О концепции отраслевой целевой Программы реформирования региональных финансов Астраханской области на 2006-2008 годы



ПРАВИТЕЛЬСТВО АСТРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 02.10.2006 № 351-П

О концепции отраслевой целевой Программы реформирования региональных финансов Астраханской области на 2006-2008 годы

В целях совершенствования управления финансово-бюджетным комплексом Астраханской области, реформирования региональных финансов, реализации распоряжения Правительства Астраханской области от 10.11.2005 № 193-Пр «О мероприятиях по реформированию региональных и муниципальных финансов Астраханской области»

Правительство Астраханской области ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Одобрить и утвердить концепцию отраслевой целевой Программы реформирования региональных финансов Астраханской области на 2006-2008 годы (прилагается).

2. Определить государственным заказчиком отраслевой целевой Программы реформирования региональных финансов Астраханской области на 2006-2008 годы министерство финансов Астраханской области.

3. Министерству финансов Астраханской области (Миронов С.К.) в срок до 1 ноября 2006 года разработать отраслевую целевую Программу реформирования региональных финансов Астраханской области на 2006-2008 годы и представить ее на одобрение Правительства Астраханской области в установленном порядке.

4. Агентству по печати и информационным коммуникациям Астраханской области (Зайцева М.А.) опубликовать настоящее постановление в средствах массовой информации.

5. Постановление вступает в силу со дня его подписания.

Губернатор Астраханской области

А.А. Жилкин

УТВЕРЖДЕНА

постановлением

Правительства

Астраханской области

от 02.10.2006 № 351-П

Концепция отраслевой целевой Программы реформирования региональных финансов Астраханской области на 2006-2008 годы

(далее - Программа)

Обоснование проблемы и причин ее возникновения

Актуальность проведения реформ системы управления региональными финансами в Астраханской области вызвана необходимостью формирования долгосрочных конкурентных преимуществ области, что будет способствовать росту социальных показателей уровня и качества жизни населения области, повышению доверия населения к органам государственной власти, создаст дополнительные предпосылки развития экономики.

Первичным ограничением экономического роста является не дефицит финансовых ресурсов, а недостаточные качественные характеристики самой системы управления. В первую очередь - это качественные характеристики человеческого и социального капитала, являющиеся важнейшими составляющими системы управления Астраханской области. Человеческий и социальный капитал характеризуется качественными и количественными показателями способности трудоспособного населения, проживающего на территории области, к созданию добавленной стоимости и показателями их социальной обеспеченности для реализации потенциала создания добавленной стоимости.

Актуальность реформирования управления финансово-бюджетным комплексом определяется также ежегодным ростом бюджетных обязательств Астраханской области, связанным с устойчивым ростом зарплат в бюджетном секторе, наращиванием финансирования социальной сферы и субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг.

В настоящее время бюджетный механизм имеет следующие проблемы:

- схема бюджетного управления воспроизводит ежегодные затраты, калькулируемые «снизу», от бюджетополучателей, и не обеспечивает возможности управлять достижением результатов;

- ограничение доходной части областного бюджета приводит к невозможности удовлетворения в бюджетных средствах в полном объеме всех получателей бюджетных средств;

- традиция «управления затратами, а не результатами» ведет к росту расходов областного бюджета, пропорциональному росту доходов, так как не позволяет сформировать достаточный объем Бюджета развития для концентрации ресурсов на приоритетных направлениях. Технологии работы с областным бюджетом, ориентированные на создание Бюджета развития (БОР, результативное управление), не находят пока широкого применения в схемах управления, что становится особенно опасным в условиях роста бюджетных обязательств в социальном секторе;

- многократно растет количество муниципальных образований, имеющих значительные различия в социально-экономическом развитии, налоговом потенциале и бюджетной обеспеченности, с которыми областной бюджет должен выстраивать межбюджетные отношения;

- недостаточна квалификация специалистов финансово-экономических органов-участников бюджетного процесса;

- низок уровень программно-технического оснащения участников бюджетного процесса.

Решение данных проблем усложняет необходимость одновременного проведения реформ по переходу на казначейское исполнение областного и местных бюджетов и изменение системы бюджетного учета.

Переход на казначейское исполнение бюджета обусловлен требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (НГР:RU0000R199803726), устанавливающего с 1 января 2006 года казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней, а также постановлением Губернатора Астраханской области от 30.08.2002 №432а «О концепции перехода на казначейскую систему исполнения областного бюджета».

Переход на новые межбюджетные отношения обусловлен требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (НГР:RU0000R199803726) и Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (НГР:RU0000R200303925).

Изменение системы бюджетного учета и отчетности обусловлено введением Министерством финансов Российской Федерации Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной бюджетной отчетности, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 21.01.2005 №5н (НГР:RU0000V200500511), и Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 10.02.2006 №25н (НГР:RU0000V200600524).

