Об Основных направлениях бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2007 год



ГУБЕРНАТОР ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 03.07.2006 № 539

г. Ярославль

Об Основных направлениях бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2007 год

В целях разработки проекта областного бюджета на 2007 год, в соответствии со статьей 83 Закона Ярославской области от 19 апреля 2006 г. № 19-з «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области»

ПОСТАНОВЛЯЮ:

1. Утвердить прилагаемые Основные направления бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2007 год.

2. Администрации Ярославской области при разработке проекта областного бюджета на 2007 год обеспечить соблюдение Основных направлений бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2007 год.

3. Контроль за исполнением постановления оставляю за собой.

4. Постановление вступает в силу с момента подписания.

Губернатор области А.И. Лисицын

УТВЕРЖДЕНЫ

постановлением

Губернатора области

от 03.07.2006 № 539

Основные направления бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2007 год

Основные направления бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2007 год (далее - Основные направления) подготовлены в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и Закона Ярославской области от 19 апреля 2006 г. № 19-з «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области». При подготовке Основных направлений учитывались положения программных документов Президента и Правительства Российской Федерации: Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 года, Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2007 году» от 30 мая 2006 года, а также Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 г. № 467-р).

Основные направления являются основой для формирования бюджета на очередной финансовый год, повышения качества бюджетного процесса, обеспечения рационального и эффективного использования бюджетных средств, дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений.

I. Итоги бюджетно-налоговой политики 2005 - начала 2006 года

Подводя итоги прошедшего года, следует отметить, что действия органов власти Ярославской области в сфере бюджетно-налоговой политики были направлены на повышение качества и доступности социальных услуг, предоставляемых населению за счет бюджетных средств, а также призваны обеспечить устойчивый рост экономики и благосостояния жителей области.

Формирование доходной части бюджета Ярославской области в 2005 году проходило в условиях продолжения федеральной налоговой реформы и реформы системы межбюджетных отношений. В частности, с 01 января 2005 года из консолидированного бюджета области в федеральный бюджет передано 1,5 пункта ставки налога на прибыль, отменен налог на рекламу, в полном объеме на федеральный уровень передан норматив водного налога. Выпавшие доходы ничем не были компенсированы бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета.

Изменения федерального законодательства, вступившие в силу с 2006 года, также отрицательно влияют на доходную часть бюджета области: расширен состав затрат, учитываемых при налогообложении прибыли; отменен налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения; изменился порядок и сроки исчисления земельного налога, что также приведет к ощутимому снижению поступлений данного налога. Кроме того:

- изменился порядок исчисления и уплаты акцизов на алкогольную продукцию, плательщиками стали производители подакцизной продукции, при этом 20 процентов акцизов поступает в бюджеты субъектов Российской Федерации напрямую, а оставшиеся 80 процентов перераспределяются по нормативам, установленным Федеральным законом от 26 декабря 2005 года № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» (для Ярославской области норматив составляет 1,1231 процента);

- система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности с 2006 года претерпела значительные изменения и вводится нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных районов и городских округов области.

Тем не менее, активные действия региональных властей по расширению собственной налоговой базы, стимулированию экономического развития и привлечению перспективных налогоплательщиков дали свои положительные результаты. По итогам 2005 года доходы консолидированного бюджета области выросли на 32,2 процента и составили 23,1 миллиарда рублей. При этом поступления налоговых и неналоговых доходов увеличились на 27,6 процента к уровню 2004 года, что привело к росту бюджетной обеспеченности жителей области. В основном на рост доходов повлияло увеличение поступлений от налога на прибыль, подоходного налога и доходов от использования государственной и муниципальной собственности.

Несмотря на довольно значительный рост доходов, расходы консолидированного бюджета области росли еще более высокими темпами. Это в первую очередь связано с закреплением с 2005 года за региональным уровнем власти большого объема государственных полномочий в социальной сфере, реформой социальных льгот, повышением заработной платы работникам бюджетной сферы, а также реализацией реформы местного самоуправления.

Удельный вес расходов, характеризующих социальную направленность бюджета, в 2005 году составил почти 54 процента. Финансирование затрат к уровню 2004 года возросло: в здравоохранении и спорте - на 36,1 процента, сфере образования - на 21,9 процента, культуры - на 30,1 процента, в сфере социальной защиты - почти на 80 процентов. Обеспечено выполнение требований Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2006 году» от 24 мая 2005 года о повышении реальной заработной платы работникам бюджетной сферы. Индексация зарплаты работникам бюджетной сферы в 2005 году производилась 3 раза: на 20 процентов с 01 января, еще на 20 процентов с 01 июня и на 11 процентов с 01 октября. Проведена работа по реформе системы социальной поддержки отдельных категорий граждан, значительная часть натуральных льгот переведена в денежную форму.

