Об утверждении Методики проведения экспертизы правовых актов и их проектов на коррупциогенность в исполнительных органах государственной власти Архангельской области и в аппарате администрации Арха...



ОПУБЛИКОВАНО: "Волна" N 22, 10.06.2008;

АДМИНИСТРАЦИЯ АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

3 июня 2008 г. N123-па/15

г. Архангельск

Об утверждении Методики проведения экспертизы правовых актов и их проектов на коррупциогенность в исполнительных органах государственной власти Архангельской области и в аппарате администрации Архангельской области

{Признан утратившим силу постановлением Правительства Архангельской области от 15.09.2009 N82-пп}

В целях реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года N 1789р (с изменениями от 9 февраля 2008 года N 157р, от 28 марта 2008 года N 221), в соответствии с планом мероприятий по проведению административной реформы в Архангельской области в 2008 году, утвержденным распоряжением главы администрации Архангельской области от 19 марта 2008 года N221р, администрация Архангельской области постановляет:

1. Утвердить прилагаемую Методику проведения экспертизы правовых актов и их проектов на коррупциогенность в исполнительных органах государственной власти Архангельской области и в аппарате администрации Архангельской области.

2. Рекомендовать органам местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области при разработке правовых актов руководствоваться указанной Методикой.

3. Настоящее постановление вступает в силу со дня его официального опубликования.

Глава администрации

И.Ф.Михальчук

Утверждена

постановлением администрации

Архангельской области

от 03.06.2008 N 123-па/15

МЕТОДИКА

ПРОВЕДЕНИЯ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ НА КОРРУПЦИОГЕННОСТЬ В ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ И В АППАРАТЕ АДМИНИСТРАЦИИ АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ

I. Общие положения

1. Настоящая Методика определяет наиболее типичные коррупциогенные факторы и проявления коррупционности правовых актов и их проектов, а также правила их предупреждения и выявления при подготовке и принятии правовых актов.

2. К типичным коррупциогенным факторам относятся коррупциогенные факторы, наиболее часто встречающиеся в правовых актах и их проектах (независимо от предмета их регулирования) и безусловно или с высокой степенью вероятности способствующие проявлениям коррупции.

3. Основная цель применения настоящей Методики - снижение (преодоление) коррупциогенности правовых актов за счет предупреждения, выявления и устранения выявленных типичных коррупциогенных факторов и проявлений коррупционности.

4. Для целей настоящей Методики выделяются:

1) типичные коррупциогенные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти.

Данные типичные коррупциогенные факторы характеризуют наделение органа (должностного лица) полномочиями, которые он способен использовать по собственному усмотрению (дискреционные полномочия). В механизме действия данных коррупциогенных факторов заложены отклонения при реализации дискреционных полномочий.

К указанным коррупциогенным факторам относятся:

широта дискреционных полномочий;

определение компетенции по формуле "вправе";

завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права;

злоупотребление правом заявителя;

выборочное изменение объема прав;

чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;

юридико-лингвистическая коррупциогенность;

принятие правового акта "сверх компетенции";

заполнение законодательных пробелов при помощи правового акта;

2) типичные коррупциогенные факторы, связанные с наличием правовых пробелов.

Данные типичные коррупциогенные факторы связаны с наличием правового пробела - отсутствием регулирования того или иного вопроса. Пробел может образовываться как в случае "устранения" проекта правового акта от регулирования, так и при невключении в текст проекта правового акта превентивных антикоррупционных норм, регулирующих возможность привлечения к ответственности служащих за правонарушения и контроль за их деятельностью.

К ним относятся:

наличие пробела в правовом регулировании;

отсутствие административных процедур;

отсутствие конкурсных (аукционных) процедур;

отсутствие запретов и ограничений для государственных служащих;

отсутствие ответственности государственного гражданского служащего;

отсутствие контроля за исполнительными органами государственной власти, государственными гражданскими служащими;

нарушение режима прозрачности информации;

3) типичные коррупциогенные факторы системного характера.

В этой группе объединены типичные коррупциогенные факторы, обнаружить которые можно при системном анализе проекта правового акта, оценивая не отдельные нормы, а весь его текст.

К ним относятся:

ложные цели и приоритеты;

нормативные коллизии;

"навязанная" коррупциогенность;

4) проявления коррупциогенности.