Внедрение принципов и процедур управления по результатам в органах исполнительной власти Российской Федерации лежит в основе проводимого в настоящее время реформирования системы государственного управления.

Направление «Управление по результатам» занимает первое место в системе мероприятий, изложенной в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах. (Концепция одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р (НГР:RU0000R200504510)). Система управления по результатам внедряется для реализации на практике принципа: государственный аппарат должен достигать общественно значимых целей. В отличие от традиционных систем управления по нормативам в системе, ориентированной на результат, оценка общественно значимых результатов административных решений и действий активно используется в процессе принятия решений. Требуется пересмотр принципов бюджетного управления с учетом административной реформы, с одной стороны, и задачами стратегического развития области, с другой. Задачами такой реформы являются внедрение методики бюджетирования, ориентированного на результат, создание системы стимулов эффективной реализации административной и бюджетной реформ.

Исходя из анализа сложившейся ситуации решение обозначенных проблем возможно путем создания эффективной системы координации мероприятий правового, организационного, технического, технологического характера, направленной на реформирование региональных финансов.

Определение целей реформирования и обоснование их выбора

Основными целями программы являются выработка и применение системы измеримых показателей роста человеческого и социального капитала Астраханской области, совершенствование управления финансово-бюджетным комплексом области, повышение эффективности управления бюджетными средствами за счет осуществления следующих задач:

- улучшение качества планирования и исполнения областного и местных бюджетов с учетом максимальной мобилизации финансового потенциала области и обеспечения целевого и оптимального использования бюджетных средств для достижения максимального результата;

- совершенствование межбюджетных отношений;

- повышение уровня квалификации участников бюджетного процесса;

- техническое оснащение и объединение участников бюджетного процесса в единую информационную сеть;

- выработка и применение системы измеримых показателей роста человеческого и социального капитала Астраханской области и системы ответственности за их достижение и эффективность (целесообразность, результативность, экономичность) деятельности исполнительных органов государственной власти Астраханской области;

- формирование и внедрение в практическую деятельность системы государственного управления бюджетирования, ориентированной на достижение результата (роста показателей человеческого и социального капитала), предусматривающей механизмы саморазвития в отношении уровня подготовки специалистов, применяемых технологий управления и информационного обеспечения, расширения сфер (отраслей) применения.

Реализация мероприятий позволит обеспечить эффективное управление финансовыми ресурсами, создать единую информационную систему бюджетного процесса и будет способствовать решению задач социально-экономического развития Астраханской области.

3. Срок реализации Программы

Сроком реализации программных мероприятий установлен период 2006-2008 годов.

4. Система программных мероприятий

В рамках реализации Программы основные мероприятия определены по следующим направлениям:

- управление финансовыми ресурсами на основе казначейского метода исполнения областного бюджета;

- внедрение программного комплекса, современных средств вычислительной техники, телекоммуникаций и формирование единой системы информационного обеспечения бюджетного процесса;

- совершенствование межбюджетных отношений между исполнительными органами государственной власти Астраханской области и органами местного самоуправления муниципальных образований;

- применение программно-целевых методов бюджетного планирования, ориентированных на результат;

- повышение квалификации сотрудников в области казначейских технологий, межбюджетных отношений и бюджетного учета, управления финансами.

При управлении финансовыми ресурсами на основе казначейского метода исполнения областного бюджета предусматриваются:

- внедрение программного комплекса и его совершенствование;

- инвентаризация получателей бюджетных средств, финансируемых за счет средств областного и местных бюджетов;

- совершенствование системы планирования лимитов бюджетных обязательств (графиков финансирования) в пределах прогнозируемых ресурсов по датам в течение месяца;

- полный учет бюджетных обязательств по государственным контрактам на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, не допускающий несанкционированной кредиторской задолженности;

- нормативно-методическое обеспечение казначейской системы исполнения областного бюджета;

- совершенствование казначейской системы исполнения областного бюджета на уровне распорядителей и получателей бюджетных средств.

При внедрении современных средств вычислительной техники, формировании единой системы информационного обеспечения бюджетного процесса предусматриваются:

- приобретение и установка технических средств для финансовых органов, распорядителей бюджетных средств, бюджетополучателей;

- приобретение и установка сетевого оборудования для финансовых органов и распорядителей бюджетных средств;

- приобретение и установка общесистемного и специального программного обеспечения и его сопровождение.

