Об утверждении Программы реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) на 2008-2010 годы



РЕСПУБЛИКА САХА (ЯКУТИЯ)

ПРАВИТЕЛЬСТВО

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 18 декабря 2007 года № 517

Об утверждении Программы реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) на 2008-2010 годы

ФАКТИЧЕСКИ УТРАТИЛО СИЛУ – истечение срока действия

(ИЗМЕНЕНИЯ И ДОПОЛНЕНИЯ:

постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 13.12.2010 №543)

В целях повышения эффективности использования бюджетных средств и реформирования системы управления общественными финансами в республике Правительство Республики Саха (Якутия) постановляет:

1. Утвердить Программу реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) на 2008-2010 годы согласно приложению.

2. Министерству финансов Республики Саха (Якутия) ежеквартально представлять информацию о ходе исполнения Программы в Правительство Республики Саха (Якутия).

3. Контроль исполнения настоящего постановления возложить на заместителя Председателя Правительства Республики Саха (Якутия) Данчикову Г.И.

Председатель Правительства

Республики Саха (Якутия)

Е. БОРИСОВ

Утверждена

постановлением Правительства

Республики Саха (Якутия)

от 18 декабря 2007 года № 517

ПРОГРАММА

РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ

В РЕСПУБЛИКЕ САХА (ЯКУТИЯ)

на 2008-2010 годы

Содержание

5

А.

Реализация целей и задач реформирования региональных финансов
в Республике Саха (Якутия) в 2005-2006 годах

6

Б.

Необходимость дальнейшего реформирования - внедрение принятой нормативно-правовой базы в целях оптимизации бюджетных расходов
в Республике Саха (Якутия). Анализ действующей ситуации в условиях реформы местного самоуправления

13

В.

Цели и задачи Программы реформирования региональных финансов
в Республике Саха (Якутия) на 2008-2010 годы

15

Раздел 1.

Анализ исходного состояния доходов и расходов государственного
и консолидированного бюджетов Республики Саха (Якутия)
за 2007 год и на 2008-2010 годы

16

1.1

Общие подходы к повышению эффективности бюджетных расходов
в Республике Саха (Якутия)

25

Раздел 2.

Повышение эффективности управления и использования финансовых ресурсов в сфере здравоохранения

26

2.1

33

Раздел 3.

Внедрение новых методов бюджетного планирования в сфере образования

37

3.1

Нормативно-подушевое финансирование в общем образовании

37

3.2

Внедрение новой системы оплаты труда в учреждениях общего образования

40

3.3

41

Раздел 4.

Повышение эффективности бюджетных расходов на культуру, физическую культуру и спорт

42

4.1.

42

4.2

46

4.3.

48

Раздел 5.

49

5.1

58

Раздел 6.

59

6.1

66

Раздел 7.

67

7.1

75

7.2

77

Раздел 8.

79

8.1

79

8.2

80

8.3

99

Раздел 9.

101

Введение

На протяжении ряда лет в Республике Саха (Якутия) были приняты меры, направленные на совершенствование системы управления региональными финансами. В их числе:

развитие системы казначейства и другие меры, направленные на повышение прозрачности региональных финансов;

сокращение бюджетного дефицита и ограничение государственных заимствований;

поэтапное сокращение кредиторской задолженности.

Несмотря на предпринятые шаги, было признано, что бюджетная система республики нуждается в совершенствовании. Необходимость реформирования региональных финансов с целью повышения эффективности и результативности бюджетной системы обусловила разработку Программы реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) на 2005-2006 годы, утвержденной постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 19 ноября 2004 года № 548 и одобренной Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия).

С помощью Программы реформирования государственных финансов в Республике Саха (Якутия) Правительство Республики Саха (Якутия) планировало не только существенно повысить эффективность и результативность работы республиканских органов государственной власти и местного самоуправления, но и создать условия для улучшения социально-экономической обстановки и инвестиционного климата в регионе. В свою очередь, достижение поставленных целей создаст необходимые предпосылки для формирования механизмов устойчивого роста экономики в республике.

Основой Программы стала разработка её концепции, в которой была обоснована необходимость реформы, её основные цели и задачи, а также механизмы и инструменты их реализации - нормативно-правовые, организационно-управленческие и финансовые в рамках требований, устанавливаемых Министерством финансов Российской Федерации для участников конкурса на получение субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

Для успешной реализации Программы реформирования региональных финансов в Республики Саха (Якутия) был создан Координационный совет во главе с заместителем Председателя Правительства Республики Саха (Якутия) и исполнительный орган - Дирекция Программы во главе с министром финансов Республики Саха (Якутия). Для работы над Программой были привлечены специалисты всех министерств и ведомств Республики Саха (Якутия), а также эксперты Российской академии государственной службы при Президенте РФ, Российского университета дружбы народов и др.

Финансовым обеспечением Программы стали ресурсы государственного бюджета Республики Саха (Якутия), а также возможность получения субсидии из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, которые были направлены на следующие цели:

1) развитие информационных ресурсов, систем, технологий и средств их обеспечения в Республике Саха (Якутия);

2) создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учёта объектов недвижимости;

3) обучение и переподготовку кадров;

4) проведение региональных статистических работ;

5) премирование муниципальных образований по результатам мониторинга управления общественными финансами;

6) консультационные услуги, а также вознаграждение, доплаты и надбавки персоналу, выполняющему дополнительные функции, связанные с реализацией Программы реформирования региональных финансов.

А. Реализация цели и задач реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) в 2005-2006 годах

Главной целью реформирования системы управления региональными финансами в Республике Саха (Якутия) стало повышение эффективности и результативности работы республиканских органов государственной власти и местного самоуправления, направленное на создание условий для экономического роста, улучшения социально-экономической обстановки и инвестиционного климата в регионе.

Исходя из заявленной цели и поставленных задач, Программа реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) реализовывалась по заявленным на I этапе (2005-2006 гг.) основным направлениям:

1. Реформа бюджетного процесса и управления расходами.

2. Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат.

3. Административная реформа.

4. Реформирование государственного сектора экономики, включая его оптимизацию.

5. Совершенствование системы инвестиций.

6. Создание условий для развития доходной базы и формирование налогово-бюджетной политики, ориентированной на развитие доходного потенциала.

7. Совершенствование долговой политики и системы управления государственным долгом.

8. Совершенствование межбюджетных отношений.

В результате реализации Программы реформирования региональных финансов в 2005-2006 годах достигнут ряд результатов.

Создана система учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах (постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 июня 2005 года № 395 «О мерах по формированию системы управления бюджетными услугами», где закреплены в детализированной форме стандарты качества предоставления бюджетных услуг в сфере образования, здравоохранения, физкультуры и спорта, культуры, кинематографии и средств массовой информации, включающие описание бюджетных услуг, группы их потребителей, количественные параметры оценки конечного результата для потребителей, а также министерства и ведомства, ответственные за предоставление информации, периодичность предоставления и обновления информации, указание источника информации.)

Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 июня 2005 года № 396 «О мерах по повышению эффективности работы бюджетного сектора, оптимизации бюджетных расходов» был утвержден План снижения доли бюджетного финансирования и прекращения бюджетного финансирования ряда организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, а также разработан Типовой контракт о целевом финансировании социальных услуг, предоставляемых негосударственными организациями и (или) государственными автономными некоммерческими организациями, и Типовой договор по оказанию социальных услуг бюджетным учреждением, с основными требованиями к результатам работы бюджетных учреждений.

Реализована задача формирования среднесрочных ведомственных программ. Эта задача достигнута путем принятия постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 июня 2005 года № 398 "О мерах по совершенствованию методов планирования бюджетных расходов на основе установленных требований к конечному результату", которым утвержден Перечень количественных показателей для оценки результатов работы министерств и ведомств по реализации государственного заказа на управление социально-экономическими процессами в Республике Саха (Якутия) до 2008 года.

Решена задача совершенствования порядка финансирования временных кассовых разрывов. Механизмом реализации данного направления стало принятие постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 июня 2005 года № 390 «О совершенствовании порядка финансирования временных кассовых разрывов при исполнении государственного бюджета Республики Саха (Якутия)». Приложением № 1 к постановлению утверждена Методика планирования временных кассовых разрывов в целях повышения эффективности управления бюджетными средствами при исполнении государственного бюджета Республики Саха (Якутия), обеспечения Правительства Республики Саха (Якутия) агрегированной информацией, позволяющей оценить влияние различных факторов на состояние государственных финансов, а также для осуществления Министерством финансов Республики Саха (Якутия) своевременных мероприятий, направленных на прогнозирование временных кассовых разрывов и формирование финансового резерва с целью финансирования временных кассовых разрывов при исполнении расходов государственного бюджета Республики Саха (Якутия) в течение финансового года.

Реализована обязательная публичная независимая экспертиза законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства. Механизмом реализации стало постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 03 июня 2005 года № 298 «О проведении независимой публичной экспертизы законопроектов в области бюджетного и налоговогозаконодательства», которым установлено обязательное условие получения заключения независимых организаций и экспертов, в том числе и по поводу оценки последствий для бюджета, а также порядок проведения независимой публичной экспертизы указанных законопроектов.

Важным инструментом наведения порядка в использовании общественных финансов стало применение формализованных процедур планирования и осуществления бюджетных закупок (постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 июня 2005 года № 396 «О мерах по повышению эффективности работы бюджетного сектора, оптимизации бюджетных расходов»).

Следующим важным этапом роста эффективности управления общественными финансами стало использование среднесрочного финансового планирования, механизмом реализации которого стало принятие постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 июня 2005 года № 391 «О порядке составления перспективного финансового плана и проекта государственного бюджета Республики Саха (Якутия)».

Другим важным направлением реформы на региональном уровне стала реализация административной реформы. Реализация данного направления осуществляется путем внедрения процедур открытого конкурса на замещение государственных должностей (Закон Республики Саха (Якутия) от 30 марта 2005 года № 433-III "О государственной гражданской службе Республики Саха (Якутия)"). Установлена обязательная переаттестация работающих специалистов не реже, чем раз в три года независимыми экспертными комиссиями, что также закреплено Законом Республики Саха (Якутия) от 30 марта 2005 года № 433-III "О государственной гражданской службе Республики Саха (Якутия)", а также Указами Президента Республики Саха (Якутия) № 2099 от 21 апреля 2005 года "Об аттестации государственных гражданских служащих" (пункт 2 Аттестационным комиссиям проводить аттестацию государственных гражданских служащих один раз в три года) и от 19 мая 2005 года № 2134 «Об утверждении Плана повышения квалификации государственных гражданских служащих Республики Саха (Якутия) на 2005-2006 годы».

Законодательно закреплено повышение квалификации государственных служащих на регулярной основе - Указ Президента Республики Саха (Якутия) № 2134 от 19 мая 2005 года "Об утверждении Плана повышения квалификации государственных гражданских служащих Республики Саха (Якутия) на 2005-2006 годы", которым, в том числе, утверждены порядок, перечень направлений и предметов изучения при повышении квалификации государственных служащих на 2005-2006 годы в тринадцати академиях, высших учебных заведениях и учебных центрах России (приложение № 1 к данному Указу) и Закон Республики Саха (Якутия) от 30 марта 2005 года № 433-III "О государственной гражданской службе Республики Саха (Якутия)".

Еще одним направлением наведения порядка в сфере региональных финансов стало повышение уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги при увеличении объема социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения. Для его реализации было принято постановление Правительства Республики Саха (Якутия) № 397 от 30 июня 2005 года "Об утверждении Методики предоставления субвенций бюджетам муниципальных образований Республики Саха (Якутия) на выполнение государственных полномочий по предоставлению населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг на 2005 год".

Еще одним важным направлением стал перевод натуральных льгот в денежную форму на адресной основе. Было принято постановление Правительства Республики Саха (Якутия) № 409 от 30 июня 2005 года "Об утверждении Порядка персонифицированного учёта граждан, имеющих право на льготы". 02 августа 2007 года принято распоряжение Правительства Республики Саха (Якутия) № 1012-р «О Плане мероприятий по переводу натуральных льгот в денежные выплаты для отдельных категорий граждан, имеющих право на меры социальной поддержки в соответствии с действующим законодательством». В соответствии с утвержденным этим распоряжением Планом с 01 января 2009 планируется перевод натуральных льгот на оплату жилья и коммунальные услуги в ежемесячные денежные выплаты. Приняты поправки в соответствующие законы в части перевода натуральных льгот в денежную форму - Закон Республики Саха (Якутия) от 09.12.2004 № 188-З № 383-III «О социальной поддержке ветеранов тыла и ветеранов труда в Республике Саха (Якутия), Закон Республики Саха (Якутия) от 09.12.2004 № 188-З № 385-III «О социальной поддержке жертв политических репрессий в Республике Саха (Якутия)».

Следующим важным направлением реформирования общественных финансов в Республике Саха (Якутия) стало совершенствование системы инвестиций, включающее мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств. В этих целях приняты постановления Правительства Республики Саха (Якутия) № 402 от 30 июня 2005 года "О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 11 мая 2001 года № 274 "О порядке организации и проведения республиканских конкурсов инвестиционных проектов" и № 403 от 30 июня 2005 года "Об установлении системы критериев, являющихся основанием для досрочного прекращения финансирования инвестиционных проектов за счет средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия)".

Создание условий для развития доходной базы региона реализуется путем организации оперативного учета задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет принятием постановления Правительства Республики Саха (Якутия) № 386 от 30 июня 2005 года "Об утверждении Порядка предоставления отсрочек и рассрочек по погашению задолженности неналоговых платежей в государственный бюджет Республики Саха (Якутия)", а также постановления Правительства Республики Саха (Якутия) № 387 от 30 июня 2005 года "Об утверждении Порядка проведения мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей", в котором устанавливается процедура проведения мониторинга состояния организаций, получающих отсрочки и рассрочки платежей в бюджет, анализ их дебиторской задолженности на основе формы специальной отчетности.

Другим направлением стало создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов путем внесения поправок в Закон Республики Саха (Якутия) от 16 июня 2005 года 248-З № 503-III «О внесении изменений и дополнения в Закон Республики Саха (Якутия) "О налоговой политике Республики Саха (Якутия)"» (часть 1 статьи 10), а именно: «Установить запрет на предоставление новых и пролонгацию фактически предоставляемых налоговых льгот в случае получения отрицательной оценки социально-экономического эффекта от их предоставления».

Важным направлением развития доходной базы региона признана организация учета объектов, находящихся в собственности Республики Саха (Якутия), и предоставление информации заинтересованным лицам. Для этого постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 июня 2005 года № 408 утверждено Положение о раскрытии информации о собственности Республики Саха (Якутия), в котором устанавливается процедура предоставления сведений о собственности всем заинтересованным лицам без ограничения доступа.

Порядок оценки рыночной стоимости объектов, находящихся в собственности Республики Саха (Якутии), утвержден постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 июня 2005 года № 407.

К данному направлению деятельности относится и мониторинг эффективности деятельности унитарных предприятий и организаций, доли в уставном капитале которых принадлежат Республике Саха (Якутия).

Совершенствование долговой политики стало одним из наиболее значимых и эффективных направлений деятельности Правительства Республики Саха (Якутия). В этих целях реализовано внедрение формализованных процедур управления долгом, принятие долговых обязательств, их рефинансирование. Было разработано и принято постановление Правительства Республики Саха (Якутия) № 269 от 22 июня 2006 года "Об утверждении Методики расчета платежеспособности бюджета Республики Саха (Якутия)", а также постановление Правительства Республики Саха (Якутия) № 394 от 30 июня 2005 года "Об утверждении Порядка планирования государственного долга и условных обязательств". В отношении государственных гарантий разработана и внедрена нормативно-правовая база: разработаны и приняты поправки в Закон Республики Саха (Якутия) от 18 мая 2005 года 229-ЗР № 465-III «О внесении изменений дополнений в Закон Республики Саха (Якутия) "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)"», согласно которым выдача государственных гарантий должна быть обеспечена в обязательном порядке залогом.

Разработано и принято Положение о предоставлении государственных гарантий Республики Саха (Якутия) (постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 июня 2005 года № 388). В целях снижения и ликвидации просроченной кредиторской задолженности принято Положение о запрете принятия бюджетными учреждениями и унитарными предприятиями обязательств, не покрываемых источниками финансирования (постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 июня 2005 года № 392), а также принят Порядок урегулирования просроченной кредиторской задолженности, в котором содержится система мер по реструктуризации просроченной кредиторской задолженности, порядок ее переоформления, а также формы ведения оперативной отчетности о состоянии кредиторской задолженности (постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 июня 2005 года № 389).

Последним ключевым направлением реформирования общественных финансов региона в целях повышения качества их управления стало совершенствование межбюджетных отношений. В этой важнейшей сфере создана практически новая нормативная правовая база - приняты региональные законы, важнейшими из которых являются Закон Республики Саха (Якутия) от 18 мая 2005 года 229-З № 465-III «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Саха (Якутия) "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)"», Закон Республики Саха (Якутия) от 13 июля 2005 года З № 523-III "О выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований Республики Саха (Якутия)", а также постановление Правительства Республики Саха (Якутия) № 324 от 09 июня 2005 г. "Об утверждении Положения о порядке и условиях предоставления бюджетных кредитов из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) местным бюджетам". Установлены стабильные единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты сверх уровня, установленного Бюджетным кодексом РФ, утверждены Методика расчета трансфертов, перечисляемых из бюджетов поселений в государственный бюджет Республики Саха (Якутия) и Методика расчета трансфертов, перечисляемых из бюджетов муниципальных районов (городских округов) в государственный бюджет Республики Саха (Якутия). Формализованы процедуры предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам.

Организован мониторинг качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований. Мониторинг проводится ежеквартально Департаментом межбюджетных отношений Министерства финансов Республики Саха (Якутия) на основании данных ежемесячной отчетности об исполнении местных бюджетов муниципальных образований, решений об утверждении бюджетов муниципальных образований и данных, представляемых Финансово-казначейскими управлениями Министерства финансов Республики Саха (Якутия) и финансовыми службами муниципальных образований Республики Саха (Якутия).

Таким образом, реализация Программы реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) на 2005-2006 годы позволила Правительству Республики Саха (Якутия) не только выйти на международные стандарты управления качеством общественных финансов региона, но и существенно повысить эффективность и результативность работы республиканских органов государственной власти и местного самоуправления. Напряженная и эффективная работа органов власти и управления, особенно Министерства финансов Республики Саха (Якутия), других министерств экономического блока по реализации Программы реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) была высоко оценена Министерством финансов Российской Федерации, присвоившем в 2006 году данной Программе первое место среди всех других регионов-участников.

Б. Необходимость дальнейшего реформирования - внедрение

принятой нормативно-правовой базы в целях оптимизации

бюджетных расходов в Республике Саха (Якутия)

Несмотря на ряд сохраняющихся ограничений, нерешенных проблем, в 2000-2006 годах в целом было завершено формирование основ новой бюджетной системы. К настоящему времени в Республике Саха (Якутия) созданы все необходимые предпосылки для перехода на качественно более высокий, отвечающий общепризнанным принципам и международным стандартам уровень управления общественными финансами.

В этих условиях многократно возрастает ответственность за выбор наиболее эффективных способов осуществления государственных расходов, учет не только краткосрочных, но и долгосрочных последствий принимаемых сегодня решений. Бюджетная стратегия на среднесрочную перспективу должна быть ориентирована в настоящее время исключительно на содействие социальному и экономическому развитию Республики Саха (Якутия) при безусловном учете показателей эффективности, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Необходимо превращение республиканского бюджета в эффективный инструмент макроэкономического регулирования. В перспективе должно быть обеспечено снижение инфляции до приемлемого уровня 3 - 4 процента в год. Этому будут способствовать соблюдение принципа адекватности реальных темпов роста бюджетных расходов темпам роста экономики республики, а также реализация бюджетных программ.

