранности объекта "Перынский скит" проект зон его охраны разработан ООО "Студия "Позитив" на основании государственного контракта от 18 октября 2013 г. N 3749-01-41/12-13.
Государственную историко-культурную экспертизу проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Перынский скит" провела экспертная комиссия из трех экспертов, аттестованных в установленном порядке по проведению государственной историко-культурной экспертизы: П. <...>, В. <...>, и Т. <...>.
Заключение экспертизы опубликовано для общественного обсуждения на официальном сайте Минкультуры России (http://mkrf.ru) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 18 ноября 2015 г. Замечания в порядке общественного обсуждения в установленные сроки не поступили.
В период с 5 ноября по 10 декабря 2015 г. в целях проведения общественного обсуждения проект Приказа N 31 был размещен на Едином портале раскрытия информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения - regulation.gov.ru. Замечаний и предложений на проект приказа в установленные сроки не поступило.
Проект Приказа N 31 прошел согласование в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (письмо от 31 декабря 2015 г. N 43310-ЮР/09), Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации (письмо от 15 декабря 2015 г. N 04-12-41/31419), в Комитете государственной охраны культурного наследия Новгородской области (письмо от 1 декабря 2015 г. N КМ-3851-и).
Приказ N 31 был направлен в Росреестр для внесения соответствующих сведений в государственный кадастр недвижимости (письмо от 27 мая 2016 г. N 8397-01-54-НМ).
Из приобщенных к материалам дела заключений государственных историко-культурных экспертиз проектов зон охраны объектов культурного наследия федерального значения "Юрьев монастырь, XII - XVIII вв." и "Перынский скит" усматривается, что при проведении государственной историко-культурной экспертизы экспертам были предоставлены достаточные по объему и степени проработанности материалы. Экспертной комиссией был выполнен сравнительный анализ всего комплекса данных по объектам культурного наследия, произведено визуальное обследование объектов культурного наследия, имеются графические и текстовые разделы, включающие историко-культурные и натурные исследования объектов культурного наследия.
При разработке проекта границ зон охраны данных объектов, включенных в Список всемирного наследия, а также требований к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон приоритетным считалось не расположение памятников относительно административной границы города, а их охранный статус и включение в Список всемирного наследия ЮНЕСКО как элементов объекта "Исторические памятники Новгорода и окрестностей".
В соответствии с пунктом 6 Положения N 972 границы зон охраны объекта культурного наследия могут не совпадать с границами территориальных зон и границами земельных участков.
Определенные для охранной зоны требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам направлены на сохранение существующих видовых раскрытий памятника.
Доводы административного истца о несоответствии приказов в оспариваемой части ЗК РФ являются ошибочными, поскольку нормы данного кодекса предусматривают введение особого правового режима использования земель историко-культурного назначения.
В статье 5 Федерального закона N 73-ФЗ закреплено, что земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в реестр, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и данным федеральным законом.
Пунктом 10 статьи 85 ЗК РФ определено, что в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94 - 100 этого кодекса. Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.
Согласно статье 99 поименованного кодекса земли объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), достопримечательных мест, военных и гражданских захоронений относятся к землям историко-культурного назначения (пункт 1). Земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением. Изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются (пункт 2). На отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность (абзац второй пункта 3). В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры (пункт 4).
Таким образом, отнесение оспариваемыми приказами принадлежащего административному истцу земельного участка к охранной зоне объектов культурного наследия "Юрьев монастырь, XII - XVIII вв." и "Перынский скит" согласуется как с нормами Федерального закона N 73-ФЗ, так и нормами ЗК РФ.
Следует признать несостоятельным утверждение административного истца о нарушении его права на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком, предусмотренное статьями 209, 260, 261 и 263 ГК РФ.
В силу части 3 статьи 44 Конституции Российской Федерации каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.
Особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, устанавливаемый в охранной зоне объекта культурного наследия, имеет своей целью защиту конституционно значимых ценностей и обеспечение сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории и не затрагивает само существо конституционных гарантий защиты собственности, закрепленных в статьях 17, 35 и 40 Конституции Российской Федерации.
Таким образом, Приказ N 2102 и приложение N 1, Приказ N 31 и приложение N 1 к нему в оспариваемой части не противоречат иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают права административного истца, в связи с чем в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленных требований следует отказать.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации решил:
в удовлетворении административного искового заявления Верещагина М.А. о признании частично недействующими пункта 1 приказа Министерства культуры Российской Федерации от 16 декабря 2013 г. N 2102 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Юрьев монастырь, XII - XVIII вв.", включенного в Список всемирного наследия, а также требований к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон" и приложения N 1 к нему и приказа Министерства культуры Российской Федерации от 14 января 2016 г. N 31 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Перынский скит", включенного в Список всемирного наследия, а также режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон" и приложения N 1 к нему отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
А.М. НАЗАРОВА
Дополнительные сведения
| Рубрики правового классификатора: | 010.140.020 Порядок подготовки и рассмотрения проектов нормативных правовых актов (см. также 190.020.040, 190.020.050), 020.040.070 Иные разрешительные и регистрационные режимы, 020.060.050 Производство по делам об административных правонарушениях, 020.060.070 Отдельные виды административных правонарушений, 030.090.010 Общие положения, 030.090.080 Право собственности и другие вещные права на землю и иные природные ресурсы (см. также 110.020.070, 110.030.040, 110.030.050, 110.040.060, 110.050.060, 110.060.050, 110.060.060, 110.070.030, 110.080.030), 090.050.050 Градостроительные нормативы. Градостроительная документация. Экспертиза, 110.020.020 Полномочия государственных органов и органов местного самоуправления в области земельных отношений. Контроль за соблюдением земельного законодательства (см. также 010.150.040, 020.010.040, 020.010.050), 110.020.050 Землеустройство. Землеустроительный процесс. Установление границ, 110.020.060 Правовой режим отдельных категорий и видов земель, 110.020.110 Прекращение и ограничение прав на землю. Изъятие земель. Возмещение потерь и убытков, вызванных изъятием земель, 130.030.030 Национальное культурное наследие народов Российской Федерации, 130.030.040 Охрана и использование памятников истории и культуры, 130.030.060 Особенности регулирования правового положения культурных ценностей (см. также 200.190.070), 130.030.070 Правовое регулирование отдельных направлений культурной деятельности |
Вопрос юристу
Поделитесь ссылкой на эту страницу:
