О ПРОГРАММЕ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА САНКТ-ПЕТЕРБУРГА НА ПЕРИОД ДО 2012 ГОДА



ПРАВИТЕЛЬСТВО САНКТ-ПЕТЕРБУРГА

ПРАВИТЕЛЬСТВО САНКТ-ПЕТЕРБУРГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 1 ноября 2010 г. № 1472

О ПРОГРАММЕ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА САНКТ-ПЕТЕРБУРГА НА ПЕРИОД ДО 2012 ГОДА

В соответствии с пунктом 3 распоряжения Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 1101-р и в целях создания условий для повышения эффективности деятельности государственных органов Санкт-Петербурга по выполнению государственных функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития Правительство Санкт-Петербурга постановляет:

1. Утвердить Программу повышения эффективности расходов бюджета Санкт-Петербурга на период до 2012 года согласно приложению.

2. Контроль за выполнением постановления возложить на вице-губернатора Санкт-Петербурга - руководителя Администрации Губернатора Санкт-Петербурга Осеевского М.Э.

Губернатор Санкт-Петербурга

В.И.Матвиенко

ПРИЛОЖЕНИЕ

к постановлению

Правительства Санкт-Петербурга

от 01.11.2010 № 1472

ПРОГРАММА

ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА САНКТ-ПЕТЕРБУРГА НА ПЕРИОД ДО 2012 ГОДА

Программа повышения эффективности расходов бюджета Санкт-Петербурга на период до 2012 года (далее - Программа) разработана в соответствии с пунктом 3 распоряжения Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 1101-р.

1. Цели и задачи Программы

Цель Программы - создание условий для повышения эффективности деятельности государственных органов Санкт-Петербурга по выполнению государственных функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.

Базовым условием реализации Программы является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Санкт-Петербурга.

Для достижения цели Программы необходимо создание механизмов, направленных на решение следующих основных задач:

четкое определение сфер ответственности органов государственной власти Санкт-Петербурга;

обеспечение более тесной увязки стратегического и бюджетного планирования с мониторингом достижения заявленных целей;

создание условий для повышения эффективности деятельности органов государственной власти Санкт-Петербурга и ими созданных государственных учреждений по обеспечению государственных услуг;

создание механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ;

повышение качества финансового управления в общественном секторе, в том числе путем адаптации инструментов корпоративного менеджмента;

повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти Санкт-Петербурга, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности;

обеспечение более тесной увязки между количеством и составом имущества, находящегося в собственности Санкт-Петербурга, и полномочиями органов государственной власти Санкт-Петербурга.

Для решения указанных задач в 2010-2012 годах предлагается принять решения по следующим основным направлениям:

внедрение программно-целевых принципов организации деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга (далее - ИОГВ);

переход к утверждению «программного» бюджета;

развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных услуг;

реформирование государственного финансового контроля и развитие внутреннего контроля;

совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях государственных закупок;

создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов государственной власти Санкт-Петербурга.

Реализация предлагаемых мер создаст организационные и правовые предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов по конкретным направлениям (отраслям экономики и социальной сферы) государственной политики.

2. Долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджета Санкт-Петербурга

Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджета Санкт-Петербурга является необходимым условием решения задач Программы.

Проведение предсказуемой и ответственной бюджетной политики является важнейшей предпосылкой для обеспечения стабильности, которая:

создает базовые условия для устойчивого экономического роста, улучшения инвестиционного климата;

способствует достижению ключевой конечной цели стратегии социально-экономического развития Санкт-Петербурга - роста уровня и качества жизни населения.

Установление целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения без учета объективно обусловленных ограничений бюджетного дефицита и уровня (темпов роста) государственного долга может привести к появлению «необеспеченных мандатов» (нормативных правовых актов, не обеспеченных средствами бюджета для полного исполнения) и, как следствие, к дискредитации государственных институтов.

Вынужденный в условиях безответственной бюджетной политики пересмотр заявленных целей государственной политики, нормативных правовых актов, в том числе устанавливающих социальные обязательства, введение секвестра бюджетных ассигнований вплоть до отказа от исполнения действующих расходных обязательств, отмены или переноса сроков реализации запланированных мероприятий (в том числе принятых программ), невыполнение государственных контрактов приводит к снижению доверия граждан и бизнеса к государству.