Реализация Программы реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) позволила выявить наличие целого ряда проблем, нерешенных задач, неиспользуемых резервов. Становится очевидным, что наведение порядка лишь в одной, очень важной сфере - рационального формирования и использования бюджетных ресурсов и даже в условиях проведения административной реформы, не дает очевидного и ожидаемого результата для населения республики в целом. Необходим комплексный подход, объединяющий все важнейшие сферы жизнедеятельности Республики Саха (Якутия) - экономику, социальную сферу, общественные финансы и общественный сектор в целом, а также рыночный сектор экономики республики, ключевой вклад которого в формирование валового регионального продукта бесспорен.

Современное состояние экономики Республики Саха (Якутия) характеризуется замедлением темпов роста, что обусловлено отставанием в развитии инфраструктуры и недостаточным уровнем конкурентоспособности предприятий. Как следствие - жизненный уровень населения характеризуется высокой долей людей с денежными доходами ниже прожиточного минимума, невысокими показателями по денежным доходам на душу населения, невысокой рождаемостью и средней ожидаемой продолжительности жизни.

Индекс промышленного производства составил всего лишь 100,1% при 103,9% по стране в целом, динамика объема инвестиций в основной капитал - 101,9% при 113,7% в среднем по России, динамика собственных доходов (налоговых и неналоговых) бюджетов - 103% (81-е место среди субъектов РФ) при 127,5% в среднем по Российской Федерации. Невысока динамика сокращения численности населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума (70-е место в стране), возросла кредиторская задолженность бюджетных учреждений (81-е место), существенен рост недоимки (78-е место). (Данные приведены по результатам оценки достижения наилучших показателей по отдельным направлениям деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ за 2006 год, официальный сайт Министерства финансов РФ, раздел «Финансовые взаимоотношения с субъектами РФ»).

Таким образом, дальнейшее развитие экономики республики требует кардинальных мер по поиску и развитию источников роста, дальнейших усилий, направленных на повышение качества управления региональными и местными финансами.

Новый этап социально-экономического развития республики требует установления ориентиров на среднесрочную и долгосрочную перспективу. В этой связи важное значение приобретает переход на новые, современные методы бюджетного планирования:

повышение качества среднесрочного бюджетного планирования;

использование инструментов бюджетирования, ориентированного на результат;

разработка всеми министерствами и ведомствами республики ведомственных целевых программ с постановкой четких измеримых целей, ресурсным обоснованием достижения результатов в среднесрочной перспективе. Новые подходы должны стать важным направлением деятельности исполнительных органов власти. Существенным фактором активизации социально-экономических процессов в республике является повышение эффективности и результативности управления общественными финансами.

Крайне важно, учитывая проведенную работу в сфере управления региональными финансами в предшествующий период, при разработке новой нормативно-правовой базы в рамках Программы реформирования региональных финансов на 2005-2006 годы, внедрить документы и мероприятия, соответствующие лучшей мировой практике, что будет способствовать созданию условий для улучшения социально-экономической ситуации и инвестиционного климата в регионе.

Для развития положительных тенденций в региональной экономике в целом, в социальной сфере, а также региональных и муниципальных финансах необходимо продолжить работу по выбранным направлениям.

Программа реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) на 2008-2010 годы является логическим продолжением предшествующего этапа реформ различных отраслей бюджетной сферы, административной реформы, внедрения международных стандартов бюджетного планирования, ориентированного на результат, содействия активизации предпринимательской сферы, улучшение качества управления государственным долгом и государственными финансовыми активами, новых параметров межбюджетных отношений, мониторинга качества управления региональными финансами и т.д.

Новая Программа ориентирована на повышение качества управления общественными финансами и формирование механизмов устойчивого роста экономики Республики Саха (Якутия).

В. Цели и задачи Программы реформирования

региональных финансов в Республике Саха (Якутия) на 2008-2010 годы

Конечной целью деятельности региональных и муниципальных органов власти является обеспечение необходимых условий для жизнедеятельности населения, повышение качества жизни путем предоставления государственных и муниципальных услуг, в которых нуждается население республики. Исходя из этого, целью данной Программы является повышение эффективности бюджетных расходов в среднесрочной перспективе (2008-2010 годы) по отдельным направлениям расходов.

В качестве задач Программы заявлены:

1. Анализ исходного состояния доходов и расходов государственного и консолидированного бюджетов Республики Саха (Якутия) за 2007 год и на 2008-2010 годы.

2. Повышение эффективности управления и использования финансовых ресурсов в сфере здравоохранении.

3. Внедрение новых методов бюджетного планирования в сфере образования.

4. Повышение эффективности бюджетных расходов на культуру, физическую культуру и спорт.

5. Организационно-правовое и экономическое решение проблемы северного завоза (разработка механизма финансирования).

6. Решение актуальных проблем межбюджетных отношений.

7. Разработка рекомендаций по оптимизации бюджетных расходов по заявленным задачам.

8. Подготовка плана мероприятий по управлению и реализации Программы реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) на 2008-2010 годы.

Раздел 1. Анализ исходного состояния доходов и расходов государственного и консолидированного бюджетов Республики Саха (Якутия) за 2007 год и на 2008-2010 годы

В 2007 году в Российской Федерации впервые в ранге федерального принят Закон о федеральном бюджете на среднесрочную перспективу (2008-2010 гг.), субъектам Федерации рекомендовано принятие либо аналогичных среднесрочных бюджетов, либо годового бюджета в качестве Закона с утверждением среднесрочного финансового плана на два последующих года. В Республике Саха (Якутия) выбран второй вариант.

Основные параметры бюджетной системы Республики Саха (Якутия)

на 2008-2010 годы (согласно внесенному в Государственное Собрание (Ил Тумэн)

Республики Саха (Якутия) проекту Закона Республики Саха (Якутия)

«О государственном бюджете Республики Саха (Якутия)

на 2008 год» и среднесрочному финансовому плану)

(млн. рублей)

Показатели

Плановый период

2008 год

2009 год

2010 год

Государственный бюджет

Доходы

58 879,8

64 103,9

72 032,5

Расходы - всего

60 811,5

64 103,9

72 032,5

в т.ч. межбюджетные трансферты местным бюджетам

27 145,9

29 925,3

33 251,7

Профицит ( + ), дефицит ( - )

-1 931,7

0,0

0,0

Территориальный фонд обязательного медицинского страхования

Доходы

4 881,6

5 623,4

5 851,2

Расходы

4 881,6

5 623,4

5 851,2

Профицит ( + ), дефицит ( - )

0,0

0,0

0,0

Государственный долг Республики Саха (Якутия)

На начало года

14 020,6

14 885,5

15 628,3

На конец года

14 885,5

15 628,3

15 338,9

Справочно: консолидированные бюджеты муниципальных образований

Доходы без учета межбюджетных трансфертов

6 843,1

7 434,7

8 085,3

Доходы с учетом межбюджетных трансфертов

33 988,9

37 360,0

41 337,0

Расходы

33 988,9

37 360,0

41 337,0

Профицит ( + ), дефицит ( - )

0,0

0,0

0,0

Итого по бюджетной системе Республики Саха (Якутия)

Доходы

70 604,5

77 162,0

85 969,1

То же в процентах к внутреннему валовому продукту

24,7%

23,7%

22,3%

Расходы

72 536,1

77 162,0

85 969,1

То же в процентах к внутреннему валовому продукту

25,3%

23,7%

22,3%

Баланс

-1 931,7

0,0

0,0

Как видно из представленной Таблицы 1, в настоящее время в бюджетной системе Республики Саха (Якутия) консолидируется около 25% по доходам и 25,3% по расходам валового регионального продукта, к 2010 году эта цифра снизится до 22,3%. Это вдвое меньше, чем консолидируется бюджетной системой Российской Федерацией в целом по отношению к её валовому национальному продукту.

Общий объем доходов государственного бюджета Республики Саха (Якутия) на 2008 год определен в размере 58 879,8 млн.рублей, объем расходов - 60 811,5 млн.рублей. На 2009 и 2010 годы доходы государственного бюджета Республики Саха (Якутия) планируются в размере 64 103,9 и 72 032, 5 млн. рублей соответственно.

На 2008 год прогнозируемый дефицит государственного бюджета Республики Саха (Якутия) составит около 2 млрд.рублей, однако на 2009-2010 годы запланированы бездефицитные бюджеты, что является существенным шагом вперед .

Таблица 2

Структура доходов государственного бюджета

Республики Саха (Якутия) на 2008-2010 годы

(млн.руб.)

Прогноз на 2007 год

Уд. вес (%)

Прогноз на 2008 год

Уд. вес (%)

Прогноз на 2009 год

Уд. вес (%)

Прогноз на 2010 год

Уд. вес (%)

Налоговые доходы

21 702,8

43,9

25 299,9

43,0

28 690,4

44,8

33 465,5

46,4

Неналоговые доходы

6 682,5

13,5

5 761,6

9,8

5 639,7

8,8

5 602,1

7,8

Безвозмездные поступления

21 061,9

42,6

27 818,3

47,2

29 773,8

46,4

32 964,9

45,8

ИТОГО ДОХОДОВ

49 447,2

100,0

58 879,8

100,0

64 103,9

100,0

71 993,7

100,0

Основная масса налоговых поступлений (94%) обеспечивается за счет четырех налогов - на прибыль (треть), НДФЛ (около трети), НДПИ (22%) и налога на имущество (14%), их доля в структуре среднесрочного бюджетного планирования возрастает с 43% до 46,4%. Что касается доли неналоговых поступлений - их доля уменьшается практически вдвое - с 13,5% в 2007 году до 7,8% в 2010 году, в связи с изменением имущественных отношений с АК «АЛРОСА» (ЗАО). Снижение неналоговых доходов с 2007 года связано с отменой арендных платежей АК «АЛРОСА», зачислявшихся в неналоговые доходы бюджета Республики Саха (Якутия).

К факторам, не носящим прогрессивный характер, относится существенное наращивание в структуре доходов государственного бюджета 2008 года доли безвозмездных поступлений до 47,2%, 46,4% в 2009 году и 45,8% в 2010 году.

Общий объем расходов государственного бюджета на 2008 год определен на уровне 60 811,5 млн.рублей, 2009 год - 64 103,9 млн. рублей, 2010 год - 72 032,5 млн. рублей (таблица 3). Темпы роста бюджетных расходов к предыдущему году составят в 2008 году -114,9 %, 2009 году - 104,9%, 2010 году - 112,3%. Анализ структуры расходов свидетельствует о том, что на первом месте по удельному весу находятся межбюджетные трансферты (44-46% всех расходов), направляемые в местные бюджеты всех уровней. Второе место по удельному весу занимает социальная составляющая расходов бюджета, которая устойчиво составляет около трети всех его расходов - 27% (6463,8 млн.руб. в 2008 году, 17436,4 - в 2009 году, 18953,5 - в 2010 году). К социальной составляющей относятся расходы на образование, культуру и СМИ, здравоохранение, социальную политику, ЖКХ и охрану окружающей среды, хотя два последних раздела не относятся обычно к «социальному» бюджету, несмотря на их ярко выраженную социальную направленность.

На третьем месте в расходах государственного бюджета находятся расходы на экономику (15% в среднесрочном финансовом плане), что отражает позитивные усилия органов власти и управления в развитии экономического потенциала республики. Четвертый вид расходов - на управление и обеспечение внутренней и внешней безопасности имеет устойчивую тенденцию к снижению - 12,5% в 2008 году, 11,5% в 2009 году и 11,1% в 2010 году, что свидетельствует о прогрессивных тенденциях с точки зрения оптимизации расходов на данные цели. И крайне важная тенденция - сокращение до нуля в среднесрочном финансовом плане дефицита государственного бюджета - подтверждает предыдущий вывод. Вместе с тем, в сложившихся условиях органам власти и управления Республики Саха (Якутия) необходимы дополнительные усилия для снижения дотационности государственного бюджета путем наращивания налоговой и неналоговой составляющей доходов, а также оптимизации структуры всех расходов, производимых из бюджета республики.

Таблица 3

Основные расходы государственного бюджета

Республики Саха (Якутия) на 2008-2010 годы

Показатели

Плановый период

2008 год

2009 год

2010 год

РАСХОДЫ

60 811,5

64 103,9

72 032,5

Общегосударственные вопросы

3 925,8

4 012,9

4 177,7

Национальная оборона

4,0

4,0

4,0

Национальная безопасность и правоохранительная деятельность

3 697,7

3 361,1

3 855,1

Национальная экономика

9 574,4

9 336,2

10 857,0

Жилищно-коммунальное хозяйство

73,6

187,7

194,8

Охрана окружающей среды

279,5

334,3

368,2

Образование

3 863,4

4 101,8

4 494,4

Культура, кинематография, средства массовой информации

1 132,8

1 220,6

1 360,7

Здравоохранение, физическая культура и спорт

5 444,9

5 484,7

5 905,2

Социальная политика

5 669,6

6 107,3

6 630,2

Межбюджетные трансферты

27 145,9

29 925,3

33 251,7

Условно утвержденные расходы

27,7

933,6

ПРОФИЦИТ / ДЕФИЦИТ БЮДЖЕТА

-1 931,7

0,0

0,0

предельный объем дефицита (%)

ИСТОЧНИКИ ВНУТРЕННЕГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ДЕФИЦИТА БЮДЖЕТА

1 931,7

0,0

0,0

Государственные ценные бумаги

1 300,0

1 200,0

300,0

Кредиты кредитных организаций

-434,4

-579,2

405,2

Бюджетные кредиты от других бюджетов

-65,0

-67,8

-70,9

Изменение остатков средств на счетах

100,0

100,0

100,0

Иные источники

1 031,0

-653,0

-734,3

В «Основных направлениях бюджетной и налоговой политики Республики Саха (Якутия) на 2008-2010 годы» подводятся итоги бюджетной политики за 2006 год и первое полугодие 2007 года и отмечается, что рост экономики, продолжающийся в последние годы, положительно сказывается на динамике роста налоговых доходов консолидированного бюджета. Так, рост налоговых доходов 2006 года по сравнению с 2005 годом составил 105,9%, объемы 2007 года прогнозируются с ростом на 19 % против 2006 года. Вместе с тем, крайне высокий уровень дотационности консолидированных бюджетов муниципальных образований (уровень собственных доходов составляет в среднем 20%) свидетельствует о серьезных проблемах реализации реформы федеративных отношений и местного самоуправления, вступившей в силу с 01 января 2006 года.

С 2006 года начался новый этап в развитии местного самоуправления, появился новый уровень - бюджеты поселений. Соответственно, в систему межбюджетных отношений внесены изменения. С 01 января 2006 года вступил с силу Закон Республики Саха (Якутия) «О выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований Республики Саха (Якутия)», произведено разграничение расходных обязательств между государственным и местными бюджетами.

Очевидно, что одним из важнейших направлений социально-экономических и политических преобразований является реализация на практике местного самоуправления. От уровня развития муниципальных образований во многом зависит степень жизнеобеспечения населения, получение им достойного уровня общественных благ (благ коллективного потребления).

Северные регионы Российской Федерации имеют важные специфические особенности, вызванные экстремальными природно-климатическими условиями проживания, низкой плотностью населения на больших территориях, крайне неразвитой транспортной инфраструктурой. В ходе реформы местного самоуправления в субъектах РФ, полностью либо частично отнесенных к северным районам, образовано около 5 тысяч муниципальных образований, около 90% которых относятся к поселениям.

К наиболее острым проблемам поселений в условиях Севера, в условиях значительной удаленности, высоких транспортных тарифов относятся невозможность обеспечения в полной мере услугами здравоохранения, образования, культуры, связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания, а в особенности - обеспечение деятельности коммунального комплекса - систем электро-, водо, тепло-, газоснабжения, а также содержание муниципального жилищного фонда, крайне обветшалого, требующего серьезных капитальных затрат. При этом практически отсутствуют рыночные механизмы привлечения инвестиций в сферу коммунального обслуживания ввиду низкой рентабельности и продолжающегося сокращения численности населения.

Объем расходных полномочий большинства северных муниципальных образований не соответствует имеющимся материальным и финансовым ресурсам, большинство муниципальных образований являются высоко дотационными. Только в двух северных регионах из 25 доля финансовой помощи в общей сумме доходов местных бюджетов составляет менее 50%, а в восьми регионах она превышает 70%. Крайне низка налоговая составляющая в доходах местных бюджетов.

Переход к усилению роли финансовой помощи в межбюджетных отношениях как на уровне субъектов Федерации, так и на субрегиональном уровне приводит к иждивенчеству, но что особо важно - к выведению из сферы полномочий региональных и муниципальных органов власти и управления рычагов управления социальными и хозяйственными процессами на подведомственных территориях, что подрывает стимулы для собственного развития муниципальных образований.

Расходы государственного бюджета на среднесрочную перспективу по разделу "Межбюджетные трансферты" характеризуются следующими данными.

Таблица 4

Размеры межбюджетных трансфертов и их доля в структуре

государственного бюджета Республики Саха (Якутия)

2007 год

(закон)

Параметры

2008 года

2009 года

2010 года

Общий объем, млн. руб.

21 858,2

27 145,9

29 925,3

33 251,7

Доля в бюджетных ассигнованиях государственного бюджета, %

41,2

44,6

46,7

46,2

Прирост к предыдущему году, млн. руб.

5 287,7

2 531,8

3 326,4

Прирост к предыдущему году, %

24,2

10,2

11,1

Рост к уровню 2007 года, %

100,0

124,2

136,9

152,1

Основные параметры расходов государственного бюджета Республики Саха (Якутия) на 2008 год по межбюджетным трансфертам определены на основе утвержденных объемов 2007 года с учетом корректировки на уровень индексации, установленной в 2007 году, а также изменений в части разграничения полномочий между Республикой Саха (Якутия), муниципальными образованиями, решений, увеличивающих объемы расходов 2007 года и прочих корректировок расходов местных бюджетов в целях приведения в соответствие с действующими условиями.

Выравнивание бюджетной обеспеченности. Уровень реальной бюджетной обеспеченности (до распределения ФФПР) по Республике Саха (Якутия) при расчете дотации на выравнивание из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ на 2006 год, средний по ДВФО - 0,4883, на 2007 год - 0,5160.

Предоставление регионам финансовой поддержки ориентировано на показатель среднероссийской бюджетной обеспеченности, а не на реальные потребности регионов населения. Республика Саха (Якутия) при расчете средств, недостающих до среднего уровня бюджетной обеспеченности, имеет самый значительный объем в сравнении с дальневосточными регионами на 2006 год - 31 094 317 тыс. рублей, на 2007 год - 36 958 039 тыс. рублей. В то же время после распределения Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ уровень реальной бюджетной обеспеченности по Республике Саха (Якутия) был увеличен - на 2006 год лишь до 0,6841, на 2007 год до 0,6625. При этом объем дотации на выравнивание в 2006 и 2007 годах предусмотрен в объеме 14 609 908,7 тыс. рублей.

С 1 января 2006 года на территории Республики Саха (Якутия) обеспечена в полном объеме реализация Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Количество муниципальных образований возросло с 40 до 446, в том числе образовано 34 муниципальных района, 2 городских округа, 361 сельское и 49 городских поселений.