В данной группе объединены положения, которые при определенных условиях могут свидетельствовать об уже свершившихся фактах коррупции (коррупционные индикаторы) и (или) способствовать проявлению коррупциогенных факторов (предкоррупционные факторы).

К ним относятся:

формально-техническая коррупциогенность;

непринятие правового акта (бездействие);

нарушение баланса интересов.

II. Основные правила проведения экспертизы правовых актов на предмет предотвращения включения и выявления в них положений, способствующих созданию условии для проявления коррупции

5. Положение о проведении экспертизы правовых актов и их проектов на коррупциогенность в исполнительных органах государственной власти Архангельской области и в аппарате администрации Архангельской области утверждается администрацией Архангельской области.

6. Эффективность экспертизы правовых актов на предмет предотвращения включения в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и выявления таких положений (далее - антикоррупционная экспертиза) определяется ее системностью, достоверностью и проверяемостью ее результатов.

Для обеспечения системности, достоверности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы необходимо соблюдать следующие правила:

антикоррупционную экспертизу каждой нормы правового акта и изложение его результатов необходимо проводить единообразно - согласно прилагаемой к настоящей Методике таблице типичных коррупциогенных факторов и проявлений коррупциогенности правовых актов и их проектов;

каждая норма правового акта должна быть проверена на наличие / отсутствие каждого типичного коррупциогенного фактора и проявления коррупциогенности.

7. Типичные коррупциогенные факторы и проявления коррупциогенности выявляются и указываются независимо от того, включены ли они в правовой акт умышленно или непреднамеренно, без оценки этих обстоятельств.

8. Любой выявленный в ходе экспертизы типичный коррупциогенный фактор, проявление коррупциогенности должны быть устранены из правового акта путем устранения или коррекции содержащей их нормы.

В рамках анализа коррупциогенности правового акта, проводимого непосредственно его разработчиками, это правило выполняется самими разработчиками.

По результатам антикоррупционной экспертизы эта работа проводится на основе заключений в порядке, установленном для разработки и принятия (утверждения) соответствующих правовых актов.

9. Выявленные в ходе анализа нетипичные положения, которые могут способствовать коррупции, указываются в экспертном заключении, составляемом по результатам антикоррупционной экспертизы, и подлежат устранению в том же порядке, что и коррупциогенные факторы и проявления коррупциогенности, признанные типичными.

III. Типичные коррупциогенные факторы

10. Типичные коррупциогенные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти:

1) широта дискреционных полномочий.

Необходимые для принятия решения дискреционные полномочия, позволяющие служащим действовать по усмотрению, не должны осуществляться произвольно.

О широте дискреционных полномочий свидетельствуют отсутствие или неопределенность сроков принятия решения, неопределенность условий и оснований принятия того или иного решения, наличие дублирующих полномочий разных служащих и органов;

2) определение компетенции по формуле "вправе".

Для органа власти право и обязанность образуют полномочие, поэтому (в большинстве случаев) право органа не может устанавливаться как возможность совершения тех или иных действий, зависящая от усмотрения конкретного исполнителя.

На наличие данного фактора указывают формулировки "орган вправе", "орган может", "орган реализует свое право на" и аналогичные им;

3) завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права.

Требования (условия), необходимые для реализации субъектом своего права или исполнения обязанности, не могут быть обременительными и (или) трудновыполнимыми.

О предъявлении завышенных требований свидетельствует наличие открытых (неисчерпывающих) перечней документов, подаваемых заявителем, или оснований для отказа ему, использование субъективно-оценочных формулировок оснований для отказа в реализации права;

4) злоупотребление правом заявителя.

В определенных случаях отсутствие четкой регламентации прав заявителя может прикрывать возможности дискреционного поведения должностных лиц, государственных служащих.

На данный фактор может указывать предоставление заявителю права свободно выбирать способ или сроки совершения действия в рамках уже начавшейся административной процедуры;

5) выборочное изменение объема прав.

Нормативным правовым актом не должна предусматриваться возможность устанавливать исключения из общего порядка для граждан и организаций, зависящая от усмотрения должностного лица.

На наличие данного фактора указывает нерегламентированная возможность предоставления привилегий, а также запретов и ограничений для граждан и организаций;

6) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества.

Детализация норм закона в подзаконных актах не должна приводить к вмешательству исполнительных органов государственной власти в компетенцию законодателя.