Кроме того, в таких условиях существенно усложняется планирование деятельности ИОГВ, снижается их ответственность за определение и достижение целей и индикаторов результативности своей деятельности, возникают стимулы к постоянному «раздуванию» расходов, не имеющих четких критериев оценки их необходимости и достаточности для решения задач государственной политики в соответствующих сферах.

Таким образом, для повышения эффективности деятельности государственных институтов необходимо установление и соблюдение четко сформулированных принципов ответственной бюджетной политики, к которым относятся:

консервативность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;

формирование бюджета Санкт-Петербурга с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной системы Российской Федерации, основанных на реалистичных оценках;

ограничение бюджетного дефицита, государственного долга;

стабильность и предсказуемость налоговой политики Санкт-Петербурга;

полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей государственной политики (включая в том числе бюджетные ассигнования, налоговые льготы, гарантии и имущество);

планирование бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

принятие новых расходных обязательств только при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения;

соблюдение установленных бюджетных ограничений при принятии новых расходных обязательств;

систематический анализ и оценка рисков для бюджета Санкт-Петербурга;

создание и поддержание необходимых финансовых резервов;

повышение концентрации межбюджетных трансфертов, имеющих целевое направление, предоставляемых бюджетам внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга из бюджета Санкт-Петербурга, на важнейших приоритетных направлениях социально-экономического развития Санкт-Петербурга, а также ограничение количества указанных межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджету одного внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга.

Для дальнейшего внедрения указанных выше принципов планируется реализовать следующие основные меры:

использование для целей бюджетного планирования консервативного макроэкономического прогноза;

чередование периодов увеличения долга с периодами его сокращения;

постоянный поиск наименее эффективных расходов бюджета Санкт-Петербурга для их сокращения с концентрацией средств на важнейших приоритетных направлениях;

совершенствование процесса формирования и порядка ведения реестра расходных обязательств в соответствии с изменяющимися требованиями бюджетного законодательства и указаний Министерства финансов Российской Федерации;

переход к индексации социальных пособий с учетом уровня инфляции в отчетном (текущем) году;

формализация порядка и критериев инициирования и принятия решений по введению новых (увеличению действующих) расходных обязательств с усилением ответственности ИОГВ за достоверность оценки их объемов и сроков исполнения;

оптимизация числа налоговых льгот и отражение применения налоговых льгот в рамках государственной программы с регулярной оценкой их влияния на достижение заявленных программами целей;

совершенствование организации и методологии прогнозирования кассового исполнения бюджета Санкт-Петербурга с установлением ответственности главных распорядителей средств бюджета Санкт-Петербурга за качество и соблюдение показателей кассового плана.

3. Государственные программы как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов

В качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти Санкт-Петербурга предлагается принять программно-целевой принцип организации их деятельности.

Государственная программа Санкт-Петербурга (далее - государственная программа) - документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общегородского значения.

Ответственными за разработку и реализацию государственной программы являются ИОГВ.

Общими принципами разработки и реализации государственных программ являются:

формирование государственных программ исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения;

определение ИОГВ, отвечающего за реализацию государственной программы (достижение конечных результатов);

установление для государственных программ, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг, прогнозируемых при заданных условиях;

охват государственными программами всех сфер деятельности ИОГВ и соответственно большей части бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в их распоряжении, а также интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) инструментов для достижения целей государственных программ;

наделение ИОГВ и их должностных лиц, осуществляющих управление государственными программами и их подпрограммами, полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления;

проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации государственных программ, в том числе внешней экспертизы, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ.

Предполагается, что состав подпрограмм и планируемые результаты реализации подпрограмм будут определяться государственной программой, а бюджетные ассигнования на их достижение будут утверждаться законом Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга.

Для реализации изложенных подходов потребуется:

утвердить порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ;

определить перечень государственных программ и организовать подготовку проектов государственных программ;

определить порядок планирования объемов бюджетных ассигнований бюджета Санкт-Петербурга на реализацию государственных программ на среднесрочный период с учетом необходимости его увязки с бюджетным процессом.