Общий объем доходов, поступивших в бюджеты поселений по итогам 2006 года, составил 4235050,8 тыс. рублей, из них дотации из бюджетов других уровней бюджетной системы - 2313971,6 тыс. рублей (54,6% от всех доходов). По итогам первого полугодия 2007 года объем доходов составил 2713928,6, объем дотаций - 1147921,0 тыс. рублей (42,3%).

Диаграмма 1. Структура доходов бюджетов поселений

Республики Саха (Якутия)

Анализ структуры доходов бюджетов поселений за 2006 год и первое полугодие 2007 года показывает, что доходы бюджетов поселений состоят в среднем из 20% собственных доходов, больше 40-50% из дотаций, 30-40% из иных межбюджетных трансфертов (включая субвенции из Республиканского фонда компенсаций, субсидии и средства, передаваемые на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате принятия решений органами государственной власти). В разрезе муниципальных районов уровень дотационности консолидированных бюджетов поселений можно проследить в таблице 5.

Таблица 5

Уровень дотационности консолидированных бюджетов поселений Республики Саха (Якутия)

(тыс. рублей)

Консолидированный бюджет поселений в разрезе муниципальных районов по уровню дотационности характеризуется следующими показателями: с уровнем дотации более 50% за 2006 год исполнены консолидированные бюджеты поселений в 26 муниципальных районах, за первое полугодие 2007 года - в 22 муниципальных районах. На основании вышеизложенного анализа доходов и расходов государственного и консолидированного бюджетов Республики Саха (Якутия) можно сделать вывод, что в Республике Саха (Якутия) требуется срочное проведение следующих мер в области управления и контроля за формированием и исполнением государственного и консолидированного бюджета республики:

1.1. Общие подходы к повышению эффективности бюджетных расходов в Республике Саха (Якутия)

В основных направлениях бюджетной и налоговой политики Республики Саха (Якутия) на 2008-2010 годы отмечается, что в настоящее время недостаточно проводится работа по повышению эффективности расходов государственного бюджета, медленно идут процессы внедрения методов планирования, ориентированного на конечные результаты. В этих целях предусмотрен механизм стимулирования распорядителей и получателей бюджетных средств, активно работающих над этой сложной задачей.

Согласно пункту 1 статьи 37 проекта Закона Республики Саха (Якутия) «О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2008 год» Министерство финансов Республики Саха (Якутия) в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации вправе разрешить главным распорядителям и прямым получателям бюджетных средств направлять до 50 процентов бюджетных ассигнований, высвобожденных при проведении мероприятий по оптимизации бюджетных расходов, на первоочередные нужды соответствующих отраслей. Соответственно в проект постановления Правительства Республики Саха (Якутия) «О мерах по реализации Закона Республики Саха (Якутия) «О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2008 год» необходимо включить пункт о разработке порядка использования и направления средств, высвобожденных при проведении мероприятий по оптимизации бюджетных расходов отраслевыми министерствами и ведомствами. Оставшаяся экономия используется с учетом положений статей 233, 234 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Главным распорядителям и прямым получателям бюджетных средств, перешедшим на нормативное бюджетное финансирование, разрешено направлять до 100 процентов бюджетных ассигнований, высвобожденных при проведении мероприятий по оптимизации бюджетных расходов, на первоочередные нужды. В первую очередь новые подходы необходимо внедрить в социальной составляющей бюджета, на которую в Республике Саха (Якутия) расходуется около трети всех бюджетных расходов государственного бюджета.

Определены меры по повышению эффективности в следующих отраслях социальной сферы Республики Саха (Якутия) - здравоохранение, образование, культура, физическая культура и спорт.

Вместе с тем, направления кардинального решения проблемы повышения эффективности бюджетных расходов напрямую связаны с реализацией комплекса мероприятий по:

а) реальной оценке потребностей в предоставлении бюджетных услуг и внедрении стандартов их качества по всем видам услуг, которые могут контролироваться, в первую очередь, потребителями данных услуг;

б) переходу на новые методы планирования бюджета на принципах бюджетирования, ориентированного на результат (реестр расходных обязательств - составление ведомственных целевых программ с указанием четких и количественно измеримых целей, задач по их реализации, с обоснованием ресурсного обеспечения - штаты, сети учреждений, финансовые ресурсы - контроль за исполнением поставленных целей в среднесрочном периоде) с представлением докладов об основных направлениях деятельности министерств и ведомств;

в) оценке эффективности предоставления общественных услуг как бюджетными учреждениями, так и автономными учреждениями, проведение реструктуризации бюджетной сети, начало которой положено в рамках реализации Программы реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) в 2005-2006 годах;

г) переходу на прогрессивные формы бюджетного финансирования - нормативно-подушевое, формирование государственного и муниципального заказа по оказанию общественных услуг не только для негосударственных организаций, но и для отдельных типов бюджетных учреждений.

Раздел 2. Повышение эффективности управления и использования финансовых ресурсов в сфере здравоохранения

Наиболее существенную долю в расходах бюджетов субъектов Российской Федерации занимают расходы на социальные цели - образование, здравоохранение (с учетом выплат в фонды медицинского страхования за неработающее население), физическую культуру и спорт, культуру, жилищно-коммунальное хозяйство. Эти расходы, называемые еще «социальным бюджетом», составляют в большинстве регионов Российской Федерации до 90% расходов. В Республике Саха (Якутия) расходы на социальные цели в 2008 году составят 67% от всех расходов консолидированного бюджета.

Основными задачами повышения эффективности управления и использования финансовых ресурсов в социальной сфере в целом и каждой ее отрасли отдельно определены:

оптимизация трудовых, материальных и финансовых ресурсов;

совершенствование механизма финансирования и оплаты труда в зависимости от результатов деятельности;

модернизация.

Реализация поставленных задач запланирована поэтапно в течение 2007-2010 годов.

В сфере здравоохранения к расходным обязательствам Республики Саха (Якутия) как субъекта Федерации относится финансовое обеспечение мероприятий, в соответствии с Законом Республики Саха (Якутия) от 19 мая 1993 года № 1487-XII «Об охране здоровья населения в Республике Саха (Якутия)», по:

оказанию специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи;

оказанию специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских организациях (за исключением федеральных);

оказанию медико-социальной помощи гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями (за исключением федеральных специализированных медицинских организаций);

формированию расходов в части обязательного медицинского страхования неработающего населения.

К расходным обязательствам органов муниципального самоуправления в сфере здравоохранения относится организация оказания на территории муниципального образования скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов. С 01 января 2008 года муниципальным образованиям передаются следующие государственные полномочия, расходы по которым предусмотрены в государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2008 год:

1. Муниципальному образованию «Мирнинский район» - оказание медицинской помощи отдельным категориям граждан - инвалидам, страдающим хронической почечной недостаточностью в терминальной стадии: предусмотрены расходы на приобретение пяти аппаратов «искусственная почка».

2. Городскому округу «Город Якутск» - передача травматологического пункта, который был закреплен за ГУ «Республиканская больница № 2 - Центр экстренной медицины», предусмотрены дополнительные платежи на неработающее население.

3. Городскому округу «Жатай» - создание муниципальной больницы: предусмотрены дополнительные платежи на неработающее население.

В настоящее время основные расходы на здравоохранение осуществляются из государственного бюджета Республики Саха (Якутия), местных бюджетов в объеме 51% и средств Территориального фонда обязательного медицинского страхования - в объеме 49%.

Большая часть медицинских учреждений (98,8%) на территории Республики Саха (Якутия) являются государственными и муниципальными.

Расходы государственного бюджета по разделу 09 "Здравоохранение и спорт", подраздел 0901 «Здравоохранение» характеризуются следующими данными:

Таблица 6

2007

(закон)

Параметры:

2008 (проект Закона на 2008 год)

2009 (средне-срочный финан-совый план)

2010

(средне-срочный финан-совый план)

Общий объем, млн.руб.

4 740

5 313

5 344

5 752,4

Доля в бюджетных ассигнованиях государственного бюджета, %

9,2

8,8

8,3

8,0

Прирост к предыдущему году, млн.руб.

573

31

408,4

Прирост к предыдущему году, %

12,1

0,5

7,7

Рост к уровню 2007 года, %

100,0

112,1

112,7

121,4

Как видно из приведенной таблицы, до 2010 года ожидается планомерный рост расходов на здравоохранение. Объем расходов государственного бюджета Республики Саха (Якутия) по страховым взносам на обязательное медицинское страхование неработающего населения составляет:

на 2008 год - 2 195 951 тыс.рублей с учетом передачи Городскому округу «Якутск» травматологического пункта ГУ «Республиканская больница № 2 - Республиканский центр экстренной медицинской помощи» и создания в Городском округе «Жатай» муниципальной больницы;

на 2009 год - 2 351 510 тыс.рублей;

на 2010 год - 2 585 685 тыс.рублей.

Таблица 7

Анализ фактических показателей в здравоохранении Республики Саха (Якутия) в сравнении со среднероссийскими нормативами, 2005 год

Как свидетельствуют приведенные данные по здравоохранению Республики Саха (Якутия), отмечается превышение некоторых показателей, установленных федеральными нормативно-правовыми актами: структура расходов по видам медицинской помощи, кроме посещений амбулаторно-поликлинических учреждений на 10 тысяч населения - 275 посещений в смену (норматив Российской Федерации - 181,5); обеспеченность населения больничными койками в 2005 году составила 124,4 на 10 тысяч населения (по Российской Федерации показатель 2005 года - 99,3); число работающих в здравоохранении на 10 тыс. человек (по штатным должностям) на конец 2005 года - 331, что выше среднероссийского значения на 4,5% (316,6); уровень госпитализации превысил среднероссийское значение на 23,7%.

В 2006 году наметилась положительная динамика показателей деятельности учреждений здравоохранения: обеспеченность круглосуточными койками уменьшилась до 123,8 на 10 тысяч населения при сохранении уровня госпитализации 27,6 на 100 жителей; средняя длительность лечения снизилась с 14,5 до 14,2; больничная летальность стабильно не превышает 0,7; работа койки в году остается на уровне показателей по РФ - 316 дней. Улучшились демографические показатели, такие как младенческая смертность (снижена с 11,3 до 10,5 на 1000 родившихся живыми); общая смертность населения (снижение с 10,2 до 9,7 на 1000 населения); сохраняется в течение ряда лет естественный прирост населения - 4,7 %.

Существенная отдаленность от центральных районных больниц и республиканских специализированных лечебных учреждений большинства населенных пунктов республики в условиях бездорожья, слабой транспортной инфраструктуры, в условиях принятых полномочий по обеспечению первичной медико-санитарной помощи приводит к наличию значительного числа медицинских учреждений первичного звена в сельской местности, крайне слабо оснащенных кадрами, финансовыми ресурсами, вынужденных содержать излишний коечный фонд, происходит перераспределение ограниченных ресурсов здравоохранения в пользу республиканских учреждений, неэффективная их концентрация в стационарных учреждениях. Все это свидетельствует о необходимости оптимизации ресурсов и модернизации здравоохранения в целом. С 1994 года на территории Республики Саха (Якутия) внедрена страховая медицина. В 2004 году была проведена апробация подушевого финансирования на 10 пилотных площадках, давших импульс развития системы первичного звена здравоохранения, улучшения ситуации по управлению качеством медицинской помощи.

Реализация поставленных задач по эффективности управления и использования финансовых ресурсов в отрасли «Здравоохранение» определена конкретными мероприятиями и решениями и регламентирована нормативными документами, принятыми в течение 2006-2007 годов:

постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 25 мая 2006 года № 218 «О нормативных расходах на содержание учреждений образования, здравоохранения, культуры, социального развития, физической культуры и спорта, получающих финансирование из государственного бюджета Республики Саха (Якутия)»;

постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 04 июля 2007 года № 293 «О плане оптимизации расходов по основным направлениям социальной сферы на 2007-2011 годы»;

Указом Президента Республики Саха (Якутия) от 02 августа 2007 года № 443 «Об экономическом стимулировании оптимизации бюджетных расходов учреждений общего образования и здравоохранения Республики Саха (Якутия)»;

постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 29 ноября 2007 года № 440 «Об утверждении Порядка расчета нормативов финансирования Программы государственных гарантий оказания населению Республики Саха (Якутия) бесплатной медицинской помощи»;

распоряжением Правительства Республики Саха (Якутия) от 10 октября 2007 года № 1365-р «О Межведомственной комиссии по внедрению отраслевой системы оплаты труда работников учреждений здравоохранения, участвующих в пилотном проекте».

Подготовлен и согласован с главами муниципальных образований и министерствами и ведомствами проект распоряжения Президента Республики Саха (Якутия) «О «пилотных площадках» по переходу на нормативное бюджетирование, ориентированное на результат, и отраслевую систему оплаты труда работников здравоохранения Республики Саха (Якутия)».

Проведены собрания в трудовых коллективах лечебных учреждений, переводимых на нормативное финансирование и отраслевую заработную плату и получено согласие трудовых коллективов.

По отрасли «Здравоохранение» предусматривается в течение 2007-2011 годов сокращение круглосуточной коечной сети на 1077 коек, реструктуризация специализированных коек в пределах существующей сети, вывод сервисных структур из состава лечебных учреждений, создание системы врача общей практики - строительство 15 офисов врачей общей практики и создание 16 офисов врачей общей практики путем реорганизации сельских участковых больниц и врачебных амбулаторий, создание пунктов телемедицины для дистанционной диагностики и консультаций, что позволит сократить расходы на санитарную авиацию.

Экономические механизмы стимулирования оптимизации расходов отрасли «Здравоохранение» утверждены Указом Президента Республики Саха (Якутия) от 02 августа 2007 года № 443 «Об экономическом стимулировании оптимизации бюджетных расходов учреждений общего образования и здравоохранения Республики Саха (Якутия)», согласно которому высвобождаемые средства по итогам оптимизации расходов сохраняются в распоряжении бюджетных учреждений здравоохранения и образования.

Утверждены нормативы финансовых затрат на получение медицинских услуг в расчете на одного жителя и на их основе порядок расчета нормативов финансирования Программы государственных гарантий оказания населению Республики Саха (Якутия) бесплатной медицинской помощи, которые с 01 января 2008 года будут апробированы на 10 «пилотных» площадках.

На основании уровня подготовки перевода лечебных учреждений на нормативное финансирование Республика Саха (Якутия) включена в число 19 экспериментальных площадок Министерства здравоохранения и социального развития РФ по переходу на новые формы финансирования. Вводятся изменения в механизм финансирования лечебных учреждений в зависимости от результата выполнения плановых заданий Программы государственных гарантий оказания населению Республики Саха (Якутия) бесплатной медицинской помощи. Будет внедрена новая система оплаты труда, предусматривающая стимулирование медицинских работников по определенным результатам (критериям). В целях создания объективности оценки результатов труда медицинских работников планируется разработка специальной программы по выполнению установленных критериев.

В течение 2007 года велась подготовительная работа:

разработаны нормативы расходов бюджетных услуг для лечебных учреждений в расчете на 1 жителя;

разработан новый механизм финансирования в зависимости от объема оказанных услуг;

разрабатывается новая система оплаты труда, предусматривающая стимулирование медицинских работников по определенным результатам.

Нормативы расходов бюджетных услуг для лечебных учреждений разработаны по медицинским услугам. Расходы на капитальные вложения, коммунальные услуги, государственные гарантии по социальной защите не нормируются. Новый механизм финансирования предполагает финансирование из двух источников: республиканского бюджета и бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования и введение мониторинга объема оказанных услуг и финансирование по результатам работы. Мониторинг оказания медицинских услуг возлагается на Территориальный фонд обязательного медицинского страхования, который будет ежеквартально доводить информацию до главных распорядителей бюджетных средств и средств ОМС для корректировки объемов финансирования.

Предлагается в течение пяти лет адаптационного периода обеспечить 100%-ый объем потребности нормативного финансирования лечебно-профилактических учреждений, участвующих в эксперименте, чтобы исключить социальные риски и обеспечить постепенный переход на нормативное бюджетное финансирование и новую систему оплаты труда, а также стимулирование учреждений на выполнение объемов и качества медицинской помощи.

2.1. Мероприятия, позволяющие достичь поставленной задачи

Наиболее важными этапами для успешного решения проблемы оптимизации ресурсов здравоохранения в Республике Саха (Якутия) в 2008-2010 годах являются следующие:

I этап (2008 год). Организационно-правовые мероприятия

1.1. На период проведения внедрения нормативного финансирования по типу бюджетирования, ориентированному на результат, и новой системы оплаты труда должны быть заключены соответствующие Соглашения между Министерством здравоохранения Республики Саха (Якутия), Территориальным фондом обязательного медицинского страхования, главами муниципальных образований, главными врачами лечебных учреждений.

1.2. Центральные районные больницы и городские поликлиники и больницы самостоятельно включают в эксперимент подведомственные подразделения - участковые больницы, врачебные амбулатории, фельдшерско-акушерские пункты.

1.3. Министерством здравоохранения Республики Саха (Якутия) разрабатываются нормативно-правовая база, нормативы финансирования и Программа государственных гарантий оказания населению республики бесплатной медицинской помощи на основе нормативов финансирования бюджетных расходов и разрабатываются планы-задания для лечебных учреждений.

1.4. Страховые медицинские организации проводят экспертизу счетов и реестров лечебно-профилактических учреждений, экспертизу качества оказанных медицинских услуг.

1.5. Руководители учреждений здравоохранения несут полную ответственность за организацию работы учреждения.

1.6. Перевод на отраслевую систему оплаты труда.

Отраслевая заработная плата состоит из базового оклада, компенсационных выплат, стимулирующих выплат. Базовый оклад устанавливается по профессионально-квалификационным группам в соответствии с Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 06 августа 2007 года № 526.

Стимулирующая часть оплаты труда производится ежеквартально по утвержденным критериям. Критерии разрабатываются лечебно-профилактическим учреждением на основе типовых критериев, утвержденных совместным приказом Министерства здравоохранения Республики Саха (Якутия) и Министерства труда и социального развития Республики Саха (Якутия). Должностной оклад руководителя устанавливается в зависимости от уровня среднемесячной заработной платы работников лечебно-профилактического учреждения.

II этап (2009 год). Финансирование здравоохранения в новых условиях

2.1. Финансирование отрасли здравоохранения осуществляется из средств республиканского бюджета и бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Саха (Якутия). Изменения в механизме финансирования лечебно-профилактических учреждений заключаются в введении мониторинга и экспертизы объема и качества оказанных медицинских услуг в соответствии с плановыми заданиями Программы государственных гарантий оказания населению Республики Саха (Якутия) бесплатной медицинской помощи и регулировании объемов финансирования от результатов деятельности. Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Республики Саха (Якутия) осуществляет организацию мониторинга и экспертизы через страховые медицинские компании по счетам и реестрам лечебно-профилактических учреждений и доведение до главных распорядителей объемов выполненных работ для последующей корректировки объемов финансирования.

2.2. Для лечебно-профилактических учреждений утверждаются планы-задания на год, где устанавливаются объемы медицинской помощи (с поквартальной разбивкой) и их финансовое обеспечение, включая средства ОМС и бюджета.

2.3. После утверждения планов-заданий лечебно-профилактические учреждения формируют и утверждают в Территориальном фонде по согласованию с Министерством здравоохранения Республики Саха (Якутия) сметы расходов, включая средства ОМС, с поквартальной разбивкой. В течение года 1 раз в квартал лечебно-профилактические учреждения вправе производить передвижки средств по статьям расходов, по кварталам, что значительно расширяет самостоятельность учреждений и стимулирует их к экономному и эффективному расходованию средств.