На региональном уровне также предпринимались активные действия по совершенствованию бюджетно-налогового законодательства:

- в целях стимулирования инвестиционной активности и расширения налогооблагаемой базы региона был принят Закон Ярославской области от 19 декабря 2005 г. № 83-з «О государственном регулировании инвестиционной деятельности на территории Ярославской области», направленный на создание режима максимального благоприятствования для участников инвестиционной деятельности;

- в целях приведения регионального бюджетного законодательства в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации введен в действие Закон Ярославской области от 19 апреля 2006 г. № 19-з «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области»;

- во исполнение Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в Ярославской области созданы соответствующие структуры, механизмы государственных закупок приводятся в соответствие с новыми требованиями;

- совместными усилиями региональных и местных властей в конце 2005 года было обеспечено своевременное принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований области по местным налогам и единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности, всем муниципальным образованиям была оказана необходимая методическая помощь;

- осенью 2005 года проведена значительная работа по оценке налогового потенциала земельного налога на 2006 год с учетом кадастровой оценки земельных участков, осуществлялась работа по усилению контроля в сфере земельных и имущественных отношений;

- с 01 января 2006 года успешно введена в действие система казначейского исполнения бюджетов в муниципальных образованиях области, что позволило усилить контроль за целевым использованием бюджетных средств.

В сфере межбюджетных отношений в 2005 году и начале 2006 года также была проведена значительная работа: окончательно разграничены полномочия и расходные обязательства между уровнями власти, распределение налоговых доходов приведено в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации, в целях справедливого и эффективного распределения финансовой помощи из областного бюджета в местные бюджеты сформированы все предусмотренные федеральным законодательством и законодательством Ярославской области фонды.

Тем не менее, несмотря на ряд успехов региональных органов власти в области бюджетно-налоговой политики, достигнутых в 2005 году и начале 2006 года, остается ряд нерешенных проблем, требующих особого внимания при подготовке бюджета на очередной финансовый год:

- отрицательное влияние на доходную часть бюджета области оказывает политика вертикально интегрированных компаний и холдингов, позволяющая перемещать центры уплаты налогов в другие регионы;

- опережающий рост расходных обязательств субъекта, особенно в части обеспечения решений федеральных властей в социальной сфере, а также в связи с реализацией приоритетных национальных проектов и реформы местного самоуправления;

- незавершенность работы по замене льгот денежными выплатами и дальнейшему совершенствованию системы адресной социальной помощи населению;

- значительный объем дефицита бюджета и государственного долга, что весьма отрицательно сказывается на достижении показателей финансовой стабильности и кредитоспособности Ярославской области;

- недостаточность собственной налоговой базы вновь образованных на территории области поселений для исполнения ими полномочий по решению вопросов местного значения.

В сложившейся ситуации Администрации области предстоит выработать ряд конструктивных мер по преодолению указанных недостатков.

II. Основные направления политики в области доходов

Учитывая, что более 80 процентов собственных доходов бюджета области составляют поступления от федеральных налогов, следует коротко остановиться на предстоящих изменениях в федеральном налоговом законодательстве в 2007 году:

- предполагается дальнейшее снижение налоговой нагрузки по налогу на прибыль (в части порядка списания убытков и расходов на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы);

- не будет проводиться индексация ставок акцизов на нефтепродукты ни в 2007 г., ни в 2008 г.;

- по большинству других подакцизных товаров индексация ставок акцизов будет производиться на уровне планируемых темпов инфляции - 8,5 процентов;

- предусматривается увеличение социальных вычетов на обучение и лечение из подоходного налога до 50 000 рублей в год.

В этих условиях региональная налоговая политика должна в первую очередь ориентироваться на мобилизацию налоговых доходов региона за счет экономического роста и развития внутреннего налогового потенциала.

Прежде всего необходимо продолжить работу по расширению налоговой базы за счет привлечения инвестиций и развития экономики региона. Обеспечение благоприятных условий для реализации долгосрочных инвестиционных и инновационных проектов должны стать приоритетным направлением деятельности Администрации области. Целесообразно в рамках региональных полномочий предусмотреть дополнительные меры стимулирования капитальных вложений предприятиями области, включая инвестиционные налоговые льготы и инвестиционные налоговые кредиты.

Предоставление налоговых льгот также должно быть ориентировано в 2007 году на стимулирование инвестиционной и инновационной деятельности.

Необходимо усилить работу с крупными налогоплательщиками, входящими в различные холдинги и другие вертикально-интегрированные компании, на предмет недопущения перемещения ими финансовых потоков и центров уплаты налогов в другие регионы и страны.