4. Переход к программной структуре расходов бюджета Санкт-Петербурга

Внедрение программно-целевого принципа организации деятельности ИОГВ и необходимость создания условий для планирования бюджетных ассигнований по новым принципам требуют изменения процесса составления и утверждения бюджета Санкт-Петербурга.

При этом предполагается, что в течение ближайших двух-трех бюджетных циклов будут действовать переходные положения, позволяющие формировать программную структуру расходов бюджета Санкт-Петербурга в соответствии с проектами государственных программ с поэтапным расширением числа программ и подпрограмм, утвержденных в установленном Правительством Санкт-Петербурга порядке.

После внесения изменений в бюджетное законодательство утвержденные государственные программы, а также отчеты об их реализации предполагается представлять в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга.

Программная структура должна охватывать значительную часть расходов бюджета Санкт-Петербурга.

Необходимо учитывать, что по мере развития программно-целевого принципа организации деятельности ИОГВ будет возрастать необходимость расширения полномочий и ответственности ИОГВ, отвечающих за реализацию соответствующих программ и подпрограмм, уточнения структуры и полномочий ИОГВ.

Укрупнение структуры расходов позволит существенно сократить количество оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись и одновременно расширить полномочия главных распорядителей средств бюджета Санкт-Петербурга в формировании и ведении собственных бюджетных росписей.

Внедрение принципов формирования программного бюджета предполагает сохранение и усиление роли существующих инструментов бюджетного планирования: реестра расходных обязательств, адресной инвестиционной программы, обоснований бюджетных ассигнований.

5. Оптимизация функций государственного управления и повышение эффективности их обеспечения

Данное направление Программы предполагает продолжение реализации административной реформы. Основной акцент будет сделан на проектном принципе организации деятельности органов государственной власти, в том числе на применении его в процессе реализации государственных программ и организации процедур внутреннего контроля деятельности соответствующих органов государственной власти.

Основными направлениями повышения эффективности деятельности ИОГВ (выполнения возложенных на них функций) должны стать:

противодействие коррупции и снижение административных барьеров;

совершенствование контрольно-надзорной деятельности;

оптимизация состава и полномочий ИОГВ, результатом которой должно стать сокращение дублирования функций и полномочий, а также оптимизация численности государственных служащих;

передача функций ИОГВ, не отнесенных к основному виду деятельности, специализированным организациям, создаваемым для обслуживания одновременно нескольких ИОГВ, или размещение государственных заказов на соответствующие услуги (аутсорсинг);

повышение мотивации руководителей ИОГВ в отношении оптимизации предельной численности работников ИОГВ и сокращения бюджетных расходов на их деятельность;

формирование «электронного правительства», в том числе переход на оказание услуг по осуществлению юридически значимых действий органами государственной власти Санкт-Петербурга в электронной форме;

оптимизация межведомственного взаимодействия, в том числе с использованием информационных технологий путем раскрытия информации о деятельности органов государственной власти.

ИОГВ должны быть утверждены и реализованы отраслевые (ведомственные) планы повышения эффективности бюджетных расходов в сферах их ведения.

Необходимо разработать методики оценки эффективности деятельности ИОГВ, в которых целесообразно предусмотреть параметры отчетности ИОГВ об эффективности расходов, оценку результатов, достигнутых по отношению к планам.

Важной сферой оптимизации деятельности государственных институтов является управление государственной собственностью, для повышения эффективности которого предлагается реализация мер по следующим основным направлениям:

инвентаризация объектов государственной собственности, оформление прав на них;

отказ от практики передачи имущества, специально приобретенного за счет бюджетных средств одного публично-правового образования, другому публично-правовому образованию;

совершенствование прозрачных процедур, определяющих вопросы аренды государственного имущества;

проведение анализа перечня имущества, переданного в безвозмездное пользование;

оптимизация сети государственных унитарных предприятий и государственных учреждений;

совершенствование приватизационных процедур;

внедрение системы показателей оценки эффективности использования государственного имущества;

формирование экономически обоснованной дивидендной политики.