III этап (2010 год). Оплата медицинской помощи

3.1. В Республике Саха (Якутия) должна действовать единая тарифная политика. Тарифы устанавливаются ежегодно Тарифным соглашением. Тарифы делятся по уровням оказания медицинской помощи (городской, сельский, областной, высокие технологии). Тарифы формируются по фактическим расходам с учетом государственных стандартов.

3.2. Оплата медицинской помощи, включая высокотехнологичную, социально значимую (психиатрия, наркология, туберкулез), производится по законченному случаю. При этом амбулаторно-поликлиническая помощь оплачивается по:

законченному случаю лечения в поликлинике;

законченному случаю при диспансерном наблюдении;

законченному случаю лечения в приемном отделении;

законченному случаю ведения беременных женщин;

врачебному приему в поликлинике;

стоматологическому учету;

законченному случаю в медицинских организациях здравоохранения, оказывающих помощь при социально значимых заболеваниях.

3.3. Оплата медицинской помощи авансируется, окончательный расчет производится по законченному случаю по представленным лечебно-профилактическими учреждениями счетам и реестрам за оказанные медицинские услуги.

3.4. Ведомственные лечебно-профилактические учреждения финансируются аналогично государственным республиканским учреждениям.

3.5. По подушевому нормативу финансируются: скорая медицинская помощь, Центр СПИД, фельдшерско-акушерские пункты, здравпункты общеобразовательных учреждений, образовательных учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования. Финансирование по подушевому нормативу производится в размере 1/12 установленного годового плана-задания.

Оплата медицинской помощи сверх установленных планов-заданий не производится.

4. Ожидаемые конечные результаты

Таблица 8

Индикаторы:

Единица

измерения

2006

2007

2008

2009

1.

Объем медицинской помощи на одного жителя, в том числе:

стационарная медицинская помощь

койко-дни

3,840

3,813

3,761

3,596

амбулаторная медицинская помощь

посещения

9,4

9,2

9,2

9,2

дневные стационары всех типов

дни лечения

0,748

0,735

0,735

0,735

скорая медицинская помощь

вызовы

0,327

0,318

0,318

0,318

2.

Отношение среднемесячной заработной платы работников здравоохранения к среднемесячной заработной плате работников, занятых в экономике республики

%

55,74

58,15

58,57

57,27

3.

Число врачей в государственных (муниципальных) учреждениях здравоохранения на конец года:

единиц на 10 тыс. населения

штатные должности

60,4

60,3

60,1

59,8

занятые должности

59,0

60,3

60,1

59,8

физические лица

42,3

43,6

43,7

43,8

4.

Число среднего медицинского персонала в государственных (муниципальных) учреждениях здравоохранения на конец года:

единиц на 10 тыс. населения

штатные должности

135,9

135,8

135,5

134,9

занятые должности

135,4

135,8

135,5

134,9

физические лица

113,8

114,2

114,3

114,4

11.

Уровень госпитализации в государственные (муниципальные) учреждения здравоохранения

на 100 человек населения

27,1

26,9

26,5

26,3

12.

Средняя продолжительность пребывания пациента на койке персонала в государственных (муниципальных) учреждениях здравоохранения

дни

14,2

14,2

14,2

14,2

13.

Доля государственных (муниципальных) медицинских учреждений, переведенных на оплату медицинской помощи по результатам деятельности

%

0,0

0,0

11,2

11,2

Раздел 3. Внедрение новых методов бюджетного планирования в сфере образования

3.1. Внедрение нормативно-подушевого финансирования в сфере общего образования

В Российской Федерации была принята Концепция реформирования бюджетного процесса и утвержден План мероприятий по реализации Концепции на 2004-2006 годы. Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании «О бюджетной политике в 2004 году» Федеральному Собранию РФ одной из основных задач на среднесрочную перспективу определено внедрение современных методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение конечных результатов и стимулирующих органы власти разных уровней и бюджетные организации к максимально эффективному использованию бюджетных средств.

Бюджетная реформа в стране идет сменяющими друг друга циклами:

Первый этап - это реформа межбюджетных отношений, включая разграничение полномочий между различными уровнями власти. И этот этап практически завершен.

Второй этап - реформа бюджетного процесса.

Целью реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

В 2007 году принят Федеральный закон о внесении изменений в Бюджетный кодекс, который предусматривает значительные изменения (более 2000 поправок), в том числе методы, позволяющие внедрить бюджетирование, ориентированное на результат. Базовой единицей бюджетного процесса будет связка «расходные обязательства - бюджетные ассигнования - государственное (муниципальное) задание».

Таким образом, государство должно выбирать способ оказания социальных услуг и оценки его эффективности, основным критерием которого является соотношение: цена - качество.

В Бюджетном послании Президент РФ в 2008-2010 годах ставит задачу реализации системы нормативно-подушевого финансирования в сфере образования с учетом результатов экспериментов. Переход к нормативному бюджетному финансированию в нашей республике также проходит поэтапно, как предусмотрено федеральным законодательством. Как показал имеющийся опыт в регионах, преимуществами нормативного финансирования являются повышение прозрачности, объективности и предсказуемости процесса распределения бюджетных средств; заинтересованность учреждений в эффективности расходов и повышении качества образовательной услуги. Очень важно отметить, что при этом речь не идет об уменьшении бюджетного финансирования социальной сферы. Речь идет о том, чтобы создать эффективные механизмы финансирования существующих организаций, исходя не из факта их существования, а из принципа достижения результата.

Реализация принципа нормативного бюджетного финансирования осуществляется на З-х уровнях; межбюджетного (бюджет республики - муниципальный бюджет), на уровне внутрибюджетных отношений (муниципальный бюджет - смета образовательного учреждения), на уровне образовательного учреждения. При этом достигаются такие цели, как:

создание условий для выравнивания бюджетной обеспеченности как муниципальных образований, так и образовательных учреждений в части расходов на образование;

достижение прозрачности межбюджетных отношений;

возможность доведения новых методов до низового звена - непосредственных исполнителей, то есть до получателей и распорядителей бюджетных средств, путем повышения ответственности и самостоятельности участников бюджетного процесса.

На основе рекомендованных Министерством образования РФ проектов модельных вариантов нормативного финансирования общего образования межведомственной рабочей группой разработана Методика формирования объема субвенций муниципальных образований и городских округов на финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования. Данной Методикой предлагается установить нормативы в расчете на 1 ученика, исходя из:

нормы часов базисного учебного плана (БУП) с учетом регионального компонента и коэффициента удорожания в связи с делением классов, нормативной наполняемости, дифференцированной по плотности населения;

норм соотношения фонда оплаты труда административно-управленческого, вспомогательного и обслуживающего персонала к фонду оплаты труда педагогических ставок (30:70);

удельного веса учебных расходов (5%) к расходам по оплате труда.

Кроме того, разработаны коэффициенты, учитывающие типы и виды общеобразовательных учреждений (гимназии, школы-интернаты, школы-сады, школы с пришкольным интернатом и т.д.). Предлагается также установить поправочные коэффициенты по каждому муниципальному образованию, обеспечивающие недопущение снижения базового уровня и действующие в течение 3-х лет.

В предлагаемой системе трудно скрыть средства. Как только законом будут утверждены нормативы, каждый муниципалитет сможет подсчитать, сколько средств он получит из государственного бюджета республики, и соответствующим образом составить свой бюджет, все расчеты смогут сделать и общеобразовательные учреждения.

Величина разрабатываемого регионального норматива будет выступать в качестве гарантированной минимальной стоимости бюджетной образовательной услуги, предоставляемой гражданам республики. В последующие годы этот норматив может пересматриваться только в сторону увеличения с учетом возможностей бюджета. Так, принятые Основные параметры государственного бюджета республики на 2008 год и на период до 2010 года не предусматривают снижения объемов.

В рамках реализации нормативного бюджетного финансирования заключены Соглашения между муниципальными образованиями, Министерством финансов Республики Саха (Якутия) и Министерством образования Республики Саха (Якутия) на 3 года - до 2010 года. В данном Соглашении оговорен порядок взаимодействия сторон в области обеспечения государственных гарантий в области общего образования.

Со своей стороны, муниципальные образования должны будут принять соответствующие нормативные правовые акты, муниципальные программы эффективности управления и использования ресурсов в сфере образования. В нормативных актах и программах должны быть разработаны организационно-экономические механизмы, которые не мотивировали бы управления образования и образовательные учреждения на неоправданное увеличение числа работающих, снижение наполняемости классов ниже нормативной, увеличение учебной нагрузки выше установленных, в том числе и санитарных.

Высвобождаемые в ходе проводимых мер средства в части субвенций на государственный стандарт будут направляться, в первую очередь, на стимулирование педагогических работников (т.е. на увеличение норматива на заработную плату), экономия средств местных бюджетов - на сокращение дефицита по материальным затратам, снижение кредиторской задолженности по всем видам расходов отрасли. Соответственно, необходимо будет отработать четкий механизм распределения высвобождаемых средств на уровне муниципального образования, утвердить соответствующий порядок.

В течение трех лет не будет допущено снижение фактически сложившихся в 2007 году объемов субвенций на реализацию госстандарта по общему образованию. В целях законодательного закрепления этой гарантии было внесено изменение в статью 48 Закона Республики Саха (Якутия) «О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2007 год», согласно которой Министерство финансов Республики Саха (Якутия) вправе разрешать главным распорядителям и прямым получателям бюджетных средств, перешедшим на нормативное бюджетное финансирование, направлять до 100% бюджетных ассигнований, высвобожденных при проведении мероприятий по оптимизации бюджетных расходов, на реализацию первоочередных задач отрасли. Соответствующие решения также должны приниматься на уровне муниципальных образований и учитываться при формировании среднесрочного финансового плана по бюджетам муниципальных образований, начиная с 2009 года, с учетом положений нового Бюджетного кодекса. Для обеспечения качества планирования расходной части бюджетов следует провести полную инвентаризацию бюджетной сети, при необходимости паспортизацию учреждений и обновить реестр расходных обязательств.

3.2. Внедрение новой системы оплаты труда в учреждениях общего образования

В республике планируется поэтапный переход государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений на новую систему оплаты труда с учетом результатов ее внедрения в пилотных общеобразовательных учреждениях:

c 01 сентября 2007 года - 65 общеобразовательных учреждений;

c 01 сентября 2008 года - 50% общеобразовательных учреждений;

с 01 сентября 2009 года - обеспечить переход всех общеобразовательных учреждений.

В целях поэтапного перехода к новой системе оплаты труда в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, Республики Саха (Якутия) в сфере общего образования в республике разработана Методика формирования новой системы оплаты труда и стимулирования работников.

Разработано и утверждено Положение о распределении стимулирующей части и показателях оценки качества труда педагогических работников. Также утверждена система показателей мониторинга внедрения новой системы оплаты труда и стимулирования работников пилотных общеобразовательных учреждений.

Основные принципы новой системы оплаты труда:

разделение оплаты труда педагогов на базовую и стимулирующие части;

зависимость оплаты труда в базовой части от числа обучаемых;

учет всех основных видов деятельности педагога в базовой части заработной платы;

учет при формировании заработной платы педагогов интенсивности и сложности его труда (приоритетность и особенности образовательной программы, количество учащихся в классе и т.д.);

распределение стимулирующей части фонда оплаты труда в зависимости от качества труда педагога;

участие управляющих советов в распределении стимулирующей части фонда оплаты труда.

Ключевым моментом новой системы является зависимость заработной платы учителя от количества учеников в классе и результатов труда. Главный эффект новой системы оплаты труда - рост доходов педагогических работников, но не в равной мере, а в зависимости от результатов и качества работы. У учителей, работающих в классах с наполняемостью, соответствующей и выше нормативной, наблюдается рост заработной платы в среднем до 30% к фактическому уровню. Значительное повышение заработной платы намечается у молодых учителей с базовой категорией - на 33%. В классах с низкой наполняемостью наблюдается снижение уровня оплаты труда учителей. Заработная плата учителя составит 70-90% от фактического. Вместе с тем, в тех случаях, когда размер заработной платы в соответствии с условиями новой системы окажется ниже фактического, в период эксперимента предусматривается выплата персонифицированной компенсации. В целях обеспечения объективной оценки качества работы учителя в общеобразовательных учреждениях созданы органы самоуправления, обладающие комплексом управленческих полномочий, в том числе по распределению стимулирующей части. Государственно-общественное управление предполагает также развитие публичной отчетности школ в средствах массовой информации и на сайтах.

Средняя зарплата учителей по республике за 2006 год составляла 11 773 рубля, планируемый рост средней месячной зарплаты учителей пилотных школ в республике за счет введения новой системы оплаты труда к концу 2009 года по сравнению с 2006 годом составит 40-60 процентов.

Численность высвобождаемых работников образования по прогнозу на 2008-2010 годы составит немногим более 300 человек. При этом ежегодно в республике численность учащихся сокращается на 3-4 процента. Оптимизация в основном связана с сокращением педагогических ставок и штатных единиц административно-хозяйственного персонала, а не физических лиц. В то же время планируется предусмотреть мероприятия по трудоустройству и переобучению высвобождаемых кадров.

3.3. Мероприятия, позволяющие достичь поставленной задачи I этап (2008 год):

Продолжить работу по введению нормативного бюджетного финансирования в системе общего образования Республики Саха (Якутия) в соответствии с принятыми решениями Президента, Правительства Республики Саха (Якутия) и Межведомственной комиссии Республики Саха (Якутия) по введению нормативного финансирования в системе общего образования.

Проводить работу с главами муниципальных районов и городских округов по принятию муниципальных программ повышения качества образования, эффективности управления и использования ресурсов в сфере общего образования.

Проводить работу по проведению обучающих семинаров по нормативному подушевому финансированию общего образования для начальников и специалистов Финансово-казначейских управлений Министерства финансов Республики Саха (Якутия) по улусам и городам с участием Министерства образования Республики Саха (Якутия).

II этап (2009 год):

C учетом положений нового Бюджетного кодекса провести методическую работу по законодательному закреплению гарантии на уровне муниципальных образований по праву главных распорядителей и прямых получателей бюджетных средств, перешедших на нормативное бюджетное финансирование, направлять до 100% бюджетных ассигнований, высвобожденных при проведении мероприятий по оптимизации бюджетных расходов, на реализацию первоочередных задач отрасли.

Завершение работы по внедрению нормативного подушевого финансирования и новой системы оплаты труда в учреждениях общего образования.

Для обеспечения качества планирования расходной части бюджетов провести работу по оптимизации и ресструктуризации бюджетной сети в сфере образования.

III этап (2010 год):

C учетом полученных результатов проведения эксперимента по переходу на нормативно-подушевое финансирование общего образования, начать работу по подготовке нормативной и методической базы для перевода на нормативно-подушевое финансирование учреждений начального образования и учреждений среднего профессионального образования.

Раздел 4. Повышение эффективности бюджетных расходов на культуру, физическую культуру и спорт

4.1. Культура

Сеть учреждений культуры и искусства в Республике Саха (Якутия) финансируется за счёт:

бюджетных средств (республиканский и муниципальный бюджеты);

платных услуг;

прочих внебюджетных поступлений.

В 2006 году на содержание дворцов и домов культуры израсходовано более 900 млн.рублей, в 2007 году предусмотрено около 990 млн.рублей, на музеи и выставки в 2006 году - 134,7 млн.рублей, в 2007 - более 133 млн.рублей, на библиотеки в 2006 - 345,2 млн. рублей, в 2007 планируется более 363,4 млн. рублей.

Таблица 9

Расходы консолидированного и государственного бюджета Республики Саха (Якутия) за 2006 год и план на 2007 год по некоторым типам учреждений культуры

(млн. руб.)

Наименование

типов учреждений

Консолидиро-ванный бюджет 2006 г. (отчет)

В том числе республ. бюджет

Консолиди-рованный бюджет

2007 г. (план)

В том числе республ. бюджет

Дворцы и дома культуры

927,0

36,8

989,2

34,3

Музеи и постоянные выставки

134,7

79,6

133,7

67,5

Библиотеки

345,2

53,7

363,4

54,1

Всего по указанным типам учреждений из раздела культура, кинематография и СМИ

1 406,9

170,1

1 486,3

155,9

Современные рыночные условия существования объектов культуры предполагают, в первую очередь, создание системы конкурентоспособных учреждений, существующих на условиях самоокупаемости, активно участвующих в реализации государственной политики в отрасли «Культура».

Таблица 9.1

Расходы государственного бюджета Республики Саха (Якутия) по разделу "Культура, кинематография и средства массовой информации» на 2007-2010 годы

(тыс. рублей)

Всего раздел «Культура, кинематография, СМИ», из них:

0801 «Культура»

Театры, цирки, концертные залы и другие организации исп. искусств»

0806 «Другие вопросы в области культуры, кинематографии и СМИ»

Таблица 10

Плановые показатели численности работников государственных учреждений культуры на 2007-2010 годы

(чел.)

Наименование

2007 год

2008 год (проект)

2009 год (проект)

2010 год (проект)

Клубы

167

167

167

167

Музеи

329

345

345

345

Библиотеки

298

298

298

298

Театры, цирки

1440

1440

1440

1440

Прочие

11

35

35

35

Всего штатных единиц учреждений культуры и искусства

2245

2285

2285

2285

Как следует из представленных показателей, расходы государственного бюджета Республики Саха (Якутия) и численность работников культуры и искусства в среднесрочном периоде растёт, рост обусловлен объективными условиями, увеличением площадей в связи с вводом новых зданий (Национальный художественный музей, Казначейство, Музей музыки и фольклора, Музей хомуса (варгана) народов мира), а также переводом ряда учреждений с субсидирования на бюджетное финансирование (Музей боевой Славы).

Реструктуризация бюджетных учреждений предполагает не простое сокращение численности сети и работающих учреждений культуры. Некоторые виды учреждений культуры и искусства, не имеющие возможности за счет собственных средств обеспечить содержание учреждения, но имеющие социальное значение для развития населения республики, должны остаться на содержании бюджета республики. Остальные учреждения сферы культуры, (например, театры, цирки) необходимо планово и поэтапно, с учетом предварительного мониторинга, переводить в автономные учреждения и другие формы некоммерческих организаций, согласно Федеральному закону от 03 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Мониторинг должен включать показатели деятельности бюджетных учреждений культуры, а именно, оказание данными учреждениями платных услуг, а также поступления из внебюджетных источников. Необходимо использовать такие новые методы финансирования как государственный и муниципальный заказ на производство конкретных услуг общественного пользования.

Таблица 11

Показатели деятельности учреждений культуры в среднесрочной перспективе

Наименование показателя

Ед.изм.

2006 г.

2007 г.

2008 г.

2009 г.

2010 г.

Удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых мероприятиях, проводимых государственными (муниципальными) организациями культуры, и в работе любительских объединений

%

9,09

9,36

9,58

9,8

9,81

Количество экземпляров библиотечного фонда общедоступных библиотек на 1000 человек населения

шт.

8637

8783

8928

9047

9078

Удельный вес населения, участвующего в культурных мероприятиях, проводимых государственными (муниципальными) организациями культуры, рассчитан с учетом участников клубных формирований (без учета посетителей) и составил 9,1% в 2006 году. В 2010 году удельный вес этого показателя составит 9,81% с ростом к 2006 году на 0,72%. Это обусловлено увеличением новых видов платных услуг населению и повышением качества уровня жизни населения.

За 2006-2010 годы количество экземпляров библиотечного фонда общедоступных библиотек на 1000 человек растет умеренно. По сравнению с показателем 2006 года, составившем 8637 книг (без учета ведомственных библиотек), количество экземпляров библиотечного фонда в 2010 году увеличится всего лишь на 5,1% и составит 9078 книг. Рост будет достигнут в результате постоянного обновления библиотечных фондов согласно нормативам обновления книжного фонда и подписки на периодическую печать. В целях реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2010 году планируется увеличить количество экземпляров библиотечного фонда на 5,1% по сравнению с 2006 годом. Увеличение предусматривает рекомендуемый норматив объёма пополнения книжных фондов в год на 1 тысячу человек 250 книг в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 13 июля 2007 года № 923-р.