В области применения бюджетирования, ориентированного на результат, и применения системы измеримых показателей роста человеческого и социального капитала предусматривается разработка методических и финансовых подходов к выделению бюджетных ресурсов исходя из достижения общественно значимых, измеримых результатов. Их целевые значения устанавливаются на этапе стратегического планирования - важнейшего процесса в этой концепции управления. Планируемые конечные результаты исполнительных органов государственной власти Астраханской области будут определяться на основе стратегических целей и задач социально-экономического развития Астраханской области и входящих в ее состав муниципальных образований, в первую очередь в сфере образования, здравоохранения, культуры, жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства, сельского хозяйства и малого предпринимательства. Эти цели и задачи связаны с федеральными приоритетами, целями и задачами, поставленными в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы). По данному блоку реформирования предусматривается реализация следующих направлений реформирования:

4.1. Выбор приоритетных направлений развития Астраханской области, в наибольшей степени влияющих на значение показателей роста человеческого и социального капитала, переход на бюджетирование по результатам, которые дадут наибольший эффект в достижении роста выбранного целевого показателя.

4.2. Реформа бюджетного процесса и управления расходами:

- преобразование бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций;

- совершенствование порядка финансирования временных кассовых разрывов;

- обязательная публичная независимая экспертиза законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства;

- снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджетов;

4.3. Создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах:

- установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг;

- формирование среднесрочных ведомственных программ расходов;

- формирование среднесрочных региональных целевых программ развития;

- использование среднесрочного финансового планирования;

- формирование реестров расходных обязательств Астраханской области и муниципальных образований Астраханской области.

4.4. Внедрение процедур открытого конкурса на замещение должностей государственной гражданской службы Астраханской области и повышение квалификации государственных гражданских служащих Астраханской области.

4.5. Повышение уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги при увеличении объема социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения.

4.6. Совершенствование системы финансирования инвестиций:

- мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств;

- совершенствование процедуры принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов.

4.7. Создание условий для развития доходной базы областного бюджета:

- организация оперативного учета задолженности перед областным бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в областной бюджет;

- создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов;

- повышение деловой активности;

- организация учета объектов, находящихся в государственной собственности Астраханской области, и предоставление информации заинтересованным лицам;

- мониторинг эффективности деятельности унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Астраханской области.

4.8. Совершенствование долговой политики:

- внедрение формализованных процедур управления государственным долгом Астраханской области, принятия долговых обязательств, их рефинансирования;

- формализация процедур предоставления государственных гарантий Астраханской области.

4.9. Совершенствование межбюджетных отношений:

- внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения финансовой помощи;

- формализация процедуры оказания инвестиционной финансовой помощи;

- формализация процедур предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам;

- организация мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований.

4.10. Создание автоматизированной системы управления, предназначенной для автоматизации деятельности исполнительных органов государственной власти Астраханской области, организованной на основе принципов и процедур управления по результатам.

4.11. Стимулирование административной и бюджетной реформ в муниципальных образованиях Астраханской области.

5. Источники финансирования

Финансирование программных мероприятий предусматривается за счет средств федерального и областного бюджетов.

6. Результаты реализации Программы

Реализация данной Программы должна обеспечить:

- создание системы показателей, характеризующей результативность деятельности исполнительных органов государственной власти Астраханской области в зависимости от степени достижения показателей роста человеческого и социального капитала;

- создание нормативно регламентированной системы управления, стимулирующей исполнительные органы государственной власти Астраханской области к достижению роста показателей результативности их деятельности;

- создание единой информационной финансово-бюджетной системы, обеспечивающей автоматизацию бюджетного планирования, всех операций по исполнению областного бюджета, включая операции по регистрации денежных обязательств бюджетополучателей, ведению бухгалтерского учета по исполнению смет бюджетных учреждений и формированию ежедневной полной и разнообразной отчетности;

- осуществление обоснованного планирования доходов и расходов областного бюджета, ориентированного на результат;

- прозрачность бюджетного процесса;

- улучшение качества взаимодействия между всеми участниками бюджетного процесса;

- мобилизация в областной бюджет дополнительных ресурсов за счет ускорения оборота денежных средств и сокращения их нецелевого использования;

- замещение банковских кредитов беспроцентными, временно свободными остатками средств на счетах бюджетополучателей и использование этих средств для финансирования первоочередных расходов;

- недопущение несанкционированной кредиторской задолженности и предотвращение ее роста;

- рост и учет всех доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;

- повышение качества управления бюджетными ресурсами за счет централизации средств на едином счете и оперативно получаемой информации о потребностях в расходах;

- своевременное финансирование бюджетных обязательств;

- оптимизация межбюджетных отношений со всеми муниципальными образованиями области;

- подготовка квалифицированных кадров для всех участников бюджетного процесса.

Одним из сопутствующих эффектов реализации Программы является повышение качества подготовки финансовой отчетности и аналитического сопровождения управления бюджетными средствами. Затраты, связанные с реализацией Программы, окупаются в течение одного года.