6. Повышение эффективности предоставления государственных услуг

Существующая сеть государственных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления и принципов оптимальности и достаточности оказания государственных услуг. Расходы на содержание подведомственной бюджетной сети планируются, как правило, исходя не из объемов оказываемых ими услуг, а необходимости содержания существующих мощностей. Планирование бюджетных ассигнований осуществляется по большей части методом индексации существующих расходов с сохранением их структуры в неизменном виде. Необходимо на первое место поставить вопрос повышения качества государственных услуг и оптимизацию бюджетных расходов на их обеспечение.

Целями данного направления Программы являются:

повышение доступности и качества государственных услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения;

привлечение и удержание в бюджетной сфере высокопрофессиональных кадров;

создание условий для оптимизации бюджетной сети;

развитие материально-технической базы государственных учреждений, в том числе за счет более активного привлечения средств из внебюджетных источников;

внедрение в деятельность государственных учреждений элементов конкурентных отношений.

Для достижения указанных целей необходимо решить три взаимосвязанные задачи:

совершенствование правового статуса государственных учреждений;

внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения государственных услуг;

повышение открытости деятельности государственных учреждений, оказывающих государственные услуги, для потребителей этих услуг.

Мероприятия по совершенствованию правового положения государственных учреждений будут проводиться путем реализации Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Они направлены на повышение эффективности предоставления государственных услуг в условиях сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их оказание. Должны быть созданы условия и стимулы для сокращения внутренних издержек государственных учреждений и привлечения (легализации) ими внебюджетных источников финансового обеспечения, повышения эффективности и открытости их деятельности, а также созданы возможности и стимулы для ИОГВ по оптимизации подведомственной сети.

Предполагается изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав), оказывающих государственные услуги:

перевести их с 01.01.2012 со сметного финансового обеспечения на предоставление субсидии на выполнение государственного задания;

предоставить право бюджетным учреждениям (с расширенным объемом прав) зачислять доходы от приносящей доходы деятельности в самостоятельное распоряжение этих учреждений;

исключить субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав);

расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за ними движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества.

Создание нового типа государственных учреждений - казенных учреждений, статус которых, по сути, совпадает с ранее закрепленным в законодательстве Российской Федерации статусом бюджетного учреждения, будет сопровождаться дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в бюджет Санкт-Петербурга.

На 2011 год будет установлен переходный период, который позволит как бюджетным учреждениям (с расширенным объемом прав), так и казенным учреждениям получать финансовое обеспечение в прежнем порядке (в частности, действуют ранее принятые нормативные правовые акты, лицевые счета учреждений не переоткрываются, а внебюджетные доходы казенных учреждений не зачисляются в бюджет).

Кроме того, будут предприняты следующие меры, направленные на создание для ИОГВ условий и стимулов по оптимизации сети подведомственных учреждений:

упрощение процедуры реорганизации (в форме слияния и присоединения) и ликвидации учреждений;

установление правила сохранения объемов бюджетных ассигнований главным распорядителям бюджетных средств при реорганизации (слиянии, присоединении) или ликвидации ими подведомственных учреждений (при условии сохранения объема и качества предоставляемых ими услуг).

Перевод бюджетных учреждений на предоставление субсидий на оказание государственных услуг потребует совершенствования практики формирования государственных заданий для государственных учреждений и их финансового обеспечения.

Государственные задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности будет устанавливать орган, осуществляющий координацию и регулирование деятельности учреждения.

Для обеспечения реализации полномочий бюджетных учреждений в 2010 году необходимо реализовать заложенный в Бюджетном кодексе Российской Федерации принцип использования проектов государственных заданий на оказание государственных услуг при планировании бюджетных проектировок на 2011-2013 годы.

В этих целях ИОГВ, разрабатывающим проекты государственных заданий на оказание государственных услуг государственными учреждениями, необходимо в рамках подготовки проекта бюджета Санкт-Петербурга разрабатывать и представлять в Комитет финансов Санкт-Петербурга сводные показатели государственных заданий.

7. Развитие системы государственного финансового контроля

Переход к программному бюджету и внедрение новых форм финансового обеспечения государственных услуг требуют комплексного реформирования системы государственного финансового контроля.