4.2. Физическая культура и спорт

Рост уровня расходов, выделяемых на физическую культуру и спорт, позволит добиться повышения массовости (количество граждан, регулярно занимающихся спортом) среди населения республики, увеличения количества проводимых соревнований в республике и участия спортсменов Республики Саха (Якутия) во всероссийских и международных соревнованиях, усиления представительства спортсменов республики в составах сборных команд России по видам спорта, а также повышения количества и качества завоеванных наград спортсменами республики.

Результаты (основные показатели деятельности по физической культуре и спорту), обеспеченные предусмотренными бюджетными ассигнованиями, представлены в следующей таблице:

Таблица 12

Основные показатели деятельности по физической культуре и спорту

Показатель

Единица измерения

2006

2007

2008

2009

2010

Организация занятий граждан физкультурой и спортом (население, постоянно занимающееся

в секциях по видам спорта)

% от общей численности населения

16,8

16,9

17,0

17,1

17,2

Организация спортивно-массовых мероприятий (соревнований, спартакиад), проводимых на территории республики

количество мероприятий

227

252

260

270

275

Повышение уровня подготовки спортсменов РС(Я) в целях отбора (включения) в сборные команды России по видам спорта (количество спортсменов РС(Я), включенных в сборные команды России)

человек

25

26

27

28

29

Динамика достижений высоких спортивных результатов (количество чемпионов и призеров России)

человек

14

15

16

17

18

Госкомитету Республики Саха (Якутия) по физкультуре и спорту необходимо проводить работу по созданию необходимых условий для привлечения населения к активным и регулярным занятиям физической культурой и спортом. Большой популярностью у жителей республики пользуются Спортивные игры народов Республики Саха (Якутия) - своего рода олимпийские игры. Они имеют и огромное социальное значение: благоустраиваются населенные пункты, в которых проводятся Игры, строятся объекты социального значения, ремонтируются дороги. Также проводятся и другие традиционные соревнования: по национальным видам спорта - спартакиады на призы имени Василия Манчаары, спартакиады среди трудовых коллективов и работников государственной службы, женские спартакиады и универсиады, в которых участвуют студенты высших и средних специальных учебных заведений. Данные соревнования стимулируют развитие массового спорта. В течение года в улусах постоянно проводятся отборочные турниры. Два раза в год в Якутии проводятся Дни оздоровительного бега и ходьбы - в последние воскресенья мая и сентября люди по всей республике выходят на старт в своих населенных пунктах. Финансируемые Росспортом массовые соревнования «Кросс наций», «Лыжня России» проводятся на высоком организационном уровне и при большом количестве участников.

По состоянию на 01 января 2007 года количество активно занимающихся физической культурой и спортом составляет 16,8 % от общего числа населения. В 2002 году этот показатель был равен 15,8 %.

В ведении Госкомспорта Республики Саха (Якутия) находятся спортивные объекты, финансируемые за счет средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия), в которых проводятся спортивные занятия для населения и проводятся спортивные мероприятия, в том числе:

спортивный комплекс «Самородок» включающий в себя Дворец спорта «50 лет Победы» и бассейн «Самородок»;

спортивный комплекс «Эллэй Боотур», включающий в свой состав Ледовый дворец «Эллэй Боотур» и стадион «Туймаада»;

Республиканский шашечно-шахматный центр;

Республиканский центр национальных видов спорта им. Василия Манчаары.

За первое полугодие 2007 года на объектах Госкомспорта РС(Я) проведены 1 международный и 12 всероссийских чемпионатов, 69 чемпионатов РС(Я), республиканских и открытых турниров по видам спорта, 54 городских соревнования и 7 культурно-массовых мероприятий. На этих мероприятиях побывало в качестве участников 19 998 человек, судей - 1615 человек, зрителей - 27 744 человека.

Общее количество людей, занимавшихся в спортивно-оздоровительных группах, принимавших участие в спортивных соревнованиях и привлеченных к участию в культурно-массовых мероприятиях на объектах за первое полугодие 2007 года, составило 161 534 человека.

Анализируя комплекс мероприятий, заложенных в программы по отрасли «Физкультура и спорт» (в 2007 году - на 60,5 млн. рублей и в 2010 году - на 68 млн. рублей), можно сделать вывод, что при современной организации подготовки целевых мероприятий на достижение мировых результатов у Республики Саха (Якутия) есть все основания добиться высоких результатов.

Анализируя современное положение в отрасли «Физкультура и спорт», можно привести следующие показатели: количество посещений населением спортивных занятий увеличилось на объектах за первое полугодие 2007 года на 19% по сравнению с показателями 2006 года. Ежегодно растёт количество спортивных мероприятий, проводимых в республике, так в 2005 году было проведено 185 мероприятий, в 2006 - 227, а на 2007 год запланировано 252 мероприятия, с тенденцией роста в последующие годы.

Однако, если раньше на проведение одного республиканского чемпионата требовалось около 100 тыс. рублей, то в 2007 году эта сумма уменьшилась почти вдвое, что несомненно сказывается на уровне проведения спортивных мероприятий. В 2006 году внебюджетные поступления (средства, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности) по ГУ «Управление физической культуры и массового спорта» составили 16,8 млн. рублей, что на 6,0 млн. рублей превышает плановые показатели. Общие расходы Госкомспорта РС(Я) в 2006 году по подразделу 0902 «Спорта и физическая культура» составили 148,2 млн. рублей.

4.3. Мероприятия, позволяющие достичь поставленной задачи I этап (2008 год):

В связи с внесением изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, а также принятием новых нормативных актов Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) Министерству финансов Республики Саха (Якутия) необходимо подготовить предложения по проведению инвентаризации нормативно-правовых актов для корректировки Перечня бюджетных услуг, утвержденного постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 июня 2005 года № 395 «О мерах по формированию системы управления бюджетными услугами» и постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 июня 2005 года № 396 «О мерах по повышению эффективности работы бюджетного сектора, оптимизации бюджетных расходов».

II этап (2009 год):

Учитывая особую сложность определения результативности учреждений культуры, физической культуры и спорта, разработать методику оценки показателей, объединяющих основной итоговый результат деятельности данных учреждений.

В связи с внесением изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации Министерству финансов Республики Саха (Якутия) необходимо обеспечить подготовку нормативно-правовой базы по обязательному формированию государственных и муниципальных заданий по оказанию культурных и спортивных услуг населению республики для каждого учреждения.

III этап (2010 год).

Министерству финансов Республики Саха (Якутия) подготовить свои предложения по реструктуризации учреждений культуры, физической культуры и спорта согласно принятому федеральному законодательству (ФЗ № 174 «Об автономных учреждениях» и ФЗ № 175 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений»).

Раздел 5. Организационно-правовое и экономическое решение проблемы северного завоза (разработка механизма финансирования)

Экономика Республики Саха (Якутия) функционирует в более сложных условиях по сравнению с экономикой других регионов страны. Для жизнеобеспечения населения Республики Саха (Якутия), проживающего в экстремальных условиях Крайнего Севера, должны быть решены вопросы стабильного функционирования объектов тепло- и энергообеспечения, жилищно-коммунального хозяйства, предприятий и организаций социальной сферы, транспортного комплекса и розничной торговли.

Специфика «северного завоза» обусловлена экстремальными природно-климатическими и географическими условиями, низкой транспортной обеспеченностью и труднодоступностью отдельных населенных пунктов. В кратковременный навигационный период (четыре месяца) необходимо осуществить своевременные поставки годового объема грузов, необходимых для функционирования жизнедеятельности Республики Саха (Якутия).

Среднее расстояние транспортировки грузов внутри республики сравнимо со средними расстояниями межобластных и межрегиональных перевозок в Российской Федерации. Объем транспортных расходов в Республике Саха (Якутия) по отдельным видам товарных ресурсов в несколько раз превышает оптовые закупочные цены.

В связи с чем характерными являются повышенные затраты на доставку продукции (товаров), обусловленные следующими основными причинами:

1) оторванность от единой транспортной сети Российской Федерации, при которой 80 процентов территории республики находится в зоне сезонного транспортного обслуживания;

2) сезонное функционирование главных транспортных магистралей;

3) повышенные затраты на транспортировку грузов;

4) крайне высокая доля транспортной составляющей в стоимости топливно-энергетических ресурсов (до 70-80 процентов);

5) высокая доля транспортных издержек на производство продукции, выполнение работ и оказание услуг.

1. Характеристика транспортных связей

Удаленность Республики Саха (Якутия) от основных промышленных центров России определяет большие пробеги завозимых грузов от поставщиков вне республики до потребителей на ее территории. Так, по железной дороге средний пробег груза составляет 3990 км, по морским путям - 6450 км. Значительны расстояния перевозок на внутриреспубликанских сообщениях. Например, расстояния от города Якутска до центров улусов (районов) республики колеблются от 70 до 4500 км, в том числе по наземным путям - от 800 до 3200 км, по водным - от 2000 до 4500 км, по воздушным линиям - от 840 до 2000 км.

Сложившаяся система снабжения республики базируется на завозе большей части грузов через железнодорожную станцию Усть-Кут, где они по мере поступления накапливаются на складах в порту Осетрово и в период летней навигации (с конца мая до октября) доставляются по реке Лене до баз улусов (районов) и предприятий.

Обеспечение продукцией арктических районов республики отличается особенно сложными условиями (необходимостью ледовой проводки судов по трассе Северного морского пути), наличием двух-трех перевалок грузов с одного вида транспорта на другой. Поэтому завоз грузов по трассе Северного морского пути следует рассматривать в качестве резервного варианта в случае маловодных лет и срывов навигации на реке Лене.

В основном завоз грузов в арктические районы республики осуществляется речным транспортом по реке Лене с доставкой без перегруза до устьев рек Яны, Индигирки, Колымы. В эти же районы доставляются грузы из северных портов России (Мурманска, Архангельска) по Северному морскому пути до устьев указанных рек с последующей перегрузкой на речные суда.

Южные улусы (районы) республики обеспечиваются необходимой продукцией регулярно в течение года по железной дороге с доставкой до городов Алдан и Нерюнгри, с перевалкой груза и далее автомобильным транспортом до мест потребления.

Присущая водным видам транспорта сезонность, несовпадение сроков навигации со сроками работы автозимников, большие расстояния перевозки значительно увеличивают срок доставки грузов до потребителя. В среднем по республике грузы внешнего завоза находятся в пути 270-280 суток, а с учетом времени хранения на складах поставщика и потребителя грузы исключаются из сферы обращения на год и более (для наиболее отдаленных районов - до 420-500 суток).

В нижеследующей таблице приведены характеристики функционирования водных и наземных транспортных путей.

Таблица 13

Показатели в зависимости от рельефа местности

Как следует из приведенных данных, на водных путях республики имеет место разновременность начала (и окончания) навигации: в южной части (поселок Осетрово) навигация открывается раньше, чем в центральной части (город Якутск) на 15-20 суток; на 30-35 суток позднее открывается навигация в устье реки Лены, на 40-45 суток - по Северному морскому пути.

Продолжительность навигации на боковых и малых реках уменьшается от устья к истоку и колеблется в широких пределах. Например, на реке Алдан, на участке Томмот - устье реки Учур она составляет 20-25 суток, а на участке Джебарики-Хая - устье реки Алдан - 135-140 суток.

В бассейне Северного Ледовитого океана морская навигация начинается позже речной: в районе Осетрово - на 75 суток, в устье северных рек - на 44. Суда с реки Лены на реки Оленек, Анабар, Яну, Индигирку, Колыму могут совершить первые рейсы в конце июля - первой декаде августа. В годы с особо неблагоприятными условиями морской навигации первые рейсы судов становятся возможными только во второй половине августа, поэтому морская навигация короче речной, причем в сфере действия ленского каботажа условия навигации более благоприятны вследствие большого теплового стока рек Лены и Яны и наличия здесь относительно слабых Янского и Новосибирского ледовых массивов. На западном участке Северного морского пути расположены труднопроходимые Таймырский и Айонский ледовые массивы.

2. Финансовое обеспечение северного завоза

Завоз грузов - это сложный технологический процесс, носящий комплексный характер, в котором задействованы Правительство, заказчики и их агенты, поставщики, производители, предприятия, транспортного комплекса, предприятия, осуществляющие хранение и отпуск товаров и ресурсов, потребители, финансовые органы. При этом, чтобы не допустить срыва технологии процесса завоза грузов, необходимо четкое взаимодействие между участниками процесса. Но главными факторами, обеспечивающими работу всех участников, является своевременное выделение финансовых средств, организация и соблюдение сроков накопления грузов на перевалочных пунктах, использование оптимальных схем завоза, своевременная подача флота для отгрузки потребителей.

Таким образом, сезонность завоза грузов в республику требует значительных финансовых ресурсов, что обусловлено, в первую очередь, отсутствием круглогодичной транспортной схемы, требующей создания переходящих за календарный год товарных запасов, и аккумуляцией значительного объема средств в короткий период навигации в размере до 15-18 млрд. рублей, в том числе для государственных и муниципальных нужд - до 6-8 млрд. рублей, предусмотренных на закупку и доставку нефтепродуктов, топливно-энергетических ресурсов (нефтяное и газоконденсатное котельное топливо, уголь), продукции производственно-технического назначения, продовольственных товаров.

Хранение межсезонных запасов товаров, низкая их оборачиваемость, связанная с объемами завоза, обеспечивающих годовую, а в иных населенных пунктах и двухлетнюю потребность, также требуют соответствующего денежного поддержания.

В государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2007 год на поставку нефтепродуктов для нужд бюджетной сферы и жилищно-коммунального хозяйства предусмотрена сумма в размере 3 434,4 млн.рублей для завоза нефтепродуктов в объеме 153,1 тыс.тонн.

Основным источником обеспечения средств республиканского бюджета, предусмотренных на оплату контрактов по поставке и перевозке нефтепродуктов, являются возвратные средства от ранее предоставленных кредитов на финансирование завоза, в основном от крупного оператора по нефтепродуктам в республике - ОАО «Саханефтегазсбыт».

Исполнение плана возврата кредитов, главным образом, зависит от своевременного и полного расчета всех потребителей за отпущенные товары, выполненные работы и оказанные услуги. Потребителями правительственных нефтепродуктов являются:

учреждения и организации бюджетной сферы, финансируемые из республиканского и муниципального бюджетов;

предприятия жилищно-коммунального хозяйства, получающие средства из республиканского бюджета на дотацию убытков ЖКХ и от потребителей коммунальных услуг;

предприятия энергетики, оказывающие услуги учреждениям и организациям бюджетной сферы, рассчитывающихся из бюджетных средств;

предприятия автомобильного, речного и авиатранспорта, оказывающие услуги учреждениям и организациям бюджетной сферы, рассчитывающихся из бюджетных средств, на оплату санитарной авиации;

на компенсацию перевозок пассажиров на социально значимых линиях предприятиям речного и авиатранспорта.

Завоз топливно-энергетических ресурсов местного производства для нужд Республики Саха (Якутия) обеспечивается за счет части средств, предусматриваемых в государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на содержание жилищного фонда и на оплату коммунальных услуг для учреждений бюджетной сферы, выделения бюджетных кредитов и предоставления государственных гарантий.

В Законе Республики Саха (Якутия) «О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2008 год» и среднесрочном финансовом плане Республики Саха (Якутия) на 2008-2010 годы предусмотрено средств в сумме 6 013 188,0 тыс.рублей для закупки и доставки нефтепродуктов, топливно-энергетических ресурсов для обеспечения систем жизнедеятельности Республики Саха (Якутия).

Объем завоза нефтепродуктов на 2008 год запланирован в объеме 146,7 тыс. тонн на сумму 3800,0 млн. рублей, которая складывается из затрат на обеспечение стоимости текущих товарных запасов на сумму 1750,6 млн. рублей, для обеспечения переходящих товарных запасов - 2049,5 млн. рублей. Причем это оптимизированный объем нефтепродуктов с учетом объема фактического потребления данного топлива за год и остатков нефтепродуктов на начало навигации. При этом из-за нехватки финансовых ресурсов в последние годы не учитываются средства на поставки нефтепродуктов для создания неснижаемых страховых запасов на случай чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий и восстановления их объемов.

3. Основные проблемы, связанные с выполнением завоза продукции (товаров)

С 01 января 2006 года согласно части 4 статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов передано в органы Федерального казначейства на местах. Переход на кассовое обслуживание исполнения государственного бюджета Республики Саха (Якутия) в Управлении Федерального казначейства по Республике Саха (Якутия) требует прохождения всех денежных потоков через счета Министерства финансов Республики Саха (Якутия), муниципальных районов (городских округов) и поселений в органах казначейства. Оттуда, согласно платежным поручениям бюджетополучателей, на оплату их расходов, в том числе на оплату товаров и услуг. Отчетные данные Министерства финансов Республики Саха (Якутия) и Управления Федерального казначейства должны совпадать. При наличии расхождений в отчетных данных, отчет Министерства финансов Республики Саха (Якутия) не будет принят Министерством финансов Российской Федерации.

Таким образом, для осуществления финансирования завоза грузов денежные потоки проходят через все счета бюджетополучателей до конечного получателя средств. Схема прохождения такова: Минфин РС(Я) - муниципальный район (городской округ) - муниципальное поселение - учреждения и организации бюджетной сферы - предприятия, предоставляющие товары и услуги - уполномоченные предприятия, осуществляющие централизованную закупку и доставку продукции (товаров) для государственных нужд республики (ОАО «Саханефтегазсбыт», ГУП «ЖКХ РС(Я)», ГУП «Якутоптторг») - Минфин РС(Я) - поставщики продукции (товаров) согласно государственным контрактам. Зачетные схемы прохождения бюджетных средств, использованные в Республике Саха (Якутия) для финансирования завоза грузов до 2006 года, стали невозможны. Для республики это означает отказ от схемы централизованного финансирования завоза грузов в республику.

С отменой схемы зачетов сроки оборачиваемости средств через большое количество участников и их счетов не обеспечивают своевременного и полного обратного сбора средств республиканского бюджета для расчетов с поставщиками продукции (товаров). Период прохождения средств составляет от 2 недель и более.

Для сокращения длительного пути обмена платежными документами и в целях решения одной из основных задач Правительства Республики Саха (Якутия) по обеспечению поставки жизненно обеспечивающих грузов, в государственном бюджете Республики Саха (Якутия) отдельной строкой до настоящего времени предусматривались средства для предоставления бюджетных кредитов поставщикам товаров и услуг для целей закупки и доставки основных видов продукции (товаров).

Таким образом, бюджет Республики Саха (Якутия) испытывал двойную нагрузку. Это было связано с выделением кредитных ресурсов из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) предприятиям, осуществляющим завоз ТЭР, из-за отсутствия значительных оборотных средств у участников завоза, и одновременным финансированием текущих расходов бюджетных учреждений на оплату товаров, работ и услуг. При этом происходило дополнительное отвлечение бюджетных средств или фактически двойное финансирование, так как предоставление кредитов поставщикам продукции (товаров) и оплата расходов учреждений республиканского и местного бюджетов по коммунальным услугам производится одновременно.