Не менее важно продолжить работу по привлечению перспективных налогоплательщиков с помощью мер экономического стимулирования. Опыт показывает, что данные меры приносят значительный бюджетный эффект.

Представляется необходимым разумный пересмотр ставок региональных налогов (транспортного налога и налога на игорный бизнес). Ставки транспортного налога не менялись уже в течение 2-х лет, тогда как инфляция в области за 2005-2006 годы составит около 25 процентов.

Учитывая, что не изжита практика выплаты заработной платы «в конвертах», ведущая к занижению поступлений налога на доходы физических лиц, в предстоящем году не теряет своей важности задача реализации мероприятий по выводу «из тени» доходов индивидуальных предпринимателей, легализации заработной платы наемных работников и повышения официальных доходов работающего населения.

Актуальной остается задача по поддержке малого и среднего бизнеса, а также устранению административных барьеров для предпринимательской деятельности. Работа с сектором малого и среднего бизнеса должна стать устойчивой основой роста собственной доходной базы муниципальных образований и области в целом, одним из рычагов снижения безработицы и сокращения уровня бедности населения.

Следует обратить внимание на меры по сокращению задолженности по налогам и сборам в областной и местные бюджеты, которая до сих пор остается достаточно большой. Работу с должниками бюджета необходимо проводить более активно, но взвешенно.

Целесообразно также разработать ряд мер по повышению собираемости отдельных налогов. В частности, до сих пор остается низкой (на уровне 50%) собираемость транспортного налога, хотя его потенциал достаточной велик в условиях динамичных темпов роста числа автотранспортных средств. Вызывает опасения и собираемость земельного налога по кадастровой оценке, поскольку механизмы применения нового законодательства пока не отработаны, а права собственности, владения и распоряжения земельными участками по подавляющему большинству земель не определены и не оформлены.

Для обеспечения роста неналоговых доходов в консолидированном бюджете области необходимо с одной стороны активизировать работу по продаже объектов областной и муниципальной собственности, с другой стороны - усилить контроль за полнотой поступления доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности; ставки арендной платы должны быть увязаны с рыночными показателями, а в отношении земельных участков - с кадастровой стоимостью земли.

III. Основные направления политики в области расходов

Важнейшими задачами бюджетной политики в области расходов в 2007 году являются обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы области, безусловное выполнение расходных обязательств областного и местных бюджетов, повышение эффективности бюджетных расходов.

Основными направлениями бюджетной политики должны стать:

- первоочередное выполнение требований Президента и Правительства Российской Федерации, касающихся увеличения заработной платы работников бюджетной сферы и финансирования социально значимых расходов;

- реализация приоритетных национальных проектов, создающих основу для решения назревших проблем повышения качества образования, улучшения здоровья населения, обеспечения граждан доступным и комфортным жильем, формирования достойных условий жизни на селе и развития агропромышленного производства;

- достижение финансовой устойчивости региональной бюджетной системы, принятие бездефицитного бюджета на 2007 год и разработка долгосрочной региональной программы поэтапного снижения государственного долга;

- повышение эффективности бюджетных расходов, внедрение методов бюджетирования, ориентированного на результат, во всех бюджетных учреждениях, эффективное расходование средств бюджетов всех уровней, направленное на оптимальное достижение конечного результата;

- сокращение неэффективных расходов (особенно местных бюджетов) на жилищно-коммунальное хозяйство в условиях перехода данной сферы на рыночные механизмы функционирования и 100-процентную оплату коммунальных услуг населением; одновременно следует увеличить бюджетное финансирование и стимулирование привлечения средств частого капитала для реализации программ, направленных на модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры и энергоресурсосбережение;

- проведение ответственной тарифной политики, способствующей созданию условий безубыточной деятельности предприятий (особенно в жилищно-коммунальной сфере), способствующей привлечению инвестиций для модернизации и реконструкции инженерных сетей, но не провоцирующей рост потребительских цен (инфляцию) и соответствующей установленным в области размерам предельных индексов изменения размеров платы граждан за жилое помещение и коммунальные услуги;

- осуществление дальнейшего перехода на замену льгот денежной компенсацией отдельным категориям граждан, оказание мер социальной поддержки, которых относится к региональным полномочиям;

- совершенствование системы государственных и муниципальных закупок, обеспечивающих рациональное использование бюджетных средств, выполнение требований законодательства и формирующих реальный конкурентный режим при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

В сфере совершенствования бюджетного процесса необходимо:

- продолжить работу по повышению роли среднесрочного финансового планирования и разработке перспективного финансового плана на три года в соответствии с новыми требованиями;

- разработать и утвердить порядок ведения реестра расходных обязательств Ярославской области и начать формирование реестра расходных обязательств Ярославской области;

- расширить самостоятельность и ответственность главных распорядителей за использование бюджетных средств, разработав при этом систему критериев оценки их деятельности; провести разработку мероприятий по переходу на систему бюджетирования, ориентированного на результат, подготовиться к предстоящей реструктуризации бюджетной сети;

- совершенствовать систему казначейского исполнения областного и местных бюджетов.