В этих целях необходимо:

организовать действенный контроль (аудит) за эффективностью использования бюджетных ассигнований, определив критерии эффективности и результативности их использования;

уточнить полномочия органов государственной власти Санкт-Петербурга по осуществлению финансового контроля;

ввести понятия внешнего и внутреннего государственного финансового контроля, определив на законодательном уровне их формы, методы и объекты;

исключить возможность необоснованных проверок хозяйствующих субъектов.

Государственный финансовый контроль предлагается определить как деятельность уполномоченных органов государственной власти Санкт-Петербурга, направленную на контроль:

соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности;

результативности и эффективности использования средств бюджета Санкт-Петербурга.

При этом под внешним государственным финансовым контролем предлагается понимать финансовый контроль, осуществляемый Законодательным Собранием Санкт-Петербурга и созданным им органом государственного финансового контроля. Под внутренним государственным финансовым контролем - финансовый контроль, осуществляемый ИОГВ.

Необходимо принять меры по повышению качества и надежности внутреннего контроля, осуществляемого главными администраторами бюджетных средств, результаты которого должны быть доступны как органам государственного финансового контроля, так и ИОГВ. Кроме того, следует организовать координацию развития и методологического обеспечения систем внутреннего контроля.

8. Развитие информационной системы управления государственными финансами

В настоящее время сформированы основы современной системы управления государственными финансами Санкт-Петербурга на базе Автоматизированной информационной системы бюджетного процесса - Электронного казначейства Санкт-Петербурга (далее - АИС БП-ЭК).

Однако современное развитие отношений в сфере государственных финансов предъявляет новые требования к составу и качеству информации о финансовой деятельности органов государственной власти Санкт-Петербурга, а также к открытости информации о результатах их деятельности.

В целях удовлетворения указанных требований, а также повышения качества управления государственными финансами необходимо на основе достигнутого уровня интеграции процессов составления, исполнения бюджета Санкт-Петербурга, бюджетного учета и подготовки финансовой и иной регламентированной отчетности развивать АИС БП-ЭК, которая:

обеспечит прозрачность деятельности органов государственной власти Санкт-Петербурга;

повысит доступность информации о финансовой деятельности и финансовом состоянии каждого главного распорядителя бюджетных средств и получателя бюджетных средств;

усовершенствует инструменты для взаимоувязки стратегического и бюджетного планирования, проведения мониторинга достижения конечных результатов государственной программы и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг;

усилит взаимосвязь бюджетного процесса и процедур планирования закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, размещения заказов на их поставку и исполнения государственных контрактов, заключаемых по итогам размещения заказов.

В рамках развития информационной системы, в частности, потребуется создание информационных ресурсов и реестров, содержащих информацию об организациях государственного сектора, государственных служащих, государственных заданиях, оказываемых услугах и деятельности государственных учреждений, имуществе и обязательствах Санкт-Петербурга.

Кроме того, необходимо продолжить модернизацию уже имеющихся информационных баз семи основных подсистем и восьмидесяти программных комплексов АИС БП-ЭК (реестр расходных обязательств, сводная бюджетная роспись, реестр государственных контрактов и т.д.), создав технологии их взаимоувязки между собой, а также интеграции существующих и создаваемых информационных ресурсов.

Для решения поставленных задач необходимо рассмотреть вопрос о реализации следующих мероприятий:

разработка нормативных правовых актов и методических материалов для обеспечения формирования и централизованного ведения реестров и информационных ресурсов, организации эффективного информационного межведомственного взаимодействия;

обеспечение развития функциональности АИС БП-ЭК, в том числе для ведения плановых показателей в разрезе бюджетных услуг, мониторинга результативности и эффективности бюджетных расходов, планирования бюджетных ассигнований исходя из государственного задания, взаимоувязки реестра расходных обязательств с реестром государственных контрактов и адресной инвестиционной программы, совершенствования методологии кассового планирования, обеспечения планирования объемов бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ, изменения механизмов финансового обеспечения бюджетных и автономных учреждений.

Вышеуказанные мероприятия позволят перейти на качественно иной уровень управления государственными финансами и создать инструментарий для принятия обоснованных управленческих решений в целях повышения эффективности и результативности бюджетных расходов.