Второй, достаточно острой проблемой является проведение двойных торгов. Так как продукция (товары), завезенные уполномоченными органами посредством проведения открытых конкурсов, аукционов и способом котировки цен за счет кредитных средств, полученных ими из предусмотренных отдельной строкой в республиканском бюджете средств, в период навигации должны быть проданы потребителям через проведение ими конкурсных торгов среди продавцов необходимого товара, находящегося уже на территории муниципального образования.

Необходимо отметить, что в связи с ограниченным периодом навигации самостоятельный завоз продукции (товаров) главными распорядителями бюджетных средств, в том числе муниципальными образованиями или фактическое раздробление общих объемов задания Правительства Республики Саха (Якутия) на завоз продукции (товаров) на множество мелких государственных и муниципальных заказов не может являться решением данного вопроса.

4. Нормативно-правовые проблемы северного завоза

Действовавшее до 2006 года законодательство Российской Федерации позволяло производить централизованные закупки продукции (товаров) за счет средств республиканских учреждений и местных бюджетов, аккумулированных в региональном бюджете. Это являлось оптимальным решением проблем завоза продукции (товаров) в Республику Саха (Якутия), проверенным годами на практике.

Схема финансирования закупки и доставки продукции (товаров) для государственных нужд республики выглядела следующим образом:

Министерство финансов Республики Саха (Якутия) в соответствии с нормативно-правовыми актами Российской Федерации, Республики Саха (Якутия) и других документов (решения республиканской тендерной комиссии, Правительства Республики Саха (Якутия), государственные контракты, документы, подтверждающие их фактическое исполнение, соглашения о межбюджетных отношениях между Министерством финансов Республики Саха (Якутия) и муниципальными образованиями, соглашения о разграничении полномочий по поставке продукции (товаров) для государственных нужд и централизации средств в республиканском бюджете между государственными заказчиками и потребителями продукции (товаров)), производило расчеты с поставщиками и перевозчиками грузов централизованно с текущего счета Министерства финансов Республики Саха (Якутия).

Для этого все потребители продукции (товаров) на договорных основаниях открепляли средства, предусмотренные им в бюджете, на завоз продукции (товаров), необходимых для обеспечения их жизнедеятельности.

При этом средства, выделяемые из бюджета, не перечислялись на лицевые счета бюджетополучателей, а получали последующее отражение на счетах на основании приказов Министерства финансов Республики Саха (Якутия) по проведению взаиморасчетов, а сами средства, как указано выше, направлялись на счета поставщиков и перевозчиков продукции (товаров) согласно подписанным государственным контрактам.

Так как с 01 января 2006 года зачетные схемы прохождения бюджетных средств для финансирования завоза грузов стали невозможны, требуется проведение всех расходов бюджетов строго в денежной форме с отражением операций на банковских счетах по учету средств бюджетов, открытые органами Федерального казначейства. Для Республики Саха (Якутия) это означает отказ от схемы централизованного финансирования завоза грузов в республику. В последние годы законодательство Российской Федерации не учитывает особенности завоза грузов в северные территории.

Закон РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» не предусматривает передачу части полномочий муниципальных районов в органы государственной власти с предоставлением средств местных бюджетов. Для муниципалитетов северных территорий особо актуально стоит проблема обеспечения топливом и другими социально значимыми товарами. Федеральным законом № 131 была установлена ответственность за организацию снабжения топливом в границах своих территорий исключительно на поселения (п.4 ст.14) и городские округа (п.4 ст.16). Вместе с тем и опыт регионов, перешедших на реализацию названного Закона, и специальные исследования ряда научных центров Российской академии наук показали, что значительно больше преимуществ при организации северного завоза для государственных и муниципальных нужд имеет вариант централизации таких полномочий на уровне субъекта Федерации. Однако последнее изменение, внесенное Федеральным законом от 18.10.2007 № 230-ФЗ, не предусматривает централизации таких полномочий на уровне субъекта РФ путем их передачи на вышестоящий уровень. Закон наделяет органы исполнительной власти субъектов РФ дополнительными полномочиями на осуществление размещения и исполнения заказа на поставку товаров, а также на оказание связанных с такими поставками услуг, которые необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, с ограниченными сроками завоза. Таким образом, не разрешена проблема «двойного финансирования» завоза грузов из региональных бюджетов, так как только передача отдельных полномочий муниципальных районов на уровень органов исполнительной власти предусматривает передачу средств местных бюджетов на региональный бюджет.

Последние поправки Бюджетного кодекса РФ исключают возможность кредитования юридических лиц из бюджетов различных уровней. Такие особенности северного завоза, как ограниченные сроки завоза с созданием переходящих и депонационных товарных запасов связаны с длительной оборачиваемостью финансовых ресурсов, которые требуют предоставления средств в кредит. Кроме того, Бюджетный кодекс РФ не предусматривает возможности сохранения средств на уровне вышестоящего бюджета в случае передачи полномочий (например, с поселения на район) без проведения их по всем счетам.

Закон РФ от 21.06.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» не учитывает особенности северного завоза:

с 2005 года в федеральном бюджете не предусматриваются адресные субсидии на государственную финансовую поддержку завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов. Сегодня федеральные средства на эти нужды учитываются в дотациях на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, направляемых из фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Несмотря на то, что средства, направляемые из федерального бюджета на финансовую поддержку регионов, ежегодно увеличиваются, выровнять уровень бюджетной обеспеченности многих субъектов Российской Федерации не удается;

из-за низкой оборачиваемости материальных и финансовых ресурсов на Севере остро стоит вопрос необходимости обеспечения предприятий и организаций, осуществляющих завоз грузов и расположенных на этих территориях, среднесрочными и долгосрочными кредитными ресурсами на льготных условиях. Только при таких условиях может быть произведено накопление предприятиями собственных оборотных средств, позволяющих частично финансировать досрочный завоз за счет внутренних ресурсов (примерно на одну треть), а на две трети - за счет заемных средств. Даже при стабильных экономических условиях предприятия и организации на Севере не смогут обойтись без кредитования досрочного завоза. Сейчас эта задача, которую ранее решали региональные власти, отвлекая на эти цели и без того дефицитные бюджетные средства, стоит еще более остро.

Таким образом, полная передача ответственности за осуществление северного завоза на местные органы власти северных территорий не означает, что проблема с северным завозом решена, что её больше нет. Напряженное положение с северным завозом будет до тех пор, пока не будут решены вопросы государственной поддержки, действительно направленные на облегчение жизни на Севере.

Для оптимизации северного завоза Республики Саха (Якутия) необходимо реализовать следующие меры:

5.1. Мероприятия, позволяющие достичь поставленной задачи I этап (2008 год):

1. Разработка механизма осуществления полномочий по размещению и исполнению заказа на централизованные поставки товаров, а также на оказание связанных с такими поставками услуг, для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов.

2. Определение механизма финансового обеспечения вышеуказанных полномочий. Для чего предусмотреть в составе расходов государственного бюджета Республики Саха (Якутия) на 2008 год расходы на формирование переходящего товарного запаса топливно-энергетических ресурсов и продовольственных товаров в размере 3700 млн. рублей. Предусмотренные средства выделить предприятиям, осуществляющим завоз грузов для нужд бюджетной сферы, ЖКХ и населения, в виде пополнения оборотных средств или передать уполномоченному органу, выбранному на основании конкурса, в доверительное управление для дальнейшего их использования на финансовое обеспечения завоза грузов.

3. В целях обеспечения жизнедеятельности республики в условиях ограниченного срока завоза грузов внести проект Федерального закона «О внесении изменений в статью 93.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации» на рассмотрение Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и при одобрении проекта - в Государственную Думу Российской Федерации.

II этап (2009 год):

1. Разработать формы межмуниципального сотрудничества в рамках Федерального закона № 131-ФЗ, позволяющего организовывать для совместного решения вопросов местного значения создание соответственно межмуниципальных обществ в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления. В состав учредителей межмуниципальных организаций могут входить и органы МСУ муниципальных районов. Примером таких организаций могут быть предприятия ЖКХ. Указанные межмуниципальные организации позволят объединить (укрупнить) финансовые потоки для снабжения населения топливом и продуктами, не разрушая при этом централизованную систему финансирования других расходов.

2. Провести инвентаризацию соглашений между муниципальными образованиями и отделением Федерального казначейства по кассовому обслуживанию муниципальных бюджетов Республики Саха (Якутия) с целью оптимизации обмена участников северного завоза платежными документами.

III этап (2010 год):

Разработать и принять Стратегию развития Республики Саха (Якутия), в рамках которой определить ключевые направления развития собственной ресурсной базы, определить основные инвестиционные площадки и направить усилия на привлечение стратегических инвесторов. Оптимизировать организационный механизм размещения и реализации государственного заказа на поставки грузов в северные территории в рамках изменений действующего в настоящее время законодательства, используя опыт других регионов. Для этого разработать единый порядок документооборота между Правительством Республики Саха (Якутия), Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), муниципальными образованиями и органами финансового контроля с указанием календарных дат представления документов в соответствующие инстанции.

Раздел 6. Решение актуальных проблем межбюджетных отношений в Республике Саха (Якутия)

Успех развития системы управления общественными финансами в значительной степени зависит от усилий, предпринимаемых муниципальными образованиями.

Введение в действие в 2006 году Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» существенно увеличило количество муниципальных образований в Республике Саха (Якутия). Если до 1 января 2006 года из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) получали финансовую помощь 40 муниципальных образований, то с 1 января 2006 года на территории Республики Саха (Якутия) образовалось 446 муниципальных образований, в том числе 2 городских округа, 34 муниципальных района, 49 городских поселений и 361 сельское поселение.

Принятые в 2005 году Законы Республики Саха (Якутия) «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Саха (Якутия) «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)»» и «О выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований Республики Саха (Якутия)» стали основой для формирования местных бюджетов и создали базу для регулирования межбюджетных отношений между республикой, муниципальным районом и поселением.

Законом Республики Саха (Якутия) о бюджетном устройстве и бюджетном процессе установлено, что межбюджетные трансферты из государственного бюджета, предназначенные для бюджетов поселений, предоставляются бюджетам муниципальных районов для дальнейшего перечисления в бюджеты поселений. Такой подход оправдан в силу специфики территориальной удаленности муниципальных образований от административного центра - города Якутска, наличия большого количества сельскохозяйственных населенных пунктов с дисперсным проживанием населения.

Этим же Законом за бюджетами муниципальных образований в статусе муниципальных районов (городских округов), в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, были закреплены единые нормативы отчислений по федеральным и региональным налогам и сборам, а также налогам, предусмотренным специальными налоговыми режимами, подлежащим зачислению в бюджет субъекта РФ: налог на доходы с физических лиц - 10%, налог на игорный бизнес - 100%, налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых - 100%, единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения - 90%, единый сельскохозяйственный налог - 30%.

Муниципальные районы и расположенные на их территории муниципальные поселения имеют преимущественно сельскохозяйственную направленность. Для большинства муниципальных образований характерен низкий уровень налогооблагаемой базы. Так, в доходах бюджетов 356 муниципальных поселений (86,8% от числа всех муниципальных образований) налоговые и неналоговые доходы составляют лишь до 20%. Таким образом, 84% всех муниципальных образований могут исполнить собственные полномочия местного значения лишь на 20%. По муниципальным районам (городским округам) Республики Саха (Якутия) бюджетные доходы по итогам исполнения 2006 года на одного жителя в среднем составили 29478 рублей. При этом в разрезе районов, городских округов среднедушевой доход колеблется от 15559 рублей по Жатаю до 77709 рублей по Момскому району. Обеспеченность налоговыми и неналоговыми доходами в среднем составила 7356 рублей на одного жителя и колеблется от 17 рублей по Магану до 14831 рублей по Ленскому району.

По итогам первого полугодия 2007 года бюджетная обеспеченность общими доходами на одного жителя составила 16179 рублей (разброс от 8144 рублей по Жатаю до 41443 рублей по Момскому району), налоговыми и неналоговыми доходами 3894 рубля (от 520 рублей по Жиганскому району до 9326 рублей по Ленскому району).

Существенная дифференциация бюджетной обеспеченности муниципальных образований выводит на первый план задачу максимально эффективного выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований с тем, чтобы все жители республики получили равный доступ к бюджетным услугам.

На уровне республики образованы 3 фонда - Республиканский фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и Республиканский фонд компенсаций, а также Фонд софинансирования расходов, действие которого реализуется с 2008 года. Кроме указанных фондов местным бюджетам из бюджета республики выделяются дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов, расходы на компенсацию дополнительных расходов, возникших в связи с принятием решений органами исполнительной власти субъекта РФ.

Распределение средств из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных образований (городских округов) производится по методикам, начиная с 2004 года. Республиканский фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) состоит из трех частей, первая и вторая части являются выравнивающими частями, третья часть - компенсацией потерь бюджетов муниципальных районов (городских округов) в связи с переходом на новую методику, в соответствии с пунктом 5 статьи 2 Федерального закона от 20 августа 2004 года № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений». В Законе о государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2008 год предусмотрено (ст. 27) утверждение Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) для финансирования дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) на 2008 год в сумме 7 910 351 тыс.рублей, в том числе: первая и вторая части - в размере 7 673 040 тыс.рублей; третья часть - в размере 237 311 тыс.рублей.

Таблица 14

Структура Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов)

Наименование

Год

2006

2007

2008

2009

Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов)

(1-я и 2-я части РФФПМР(ГО))

91%

94%

97%

100%

Компенсация потерь бюджетов в связи с переходом на новую методику (3-я часть РФФПМР(ГО))

9%

7%

3%

Первая часть Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) направляется на пропорциональное сокращение разрыва номинальной бюджетной обеспеченности до заданного уровня и составляет 80% от объема 1-й и 2-й частей Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Вторая часть направляется на выравнивание наименее обеспеченных муниципальных образований до максимально возможного уровня в пределах размера 2-й части Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Третья часть Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) распределяется с целью частичной компенсации снижения бюджетной обеспеченности в связи с переходом на методику. Распределение указанной части дотации производится между теми муниципальными районами (городскими округами), у которых расчетные расходные обязательства с учетом исключаемых и дополнительно передаваемых расходных полномочий в условиях отчетного года, умноженных на индексы-дефляторы по каждому виду расходов и прогнозным потенциалом доходов, превышают объемы полученной дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из 1-й и 2-й частей Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Таким образом, компенсируются те потери бюджетов муниципальных районов (городских округов), которые произведены в связи с переходом на новую форму распределения дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Сравнение бюджетной обеспеченности в разрезе муниципальных районов (городских округов) на одного условного потребителя без учета и с учетом дотаций из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) представлено в таблице 15.

Таблица 15

Бюджетная обеспеченность в разрезе муниципальных районов (городских округов) без учета и с учетом дотаций из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов)

(руб./1 условного потребителя)

Муниципальные образования

Численность условных потребителей

Бюджетная обеспеченность

без учета дотаций

(до выравнивания бюджетной обеспеченности)

Бюджетная обеспеченность

с учетом дотаций

(после выравнивания бюджетной обеспеченности)

2006 год

2007 год

2006 год

2007 год

2006 год

2007 год

1. Абыйский

11 734

10 288

1 041

1 383

8 932

9 698

2. Алданский

38 148

37 955

3 836

5 603

8 932

9 698

3. Аллаиховский

7 631

6 981

1 329

1 554

8 932

9 698

4. Амгинский

21 762

21 211

1 156

1 403

8 932

9 698

5. Анабарский

9 203

9 114

4 311

5 567

8 932

9 698

6. Булунский

13 100

12 078

2 419

2 769

8 932

9 698

7. Верхневилюйский

28 599

27 372

1 423

1 712

8 932

9 698

8. Верхнеколымский

7 275

8 971

2 445

2 120

8 932

9 698

9. Верхоянский

27 216

27 887

1 078

1 231

8 932

9 698

10.Вилюйский

27 360

28 643

2 199

2 477

8 932

9 698

11.Горный

14 614

14 882

1 540

1 439

8 932

9 698

12.Жиганский

7 575

8 137

1 430

1 536

8 932

9 698

13.Кобяйский

19 184

20 989

1 273

1 352

8 932

9 698

14.Ленский

29 052

27 984

6 040

8 911

8 932

10 015

15.Мегино-

Кангаласский

36 062

35 119

1 393

1 566

8 932

9 698

16.Мирнинский

53 043

54 116

13 552

14 237

13 552

14 237

17.Момский

12 872

12 996

821

935

8 932

9 698

18.Намский

24 721

25 238

1 156

1 445

8 932

9 698

19.Нерюнгринский

51 627

51 365

7 008

8 820

8 932

9 698

20.Нижнеколымский

12 912

11 853

1 062

1 445

8 932

9 698

21.Нюрбинский

31 812

33 963

3 053

3 263

8 932

9 698

22.Оймяконский

17 103

15 174

2 763

3 752

8 932

9 698

23.Олекминский

28 786

29 063

1 850

2 185

8 932

9 698

24.Оленекский

11 017

10 478

1 967

2 831

8 932

9 698

25.Среднеколымский

19 077

17 961

797

1 036

8 932

9 698

26.Сунтарский

36 453

34 781

1 396

1 749

8 932

9 698

27.Таттинский

19 240

19 051

1 416

1 730

8 932

9 698

28.Томпонский

16 827

15 007

2 547

3 200

8 932

9 698

29.Усть-Алданский

30 664

32 536

805

1 021

8 932

9 698

30.Усть-Майский

11 543

11 562

2 513

2 709

8 932

9 698

31.Усть-Янский

17 604

16 545

1 849

2 464

8 932

9 698

32.Хангаласский

29 510

29 390

1 861

2 630

8 932

9 698

33.Чурапчинский

24 107

25 224

1 197

1 554

8 932

9 698

34.Эвено-

Бытантайский

7 735

8 556

720

706

8 932

9 698

35.Якутск

193 049

198 977

6 387

7 732

8 932

9 698

36.Жатай

5 582

7 440

3 094

3 301

8 932

9 698

37.Маган

1 192

1 511

8 932

В среднем по МР (ГО)

954 990

958 888

3 784

4 579

9 189

9 979

Однако показатель бюджетной обеспеченности муниципального образования в расчете на одного жителя не отражает реальной потребности муниципалитетов по исполнению собственных расходных обязательств. На практике наибольший объем ресурсов перераспределяется в пользу густонаселенных муниципалитетов, расположенных в основном в центральной, западной и южной Якутии. Муниципальные образования, расположенные в северных и труднодоступных зонах с низкой плотностью населения и высокой стоимостью оказания бюджетных услуг, получают существенно меньший объем помощи.

Кроме того, в Методике распределения финансовой помощи не учитывается обеспеченность муниципальных образований налоговыми и неналоговыми доходами. Соответственно, получателями финансовой помощи в равной степени являлись как высокообеспеченные поселения, так и низкообеспеченные поселения, что потребовало значительных финансовых затрат со стороны бюджета Республики.

Объем неналоговых доходов в общей сумме налоговых и неналоговых доходов в бюджетах муниципальных образований занимает в среднем 10 %. При этом в бюджетах городских поселений, административных центров муниципальных районов, а также в бюджетах муниципальных районов и городских округов данный вид доходов занимает от 20 до 50 %. Учет неналоговых доходов позволит осуществлять более корректное выравнивание уровня бюджетной обеспеченности и распределение финансовой помощи и сократить нагрузку на региональный бюджет.

Таким образом, принятые в течение 2005-2006 годов меры позволили создать для муниципальных образований Республики Саха (Якутия) систему бюджетных ограничений, включающую:

стабильные единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты;

формализованный порядок предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам;

методику распределения финансовой помощи муниципальным образованиям из фонда финансовой поддержки муниципальных образований и фонда компенсаций;

мониторинг качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований.