На наличие данного фактора проверяются бланкетные нормы;

7) юридико-лингвистическая коррупциогенность.

Использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, нарушение иных общепризнаных правил юридической техники свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора, поскольку оно расширяет дискреционные полномочия должностного лица, государственного служащего;

8) принятие правового акта "сверх компетенции".

Орган исполнительной власти должен принимать правовые акты строго в рамках своей компетенции, в противном случае происходит вторжение в сферу законодателя или другого органа исполнительной власти.

О наличии данного фактора говорит принятие акта в нарушение компетенции органа исполнительной власти, определенной в законе и (или) положении о данном органе;

9) заполнение законодательных пробелов подзаконным актом.

Установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона может нарушать права граждан и организаций.

Данный фактор присутствует, если подзаконный правовой акт регулирует вопросы, составляющие предмет закона.

11. Типичные коррупциогенные факторы, связанные с наличием правовых пробелов:

1) наличие пробела в правовом регулировании.

Отсутствие той или иной нормы дает возможность восполнения пробела в ходе правоприменения по усмотрению исполнителя.

О наличии фактора свидетельствует отсутствие норм, касающихся того или иного вида деятельности, реализации закрепленной за органом функции;

2) отсутствие административных процедур.

Принятие решения должно совершаться по определенной процедуре, заранее известной из текста правового акта как государственному служащему, так и гражданам или организациям.

Данный фактор присутствует, если не определены порядок и сроки осуществления действия органом власти (государственным служащим);

3) отсутствие конкурсных (аукционных) процедур.

Осуществление действий, связанных с выбором претендента на предоставление конкретного права, предпочтительно осуществлять в соответствии с конкурсной (аукционной) процедурой.

О наличии данного фактора говорит закрепление административного порядка предоставления конкретного права, а также широта дискреционных полномочий при проведении конкурсов (аукционов);

4) отсутствие запретов и ограничений для государственных служащих.

В правовые акты, относящиеся к регулированию деятельности государственных служащих в потенциально коррупциогенных сферах (управление публичным имуществом, налоговые и таможенные отношения и др.), целесообразно включать специальные запреты и ограничения антикоррупционной направленности;

5) отсутствие ответственности государственных служащих.

В правовом акте должны содержаться нормы об ответственности государственных служащих за нарушения, которые корреспондируют соответствующим актам о юридической ответственности, а также нормы о возможности обжалований действий государственных служащих;

6) отсутствие контроля за государственными органами, государственными служащими.

Правовой акт должен содержать нормы, обеспечивающие возможность контроля за наиболее значимыми направлениями деятельности государственного органа, государственных служащих;

7) нарушение режима прозрачности информации.

Правовой акт должен содержать нормы, повышающие информационную открытость государственных органов.

О наличии этого фактора свидетельствуют нормы, устанавливающие закрытость для граждан и организаций информации, имеющей значение для принятия решения по конкретному делу, равно как отсутствие в проекте правового акта норм, устанавливающих возможность и порядок получения такой информации.

12. Типичные коррупциогенные факторы системного характера:

1) ложные цели и приоритеты.

Правовой акт должен иметь ясные цели и приоритеты, отвечающие реальным потребностям правового регулирования.

На данный фактор могут указывать объективная нецелесообразность принятия правового акта, избыточность регулирования вопроса, противоречие норм проекта правового акта продекларированным им целям;

2) нормативные коллизии.

Правовой акт, полностью или в части противоречащий другому правовому акту, создает для государственных служащих возможность произвольного выбора акта, подлежащего применению в конкретном случае.

На наличие данного фактора указывает любой вид коллизий (иерархической, внутренней, темпоральной и пр.), если возможность ее разрешения зависит от волевого решения должностного лица, государственного служащего;

3) "навязанная" коррупциогенность.

Подзаконный акт может содержать коррупциогенные нормы, в силу того что закон предоставил широкие возможности ведомственного нормотворчества и таким образом заранее санкционировал все, что будет в правовом акте, не обозначив критериев и условий подзаконного регулирования. Этот фактор легко обнаружить, отыскав в отраслевом законе норму, передающую ряд вопросов на подзаконное регулирование уполномоченному органу исполнительной власти.