IV. Политика в сфере межбюджетных отношений

В 2006 году реализация реформы межбюджетных отношений в России выходит на новый этап. Дальнейшее развитие межбюджетных отношений требует проведения ряда мероприятий по повышению их качества, в том числе и на региональном уровне, о чем сказано в Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах (распоряжение Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р). В связи с этим приоритетные направления политики Ярославской области в сфере межбюджетных отношений должны согласовываться со следующими требованиями указанной Концепции:

1. Укрепление финансовой самостоятельности муниципальных образований Ярославской области.

В рамках данного направления в соответствии с Законом Ярославской области от 19 апреля 2006 г. № 19-з «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области» на долгосрочной основе за местными бюджетами дополнительно к нормативам, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации, закреплено 20 процентов норматива по налогу на доходы физических лиц, 100 процентов доли единого сельскохозяйственного налога, а также налоговых и неналоговых платежей за пользование природными ресурсами.

Целесообразно также оказать необходимую помощь органам местного самоуправления муниципальных образований области, чтобы ускорить работу по инвентаризации и регистрации прав в сфере имущественных и земельных отношений. Важно не только максимально полно определить налогооблагаемую базу по местным налогам, но и помочь органам местного самоуправления муниципальных образований области организовать действенный учет всех объектов налогообложения, находящихся на их территории, создать все необходимые условия, чтобы земля и имущество приносили доходы в бюджет.

2. Стимулирование увеличения собственных доходов местных бюджетов.

Здесь целесообразно применить принцип дифференциации условий осуществления бюджетного процесса в зависимости от доли финансовой помощи в объеме собственных доходов бюджета. При этом для тех муниципальных образований, в бюджетах которых доля финансовой помощи из вышестоящего бюджета, за исключением средств фонда компенсаций, составляет более 60 процентов объема собственных доходов, необходимо установить требование по обязательной разработке муниципальным образованием программы, предусматривающей: меры по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению собственных доходов бюджета, введение дополнительных ограничений на объем муниципального долга, запрет на финансирование мероприятий, не отнесенных к полномочиям органов местного самоуправления.

Кроме того, в целях стимулирования роста налоговых доходов местных бюджетов использовать механизмы трансфертозамещающих нормативов основных налогов для муниципальных образований, способных привлечь дополнительные доходы в свой бюджет.

3. Создание стимулов для улучшения качества управления муниципальными финансами.

Кроме того, важным механизмом воздействия на муниципальные образования со стороны областного бюджета может стать применение нового принципа оказания финансовой помощи: объем помощи из областного бюджета, предоставляемой на условиях софинансирования, можно уменьшать или увеличивать в течение года путем внесения изменений в закон «Об областном бюджете на 2007 год в зависимости от качества управления муниципальными финансами (например, в зависимости от изменения показателей кредиторской и дебиторской задолженности местных бюджетов).

4. Повышение прозрачности муниципальных финансов.

Выполнение данного требования возможно при условии открытости финансовой информации (размещение в средствах массовой информации проектов местных бюджетов и регулярных отчетов об их исполнении), внедрения практики ежегодных публичных отчетов органов местного самоуправления муниципальных образований области о показателях результативности бюджетных расходов, а также формирования реестров расходных обязательств муниципальных образований области и предоставления их финансовому органу Ярославской области.

5. Оказание методологической и консультационной помощи муниципальным образованиям Ярославской области в целях повышения эффективности и качества управления муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.

В 2005 году в области было 19 местных бюджетов, с 2006 года их стало 20 (Рыбинский муниципальный округ разделился на Рыбинский муниципальный район и городской округ город Рыбинск), а с 2007 года, с учетом перехода всех поселений на формирование и исполнение собственных бюджетов, их должно стать 112. В данной ситуации от региональных властей требуются значительные усилия по организации бюджетного процесса на территориях поселений, обучению кадров финансовых органов поселений и оказанию методической помощи финансовым органам поселений.

Предметом совместной работы региональных органов власти и органов местного самоуправления муниципальных образований области должны стать разработка бюджетов поселений на 2007 год, иных нормативных правовых актов, формирующих доходную базу и регламентирующих бюджетный процесс во вновь образованных поселениях, а также обеспечение условий для исполнения бюджетов поселений в соответствии с бюджетным законодательством.