В то же время существующие подходы к организации межбюджетных отношений не отвечают требованиям управления по результатам. В частности, недостаточно проработаны методика оперативной и годовой оценки качества управления финансами муниципальных образований, порядок применения результатов мониторинга, оценки качества управления финансами муниципальных образований ; требуют решения такие вопросы как оценка финансовых возможностей муниципального образования при принятии новых расходных обязательств, порядок формирования и финансового обеспечения муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг.

В этой связи возрастает роль республиканских органов власти в создании условий для перехода муниципальных образований к бюджетированию, основанному на результатах. Совершенствование межбюджетных отношений в текущем периоде связано с необходимостью повышения ответственности органов местного самоуправления за результаты своей деятельности, за качество управления муниципальными финансами.

Анализ ситуации позволяет выделить следующие проблемы, требующие решения в текущем периоде:

рост численности муниципальных служащих и бюджетных расходов в связи с формированием муниципальных образований на уровне поселений;

по-прежнему существенным остается разрыв в бюджетной обеспеченности муниципальных образований республики;

необходимость законодательного установления порядка учета неналоговых доходов при расчете уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

низкая эффективность управления расходными обязательствами на уровне муниципальных образований;

организация бюджетного процесса на муниципальном уровне без учета требований бюджетирования, ориентированного на результат;

отсутствие методики перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций.

В этой связи, в рамках данного направления предлагается реализовать следующие меры:

6.1. Мероприятия, позволяющие достичь поставленной задачи I этап (2008 год):

1. Министерству финансов Республики Саха (Якутия) уточнить показатели эффективности и результативности работы органов местного самоуправления, выделить показатели качества финансового менеджмента муниципального образования.

2. По результатам мониторинга качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований определить эффективно работающие органы МСУ, проанализировать их опыт и оценить возможность его применения в других муниципальных образованиях.

3. Разработать для органов местного самоуправления методические рекомендации по внедрению принципов бюджетирования, ориентированного на результат.

4. Разработать методические рекомендации по преобразованию бюджетных учреждений, оказывающих социальные услуги, в автономные учреждения.

5. Разработать Типовой порядок формирования муниципального задания на предоставление муниципальных услуг.

II этап (2009 год):

Подготовить и принять поправки в Закон Республики Саха (Якутия) от 13 июля 2005 года З № 523-III "О выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований Республики Саха (Якутия)".

Ключевыми индикаторами решения поставленных задач в сфере межбюджетных отношений будут:

доля финансовой помощи муниципальным образованиям, распределяемой на формализованной основе (по утвержденным методикам);

разрыв в средней бюджетной обеспеченности 10 наиболее обеспеченных муниципальных образований относительно 10 наименее обеспеченных;

предоставление средств инвестиционного характера муниципальным образованиям по формализованной методике;

использование показателей эффективности и результативности работы органов местного самоуправления при распределении стимулирующей составляющей финансовой помощи муниципальным образованиям;

доля расходов муниципальных образований, осуществляемых по принципам бюджетирования, ориентированного на результат, в консолидированном бюджете региона;

наличие методики преобразования бюджетных учреждений, оказывающих социальные услуги, в автономные учреждения;

использование единого законодательно закрепленного порядка формирования муниципального задания на предоставление муниципальных услуг.

Раздел 7. План мероприятий Министерства финансов Республики Саха (Якутия) по повышению качества управления общественными финансами Республики Саха (Якутия)

Для достижения главной цели управления общественными финансами - предоставления общественных услуг высокого качества при повышении эффективности и результативности бюджетных расходов, необходимо последовательно реформировать все этапы бюджетного цикла путем внедрения современных процедур и процессов финансового менеджмента в общественный сектор.

Финансовый менеджмент в общественном секторе - это процессы и процедуры, обеспечивающие результативность использования ресурсов. Менеджеры общественного сектора, как и менеджеры частного сектора, при достижении поставленных целей должны использовать финансы с максимальной отдачей. Помимо этого, на менеджерах общественного сектора лежит социальная ответственность, т.к. они управляют ресурсами, принадлежащими обществу (деньгами налогоплательщиков) в целях удовлетворения общественных интересов.

План мероприятий по достижению главной цели управления общественными финансами базируется на оценке текущей ситуации и исходит из необходимости:

завершить начатое в 2005-2006 годах реформирование стадии подготовки бюджета Республики Саха (Якутия) с тем, чтобы среднесрочное бюджетное планирование стало основой процесса бюджетного планирования;

продолжить практику внедрения в систему управления общественными финансами инструментов бюджетирования, ориентированного на результат;

сделать мониторинг качества управления региональными и муниципальными финансами неотъемлемым элементом бюджетного процесса;

создать условия для успешной реализации реформ на региональном и местном уровне, в том числе разработать необходимые нормативные акты и методические рекомендации, обеспечить повышение квалификации государственных и муниципальных служащих в области финансового менеджмента.

Решение задач в сфере управления общественными финансами связано с выполнением следующих мероприятий:

1. Повышение качества среднесрочного бюджетного планирования

Повышение качества среднесрочного бюджетного планирования важно по нескольким причинам. Во-первых, среднесрочное бюджетное планирование позволяет учитывать параметры доходов, расходов, дефицита бюджета при разработке стратегии социально-экономического развития республики. Во-вторых, в сфере общественных финансов сложно ставить и достигать цели в пределах одного года. Среднесрочное бюджетное планирование является необходимым условием для реструктуризации бюджетного сектора и перехода на принципы бюджетирования, ориентированного на результат. В-третьих, среднесрочное бюджетное планирование повышает эффективность администрирования расходов за счет возможности заключения долгосрочных контрактов, обеспечения равномерности расходования средств.

Осуществленные в ходе бюджетной реформы 2005-2006 годов преобразования в сфере бюджетного планирования явились важным шагом на пути к эффективному и ответственному управлению общественными финансами.

Комплексное преобразование бюджетного процесса подразумевает применение новых правил, процессов и процедур исполнения бюджета, отчетности, подотчетности, мониторинга, оценки и аудита, а также учет накопленного опыта для планирования следующих бюджетов. В этой связи предлагается расширить сферу применения и обеспечить качество программно-целевых методов бюджетного планирования за счет реализации мер в следующих направлениях:

1. Подготовка ежегодных докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности.

2. Введение в широкую бюджетную практику ведомственных целевых программ.

3. Совершенствование методики бюджетного планирования по принципу «скользящей трехлетки».

Таблица 16

Изменение порядка составления перспективного финансового плана

Составляется на 3 года

Утверждается Правительством РС(Я)

Утверждается Правительством РС(Я)

Бюджет - это первый год СФП

Бюджет разрабатывается отдельно

Формат: детальные показатели доходов

и расходов бюджета РС(Я)

Формат: укрупненные показатели социально-экономического развития РС(Я)

Утверждение предельных объемов бюджетов ГРБС на 3 года

Ведомственная структура расходов

не применяется

Межбюджетные трансферты распределены

Межбюджетные трансферты

не распределены

«Скользящая трехлетка»

Каждый год - новый план

Таким образом, в рамках данного направления предлагается реализовать следующие меры:

1. Определить требования к содержанию докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.

Доклады, представляемые субъектами бюджетного планирования в Правительство Республики Саха (Якутия), должны характеризовать:

основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, их увязку с приоритетами государственной политики;

расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и оценку объема администрируемых доходов бюджета;

достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу (до 3-х лет) количественно измеримые результаты, а также ориентированные на их реализацию бюджетные программы;

распределение между целями, задачами и программами бюджетных расходов в отчетном и планируемом периоде;

оценку результативности бюджетных расходов, обоснование мер по ее повышению.

2. Утвердить постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) порядок разработки и использования в бюджетном процессе докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности.

3. Внести изменения и дополнения в нормативные правовые акты, регулирующие порядок разработки, реализации и оценки результативности ведомственных целевых программ.

4. Подготовить поправки в постановление Правительства Республики Саха (Якутия) № 391 от 30 июня 2005 года "О порядке составления перспективного финансового плана и проекта государственного бюджета Республики Саха (Якутия)" и в Закон Республики Саха (Якутия) «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)» в части, касающейся бюджетного процесса.

Реализация мер в данной сфере должна сопровождаться внедрением в бюджетную практику инструментов бюджетирования, ориентированного на результат.

2. Внедрение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат

Программно-целевое управление государственными расходами и соответствующее ему бюджетирование способно существенно повысить эффективность государственных расходов за счет концентрации ресурсов на действительно важных для общества направлениях. Позитивный потенциал программно-целевого бюджетирования определяется не только тесной связью расходов государства с достижением конкретных результатов, но и активным участием в определении желаемых результатов и способов их достижения законодательных и представительных органов власти, а также активных слоев общества. Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, как свидетельствует мировой опыт, представляет собой сложный и достаточно длительный процесс. Длительность перехода связана с необходимостью решения целого ряда организационных, технических и психологических вопросов. Поэтому осуществлять этот переход целесообразно поэтапно, вначале на базе отдельных пилотных министерств, постепенно распространяя позитивный опыт на другие министерства, ведомства и организации.

Дальнейшее внедрение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетный процесс Республики Саха (Якутия) предлагается осуществлять по следующей схеме:

1. Подготовка концепции перехода к бюджетированию, ориентированному на результат. В концепции должны содержаться описание сути предстоящей реформы, ее цели, задачи, основные этапы и мероприятия.

2. Подготовка Министерством финансов Республики Саха (Якутия) инструкций, содержащих стандарты процедур бюджетирования (планирования, определения стоимости предоставляемых услуг; управления закупками; контроля бюджета/ресурсов; финансовых отчетов и отчетов о результатах деятельности; управления активами; внутреннего аудита; использования элементов многолетнего бюджетирования, учета расходов по начислению).

4. Отбор и реализация пилотных проектов (на базе 3-5 министерств).

5. Анализ полученных результатов.

6. Корректировка первоначальных подходов к внедрению бюджетирования, ориентированного на результат.

7. Распространение скорректированных подходов на остальные министерства и ведомства.

3. Формирование долгосрочной долговой политики

Принятие в 2005 году пакета документов, регулирующих отношения в сфере управления государственным долгом, позволило упорядочить механизм принятия долговых обязательств, их рефинансирования, регулирования просроченной кредиторской задолженности. С 2006 года в бюджетном процессе используется методика расчета предельного объема привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность Республики Саха (Якутия). Отсутствие просроченных долговых обязательств отражает добросовестное (своевременное и в полном объеме) обслуживание и погашение долговых обязательств Республикой Саха (Якутия). Государственный долг Республики Саха (Якутия) по состоянию на 01 января 2007 года составил 12454,4 млн. рублей и увеличился по сравнению с аналогичным периодом прошлого года на 249,2 млн. рублей (12205 млн. рублей). Весь долг урегулирован и профиль платежей распределен незначительными суммами по годам до 2016 года.

Вместе с тем в краткосрочной перспективе прогнозируется увеличение показателя «Отношение долга субъекта РФ к объему доходов бюджета субъекта РФ без учета безвозмездных перечислений из федерального бюджета» (с 41% в 2004 г. до 53% к 2008 г.), что свидетельствует о существенном повышении риска невыполнения долговых обязательств.

В этой связи представляется целесообразным проведение мониторинга и оценки качества управления государственным долгом по следующим показателям:

структура государственного долга субъекта Российской Федерации по срочности долга (отношение краткосрочного (до 1 года) долга к доходам бюджета не должно превышать 20%);

расходы на обслуживание долга (не должны превышать 15% расходов регионального бюджета);

отношение объема выданных гарантий (поручительств) к доходам бюджета (не должно превышать 30%).

Соблюдение ограничений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, выполнение разработанных процедур урегулирования задолженности и мер по реструктуризации просроченной кредиторской задолженности позволит минимизировать риски потери ликвидности и платежеспособности бюджета Республики Саха (Якутия).

4. Мероприятия по реструктуризации и списанию долговых обязательств муниципальных образований Республики Саха (Якутия)

В связи с принятием Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ

«О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов Российской Федерации» Министерству финансов Республики Саха (Якутия) необходимо подготовить предложения и внести на рассмотрение Правительства Республики Саха (Якутия) по реструктуризации и списанию долговых обязательств муниципальных образований улусов (районов и городов), городских округов.

Министерству финансов Республики Саха (Якутия) необходимо ежеквартально проводить мониторинг долговых обязательств в соответствии со ст. 107 Бюджетного кодекса РФ.

Министерству финансов Республики Саха (Якутия) в течение 2008 года провести работу в соответствии с распоряжением Правительства Республики Саха (Якутия) от 20.11.2007 № 1512-р «О мероприятиях по реструктуризации и списанию долговых обязательств муниципальных образований Республики Саха (Якутия)».

5. Мероприятия по реализации норм Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ

В условиях принятия нового Бюджетного кодекса Российской Федерации Министерству финансов Республики Саха (Якутия) необходимо решить ряд первоочередных задач, для приведения осуществления бюджетного процесса в соответствие с федеральным законодательством. В целях своевременной и полной реализации норм Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» Министерством финансов Республики Саха (Якутия) утвержден полный перечень приказов Министерства финансов Республики Саха (Якутия), подлежащих принятию в соответствии с Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ (Приказ Минфина РС(Я) от 17.10.2007 № 01-04\692). На основании данного приказа Министерству финансов РС(Я) необходимо принять соответствующие Порядки в срок до 01 января 2008 года.

В соответствии с требованием Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ статья 17 Бюджетного кодекса РФ, регулирующая понятие целевого бюджетного фонда, утратила силу. Соответственно, в рамках соблюдения Бюджетного кодекса РФ в государственном бюджете Республики Саха (Якутия) Целевой бюджетный фонд реализации социально-экономических и экологических программ улусов «алмазной провинции» не выделен как целевой бюджетный фонд. Расходы за счет указанного источника отражены в расходах государственного бюджета Республики Саха (Якутия) на 2008 год по соответствующим разделам расходов бюджета. При этом расходы инвестиционного характера учтены в Инвестиционной программе РС(Я). В связи с исключением понятия целевого бюджетного фонда, в соответствии с внесенными изменениями в Бюджетный кодекс РФ, а также с учетом необходимости продолжения решения социально-экономических и экологических вопросов улусов «алмазной провинции» на государственном уровне, возникает необходимость решения данной проблемы программным методом. Министерству экономического развития Республики Саха (Якутия) совместно с Министерством финансов Республики Саха (Якутия) необходимо разработать в течение 2008 года Государственную целевую программу по социально-экономическому и экологическому развитию улусов «алмазной провинции» Республики Саха (Якутия). Соответствующие расходы по реализации данной программы в установленном порядке будут включаться Министерством финансов РС(Я) в расходы государственного бюджета на очередной финансовый год.

С учетом требований Федеральных законов от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» и 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Министерству финансов РС(Я) необходимо определить порядок формирования финансовых органов муниципальных образований республики и организации исполнения местных бюджетов с 2008 года.

В настоящее время финансовые органы муниципальных образований на уровне районов, городских округов, городских и сельских поселений не сформированы. Их функции на основании соглашений, подписываемых ежегодно с администрациями указанных муниципальных образований, выполняют входящие в структуру государственных органов исполнительной власти республики финансово-казначейские управления Министерства финансов РС(Я) по улусам (городам) в соответствии с пунктом 1 Положения о финансово-казначейском управлении Министерства финансов РС(Я) по улусу (городу), утвержденного приказом Министерства финансов РС(Я) от 03.01.2001 № 01-04\001.

Вышеуказанные федеральные законы не предусматривают предоставление полномочий по организации исполнения местных бюджетов финансовым органам субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом № 63-ФЗ статья 9 Бюджетного кодекса РФ дополнена пунктом 4, вступающим в силу с 1 января 2008 года, следующего содержания: «Отдельные бюджетные полномочия финансового органа поселения могут осуществляться финансовым органом муниципального района на основе Соглашения между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района».

С учетом вышеизложенного, Министерству финансов РС(Я) до конца 2007 года, с участием Правительства РС(Я) необходимо решить вопрос по порядку организации исполнения местных бюджетов в 2008 году. В течение 2008 года должен быть выбран наиболее оптимальный вариант формирования финансовых органов муниципалитетов, который, в первую очередь, связан с вопросами численности и кадрового состава финансово-казначейских управлений Министерства финансов РС(Я), определением их полномочий, функций и задач. На основании проведенной работы по формированию финансовых органов муниципалитетов и по итогам определения муниципальными образованиями органов, осуществляющих казначейское исполнение местных бюджетов, Министерству финансов РС(Я) в течение 2008 года необходимо внести предложения в Правительство РС(Я) по вопросам структуры органов республиканского казначейства Министерства финансов РС(Я) и вариантов кассового обслуживания республиканского бюджета.

6. Повышение квалификации работников органов исполнительной и законодательной власти республики

Результатом реализации административной реформы в 2005-2006 годах стало законодательное закрепление повышения квалификации государственных служащих на регулярной основе, обязательная переаттестация работающих специалистов не реже, чем раз в три года и внедрение процедур открытого конкурса на замещение государственных должностей.

Переход к новым принципам организации бюджетного процесса, совершенствование технологий управления финансами требует от государственных и муниципальных служащих нового качества. Поэтому важно при формировании и выборе программ повышения квалификации государственных служащих учитывать предстоящие нововведения. От подготовленности и профессионализма специалистов во многом зависит успех реализации предлагаемых Программой мероприятий.

Предлагается организовать курсы повышения квалификации государственных и муниципальных служащих непосредственно в Республике Саха (Якутия) с приглашением специалистов по вопросам реформы бюджетного процесса. Программа курсов должна включать такие темы, как:

1) изменение порядка среднесрочного бюджетного планирования;

2) подготовка ежегодных докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности;

3) подготовка и реализация ведомственных целевых программ;

4) управление по принципам бюджетирования, ориентированного на результат (в т.ч. определение миссии, формулировка целей и задач министерств; разработка качественных и количественных показателей результативности министерств в соответствии с заявленными целями; формирование системы мониторинга показателей результативности);

5) оценка качества управления государственными и муниципальными финансами.

7.1. Мероприятия, позволяющие достичь поставленной задачи I этап (2008 год):

обучение персонала пилотных министерств и муниципальных образований управлению по результатам;

формулировка целей и задач министерств на 3 года;

разработка качественных и количественных показателей результативности министерств в соответствии с заявленными целями;

разработка системы мониторинга показателей результативности;

согласование целей и показателей результативности с Министерством финансов Республики Саха (Якутия) и законодательными органами власти.

II этап (2009 год):

обобщение опыта первого этапа;

расширение круга пилотных министерств;

переход к бюджетному планированию по целям на основе индикаторов результативности и по укрупненной классификации;

разработка системы ответственности руководителей подразделений пилотных министерств за достижение целевых показателей;

разработка системы внутреннего и внешнего (со стороны Министерства финансов РС(Я)) контроля результатов деятельности;

формирование информационной системы, объединяющей данные о целях, задачах и мероприятиях пилотных министерств, утвержденных количественных и качественных показателях результативности, бухгалтерскую информацию и мониторинг их деятельности;

предоставление руководителям подразделений пилотных министерств права самостоятельно распоряжаться выделенными им ресурсами.

III этап (декабрь 2009 года):

обобщение результатов второго этапа;

расширение круга пилотных министерств;

разработка требований к новому формату бюджетной документации, включение в бюджет, помимо финансовой информации, описания целей, показателей результативности и конкретных мероприятий, с помощью которых эти показатели будут достигнуты;

подготовка изменений в бюджетное законодательство в соответствии с принципами бюджетирования, ориентированного на результат.

IV этап (2010 год):

внесение изменений в бюджетное законодательство;

применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, во всех министерств и ведомств;

Полный переход к бюджетированию, ориентированному на результат, может быть осуществлен только в достаточно длительные сроки. Скорость преобразований будет зависеть также от внедрения среднесрочного бюджетирования и учета расходов по начислению.