Возможна и ситуация, когда правовой акт органа исполнительной власти принимается на основе коррупциогенного закона (путем подзаконного регулирования устанавливаются новые обязательные правила поведения, которые, в условиях отсутствия закона, фактически становятся единственным и высшим по юридической силе источником регулирования общественных отношений). В случае обнаружения фактора "навязанной" коррупциогенности необходимо устранить коррупциогенные нормы не только в анализируемом правовом акте, но и дать рекомендации по их устранению в отраслевом законе как первоисточнике коррупциогенности.

13. Типичные проявления коррупциогенности:

1) несоблюдение требований формально-технического характера.

Нарушения порядка принятия и (или) формы правового акта могут скрывать коррупционные проявления или способствовать им в будущем;

2) неустановление сроков принятия правового акта, принятие которого предусмотрено подлежащим экспертизе проектом.

Замена общеобязательных правил поведения индивидуальными правоприменительными актами стимулирует произвольное административное усмотрение.

Во избежание этого фактора целесообразно устанавливать сроки для издания правовых актов, чье принятие предусматривается в анализируемом правовом акте;

3) нарушение баланса интересов.

Нормативное закрепление привилегий одной группе субъектов в ущерб другим может свидетельствовать о коррупционном интересе при подготовке и применении правового акта.

IV. Подготовка экспертного заключения по итогам антикоррупционной экспертизы

14. В экспертном заключении делается вывод о наличии или отсутствии в правовом акте положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.

15. В случае выявления в правовом акте положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, указанные положения излагаются в экспертном заключении в последовательности, установленной настоящей Методикой в части типичных коррупциогенных факторов и проявлений коррупциогенности, с указанием норм (частей, глав, статей, разделов, пунктов, подпунктов, абзацев), в которых они обнаружены.

В экспертном заключении также указывается, что иных типичных коррупциогенных факторов и проявлений коррупциогенности, а также иных положений, которые могут способствовать проявлениям коррупции, не обнаружено.

16. Выявленные положения правового акта, которые могут способствовать проявлением коррупции, указываются в таблице типичных коррупциогенных факторов и проявлений коррупциогенности правовых актов и их проектов, прилагаемой к экспертному заключению.

17. Описание выявленных положений правовых актов и возможных (предполагаемых) негативных последствий выявленных положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, указывается в экспертном заключении по усмотрению подписывающего его лица в целях достижения ясности излагаемой в экспертном заключении позиции.

18. В экспертном заключении в обязательном порядке предусматриваются рекомендации по доработке проекта правового акта (внесению изменений в правовой акт), в котором выявлены положения, способствующие созданию условий для проявления коррупции, с учетом высказанных замечаний.

Приложение

к Методике проведения экспертизы

правовых актов и их проектов

на коррупциогенность в исполнительных

органах государственной власти

Архангельской области и в аппарате

администрации Архангельской области

ТАБЛИЦА

ТИПИЧНЫХ КОРРУПЦИОГЕННЫХ ФАКТОРОВ И ПРОЯВЛЕНИЙ КОРРУПЦИОГЕННОСТИ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ

Типичный коррупциогенный фактор,
проявление коррупциогенности

Норма (части, главы,
статьи, разделы, пункты,
подпункты, абзацы)
правового акта,
в которой обнаружен
коррупциогенный фактор

1. Коррупциогенные факторы, связанные с реализацией
полномочий органа власти

1) широта дискреционных полномочий

2) определение компетенции по формуле "вправе"

3) завышенные требования к лицу, предъявляемые
для реализации его права

4) злоупотребление правом заявителя

5) выборочное изменение объема прав

6) чрезмерная свобода подзаконного
нормотворчества

7) юридико-лингвистическая коррупциогенность

8) принятие правового акта "сверх компетенции"

9) заполнение законодательных пробелов
подзаконными актами

2. Коррупциогенные факторы, связанные с наличием
правовых пробелов

1) наличие пробела в правовом регулировании

2) отсутствие административных процедур

3) отсутствие конкурсных (аукционных) процедур

4) отсутствие запретов и ограничений
для государственных служащих

5) отсутствие ответственности государственных
служащих

6) отсутствие контроля за органами и служащими

7) нарушение режима прозрачности информации

3. Коррупциогенные факторы системного характера

1) ложные цели и приоритеты

2) нормативные коллизии

3) "навязанная" коррупциогенность

4. Проявления коррупциогенности

1) формально-техническая коррупциогенность

2) непринятие нормативных правовых актов

3} нарушение баланса интересов

5. Другие коррупциогенные факторы