7.2. Ожидаемые конечные результаты и индикаторы реализации Программы

Таблица 17

Раздел 8. Финансовое обеспечение Программы реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) на 2008-2010 годы

8.1. Расчет расходов на мероприятия Программы

Общая стоимость реализации Программы реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) на 3 финансовых года составляет 300 000 тыс. рублей за счет средств бюджета Республики Саха (Якутия).

Средства планируется израсходовать на следующие цели:

1. Развитие информационной и телекоммуникационной инфраструктуры региональных и муниципальных финансов - 174 500 тыс. рублей.

(пункт 1 в редакции постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 13.12.2010 №543)

2. Программное и техническое обеспечение Министерства финансов РС(Я) для реализации бюджетного процесса и управления расходами - 72 000 тыс. рублей.

3. Мероприятия по реформированию бухгалтерского учета и отчетности - 23 000 тыс. рублей.

4. Мероприятия по совершенствованию и модернизации системы бюджетного планирования- 4 000 тыс. рублей.

5. Расходы на премирование и стимулирование муниципальных образований по результатам мониторинга управления общественными финансами - 30 000 тыс. рублей.

6. Внедрение эксперимента по внедрению в муниципальных образованиях программно-методических решений «Территориальный и похозяйственный учет» и «Управление муниципальным имуществом» - 17 000 тыс. рублей.

7. Оплата научно-исследовательских работ, семинаров, повышение квалификации, обучение, консультационные услуги, а также премирование персонала, выполняющего дополнительные функции по реализации Программы - 38 000 тыс. рублей.

Финансовые ресурсы Программы представлены с разбивкой по годам в таблице 18.

Таблица 18

Сводная таблица по расходам Программы реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) до 2010 года

Мероприятия

Всего затрат,

тыс. рублей

Затраты по годам, тыс. рублей

2008

2009

2010

1. Развитие информационной

и телекоммуни-кационной инфраструктуры региональных

и муниципальных финансов

174 500

40 000

40 000

94 500

ВСЕГО:

354 500

100 000

100 000

154 500

(таблица в редакции постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 13.12.2010 №543)

8.2. Обоснование финансирования мероприятий Программы реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) на 2008-2010 годы

Детальные планы финансирования в пределах предусмотренных объемов будут разрабатываться ежегодно с учетом проводимых конкурсов и разработанных Дирекцией Программы финансовых планов.

Все расходы, связанные с развитием информационных ресурсов, систем и технологий, а также научно-исследовательских работ планируется осуществлять на конкурсной основе.

Расходы на премирование муниципальных образований будут осуществляться на основе рейтинговой оценки муниципальных образований по результатам мониторинга качества управления общественными финансами. Премирование пилотных министерств и ведомств, принявших участие в реализации эксперимента по внедрению инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, будет осуществляться на основе решений Дирекции Программы при согласовании с Координационным советом Программы.

Развитие информационной и телекоммуникационной инфраструктуры региональных и муниципальных финансов

В период 2005-2006 годы Министерством финансов Республики Саха (Якутия) с привлечением средств федерального Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов осуществлено строительство и ввод в эксплуатацию технологической сети связи для обеспечения бюджетного процесса Республики Саха (Якутия).

В состав технологической сети спутниковой связи (ТССС) Министерства финансов Республики Саха (Якутия) входят:

оборудование спутниковой связи: 1 центральная земная станция в г. Якутске и 44 абонентские земные VSAT-станции, установленные в территориальных органах Министерства финансов Республики Саха (Якутия) - финансово-казначейских управлениях в 34-х районных центрах и в 10-ти удалённых поселениях;

арендуемый частотно-энергетический ресурс ствола № В3 на космическом аппарате (КА) «Экспресс-АМ3» в орбитальной позиции 140 градусов восточный долготы;

оборудование «последней мили» для обеспечения беспроводного широкополосного доступа к спутниковому каналу абонентов, удалённых от спутникового терминала:

базовые станции и абонентские модули Motorola Canopy с применяемой технологией preWiMax, которые создали беспроводную телекоммуникационную инфраструктуру в пределах населённого пункта в 5-ти районных центрах Республики (г.Вилюйск, п.Сангар, п.Усть-Мая, п.Усть-Нера, с.Ытык-Кюёль);

точки доступа Cisco Aironet и сетевые платы WiFi для ПК в пределах зданий, в которых размещены спутниковые терминалы.

Благодаря организации выделенных цифровых каналов связи Министерство финансов РС(Я) своевременно и в полном объеме осуществило перевод исполнения государственного бюджета РС(Я) и бюджетов муниципальных образований на уровне районов и поселений на кассовое обслуживание в органы Федерального казначейства во исполнение статьи 215.1 Бюджетного кодекса РФ, обеспечив выполнение всех подготовительных мероприятий и выбрав первый вариант кассового обслуживания исполнения бюджетов с открытием единого лицевого счета финансового (уполномоченного) органа для учета операций со средствами соответствующего бюджета, сохранив при этом сложившуюся в республике систему казначейского исполнения бюджетов в лице органов Республиканского казначейства Министерства финансов РС(Я).

С 01 января 2006 года кассовое обслуживание исполнения государственного бюджета Республики Саха (Якутия) и бюджетов муниципальных образований республики осуществляется Управлением Федерального казначейства по РС(Я) и его структурными подразделениями.

Цифровые каналы спутниковой связи, доведённые до поселений, позволили наладить систему электронного документооборота между поселениями и финансово-казначейскими управлениями Министерства финансов Республики Саха (Якутия).

Системы беспроводного широкополосного абонентского доступа к технологической сети спутниковой связи (ТССС) Министерства финансов РС(Я), построенные на оборудовании Motorola Canopy, позволили организовать транспортные системы для передачи данных и голоса по всему населённому пункту. Абонентами этих систем стали улусные управления образования, культуры, центральные улусные больницы и другие получатели средств местных бюджетов, которые могут работать в режиме удалённого доступа к базе данных АС «Бюджет-КС» по исполнению местного бюджета.

Клиентами ТСС являются финансово-казначейские управления Министерства финансов Республики Саха (Якутия), а также получатели средств местных бюджетов на территориях муниципальных образований, которым предоставляются высококачественные интегрированные услуги по передаче данных, факсов и голоса, не тарифицируемые в границах технологической сети.

Стабильно работающие цифровые каналы спутниковой связи позволяют предоставить удалённым пользователям новые, недоступные в других сетях передачи данных, сервисы из Центра технического обслуживания (ЦТО):

автоматическое обновление программного обеспечения на серверах и компьютерах удалённых филиалов (например, обновление антивирусных баз производится по расписанию прозрачно для пользователя);

регулярное резервное копирование и архивирование баз данных удалённых подразделений на дисковых хранилищах ЦТО в г. Якутске;

восстановление баз данных и программного обеспечения на серверах удалённых подразделений специалистами ЦТО;

администрирование и удалённое управление серверами, компьютерами пользователей и приложениями, решение проблем специалистами ЦТО;

видеоконференцсвязь и дистанционное обучение.

Беспроводные технологии подключения абонентов к спутниковому каналу позволили в короткие сроки и с минимальными затратами развернуть региональные сети 6-ти министерств и ведомств с использованием транспортной системы ТСС Министерства финансов Республики Саха (Якутия):

Министерства экономического развития РС(Я);

Министерства имущественных отношений РС(Я);

Министерства сельского хозяйства РС(Я);

Министерства труда и социального развития РС(Я);

Госкомцен - РЭК РС(Я);

Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по РС(Я).

Региональные сети ведомств строятся с использованием VPN-технологий, что позволяет организовать защищённую информационно-телекоммуникационную инфраструктуру органов государственного управления и муниципального самоуправления Республики Саха (Якутия) с разделением трафиков различных учреждений и с обеспечением требований по информационной безопасности для сетей органов государственного управления, обрабатывающих конфиденциальную информацию.

В 2006 году во всех финансово-казначейских управлениях Министерства финансов Республики Саха (Якутия) по территориям полностью создана аппаратно-программная платформа, позволяющая обеспечить автоматизированное составление и исполнение бюджета муниципального района средствами телекоммуникаций:

установлены и инсталлированы современные серверы для обработки базы данных бюджета муниципального района, серверы интегрированы в технологическую сеть связи Министерства финансов Республики Саха (Якутия);

обеспечен перевод с 1 января 2007 года всех финансово-казначейских управлений Министерства финансов Республики Саха (Якутия) на единое программное обеспечение для обработки базы данных бюджета муниципального района - автоматизированную систему АС «Бюджет-КС» (разработчик - ООО «Кейсистемс», г. Чебоксары);

установлены программные и аппаратные средства, обеспечивающие бюджетополучателям работу с АС «Бюджет-КС» по местным бюджетам в удалённом режиме средствами телекоммуникаций;

установлены, инсталлированы и интегрированы в технологическую сеть связи Министерства финансов Республики Саха (Якутия) серверы информационной безопасности - координаторы ViPNet, которые позволят создать защищённую VPN-сеть получателей средств местного бюджета, обеспечат шифрование конфиденциальной информации при передаче трафика по каналам связи;

технологии защиты информации (электронный замок «Соболь», СКЗИ ViPNet, электронно-цифровая подпись - ЭЦП) хорошо знакомы работникам финансово-казначейских управлений, находятся в практическом применении при исполнении республиканского бюджета с начала 2006 года.

Таким образом, для обеспечения оперативного автоматизированного управления бюджетным процессом всех уровней бюджетной системы Республики Саха (Якутия) средствами телекоммуникаций требуется расширить границы технологической сети связи, довести цифровые каналы до рабочих столов бюджетополучателей.

Мероприятия по развитию инфо-телекоммуникационной инфраструктуры региональных и муниципальных финансов на 2008-2010 годы

С учетом процесса создания и становления местного самоуправления на уровне поселений в Республике Саха (Якутия) усложнилась процедура исполнения бюджетов, значительно увеличился объем работы финансово-казначейских управлений, количество производимых операций.

Если в 2005 году финансовыми органами исполнялось 35 местных бюджетов, то с 2006 года исполняются 447 самостоятельных равноценных по своему статусу бюджетов.

Отсутствие возможности удаленного доступа средствами телекоммуникаций к централизованным базам данных для получателей средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия) и бюджетов муниципальных образований, не являющихся абонентами технологической сети связи Министерства финансов РС(Я), отрицательно сказывается на процессе принятия оперативных управленческих решений по расходам бюджетов, велико время выработки согласованных решений по тем или иным вопросам, касающимся бюджетных платежей, нарушаются сроки представления выписок по бюджетным счетам и т.д. Целями мероприятий по развитию информационно-коммуникационных технологий на 2008-2010 годы являются:

развитие сетевой инфраструктуры для обеспечения широкополосного доступа к технологической сети связи Министерства финансов РС(Я) участников бюджетного процесса всех уровней бюджетной системы Республики Саха (Якутия) с целью совершенствования структуры управления бюджетным процессом в Республике Саха (Якутия);

формирование сети связи органов государственного управления и местного самоуправления Республики Саха (Якутия) «СахаИнформСеть» с обеспечением доступа к сетевым ресурсам республиканских министерств и ведомств, их территориальных подразделений, а также учреждений - получателей средств республиканского бюджета.

1. Организация спутниковых цифровых каналов и автоматизированных рабочих мест для коллективного пользования бюджетополучателями в 80-ти удалённых поселениях

Расчётная сумма расходов: 41 645,66 тыс. рублей.

Результат: с использованием средств спутниковой связи доступ к автоматизированной системе составления и исполнения республиканского и местного бюджетов и возможность удалённой работы получат 900 получателей средств республиканского и местных бюджетов. В удалённые поселения, наряду со спутниковым оборудованием, поставляются специализированные АРМы, оснащённые средствами по обеспечению информационной безопасности в соответствии с требованием Министерства финансов РС(Я), и все необходимые для организации автоматизированных процедур казначейского исполнения бюджета средства вычислительной и оргтехники: компьютер, принтер, сканер, факс, телефонные аппараты. Помимо доступа к АС «Бюджет-КС», клиенты получат весь пакет интегрированных услуг по передаче данных, факсов и голоса, не тарифицируемых в границах технологической сети.

Удельный вес затрат на одного пользователя бюджетной системы составит 46,27 тыс. рублей.

В настоящее время прямые затраты (ГСМ, расход запчастей, командировочные расходы) по доставке автотранспортом платёжных документов из удалённых поселений, находящихся на расстоянии от 100 до 600 км от районного центра, составляют в среднем 8-25 тысяч рублей в месяц (без учёта паромной переправы в летнее время).

Со многими поселениями в период распутицы нет никакого сообщения. Помимо оперативности и достоверности, обеспечивается существенная экономия рабочего времени и финансовых средств, затрачиваемых в настоящее время бюджетополучателями на доставку платёжных документов в финансово-казначейское управление Министерства финансов Республики Саха (Якутия).

2. Организация цифровых каналов и автоматизированных рабочих мест получателей средств бюджетов и подведомственных учреждений республиканских ведомств

Расчётная сумма расходов: 41 269,40 тыс. рублей.

Результат: доступ к автоматизированной системе составления и исполнения республиканского и местного бюджетов и возможность удалённой работы получат 600 бюджетополучателей. Помимо доступа к АС «Бюджет-КС», клиенты получат весь пакет интегрированных услуг по передаче данных, факсов и голоса, не тарифицируемых в границах технологической сети.

Удельный вес затрат на одного пользователя бюджетной системы составит 68,78 тыс. рублей.

Достигается оперативность, достоверность и прозрачность бюджетного процесса в Республике Саха (Якутия).

Строятся и начинают функционировать широкополосные региональные сети республиканских министерств и ведомств, налаживается электронный документооборот, создаются все предпосылки для эффективного функционирования «электронного правительства» Республики Саха (Якутия).

3. Подготовка студий видеоконференцсвязи в районных центрах

Расчётная сумма расходов: 7 300,00 тыс. рублей.

Результат: в зданиях районных администраций подготавливаются выделенные помещения студий видеоконференцсвязи, которые используются не только для проведения сеансов видеоконференцсвязи с членами Правительства Республики Саха (Якутия) и отраслевыми министерствами, но и с образовательными учреждениями для дистанционного обучения широкого круга студентов.

Технологии дистанционного обучения прочно внедряются в образовательный процесс, который становится доступен широкому кругу сельской молодёжи, программами переподготовки и повышения квалификации охватывается широкий круг специалистов.

4. Построение распределенной корпоративной телефонной сети связи органов государственного управления Республики Саха (Якутия) с интеграцией предоставляемых сервисов

Расчётная сумма расходов: 21 240,00 тыс. рублей.

Результат: корпоративная телефонная сеть связи органов госуправления Республики Саха (Якутия) обеспечит доступность клиента по единому абонентскому номеру во время служебных разъездов. Находясь в отдалённом районном центре республики, клиент получает на мобильную трубку корпоративной телефонной сети вызовы, входящие на его постоянный абонентский номер, так, как если бы он находился на своём рабочем месте в г.Якутске.

Мобильность в районном центре обеспечивается базами DECT.

Возможно частично интегрировать существующую GSM-сеть в корпоративную телефонию с сохранением сервисных функций корпоративной АТС.

Местные администрации, став клиентами корпоративной телефонной сети, также становятся более мобильными. Их мобильность можно увеличить, установив радиотелефоны большого радиуса действия (3-10 км).

Трафик в корпоративной сети не тарифицируется, расходы бюджета ограничиваются эксплуатационными расходами на содержание корпоративной телефонной сети связи.

5. Техническое и программное обеспечение производственной деятельности оператора ТССС Минфина РС(Я) - НП «РТКС»

Расчётная сумма расходов: 4 005,32 тыс. рублей.

Результат: обеспечивается функционирование серверов и сетевого оборудования оператора сети, приобретение лицензионного программного обеспечения.

6. Переподготовка и повышение квалификации специалистов

Расчётная сумма расходов: 4 539,62 тыс. рублей.

Результат: повышение квалификации и переподготовку пройдут 70 человек - специалисты Центра технического обслуживания технологической сети связи Министерства финансов РС(Я) и технические специалисты в районных центрах республики, а также системные администраторы учреждений образования, здравоохранения и культуры в муниципальных образованиях.

Мероприятия по кадровому обеспечению включают расходы на подготовку квалифицированных специалистов в различных областях сетевых и информационных технологий: сетевых администраторов, системных интеграторов, специалистов по монтажу и наладке различных систем инженерного обеспечения, по телекоммуникациям и связи, специалистов в области информационной безопасности. В рамках подсистемы проходит также подготовка и переподготовка функциональных специалистов к работе с информационной системой, соответствующей передовым научным и техническим решениям в этой области.

Штатная эксплуатация созданной региональной сети в составе высокотехнологичного оборудования, размещённого в 34-х районных центрах и 70-ти удалённых поселениях по всей территории Республики Саха (Якутия), будет обеспечиваться собственным штатом квалифицированных специалистов в различных отраслях: связь, компьютерные сети, прикладное программное обеспечение по управлению бюджетным процессом.

Описание сети связи для организации цифровых каналов и АРМов бюджетополучателей

Региональная сеть связи органов государственного управления и местного самоуправления строится как интегрированная высокопроизводительная система связи, обеспечивающая необходимые телекоммуникационные услуги (передачу данных, голоса, факсов, аудио- и видеоконференцсвязь). Эта сеть строится на выделенных цифровых каналах с пропускной способностью от 128 Кб/сек до 512 Кб/сек, в зависимости от предполагаемой интенсивности трафика в различных направлениях.

1. Сегмент удалённых поселений

Для труднодоступных районов с низкой плотностью населения и практически полным отсутствием телекоммуникационной инфраструктуры, единственным простым и эффективным решением для организации телекоммуникационной сети является спутниковая связь, а точнее - технология VSAT (Very Small Aperture Terminal), которая базируется на использовании малогабаритных спутниковых терминалов и антенн диаметром от 1,0 до 2,5 м.

У VSAT неоспоримые преимущества перед дорогостоящими традиционными решениями - кабельными и радиорелейными наземными линиями. В условиях Якутии наземные сети зачастую просто неработоспособны, особенно если говорить об удалённых и труднодоступных районах. Вследствие использования беспроводных технологий спутниковые сети могут достичь удаленных географических областей, а независимость спутниковых сетей от наземной инфраструктуры делает их высоконадёжными и отказоустойчивыми системами связи.

Экономичные и высокоэффективные терминалы цифровой связи современных VSAT-сетей, установленные непосредственно у бюджетополучателей, обеспечат, в первую очередь, управление бюджетным процессом и одновременно предоставят абонентам широкий спектр интегрированных услуг в технологической сети связи, включая высококачественную телефонную и факсимильную связь, передачу данных с высокой скоростью, организацию видеоконференций и дистанционного обучения.

Абонентская земная станция спутниковой связи (абонентская ЗССС) в удалённом поселении используется как пункт коллективного доступа для бюджетополучателей в данном поселении и близлежащих населённых пунктах. Аутентификация пользователя и разделение доступов производится путём организации отдельной учётной записи и использования собственной электронной цифровой подписи (ЭЦП).

Таким образом, 1 абонентская ЗССС обеспечит потребность в телекоммуникационных услугах от 10-ти до 20-ти бюджетополучателям.

В настоящее время на территории республики функционируют 10 (десять) поселенческих ЗССС. Всего поселений - 447.

В пределах выделенных средств в период 2008-2010 годы в поселениях будут установлены 60 (восемьдесят) абонентских ЗССС, через которые планируется предоставить услуги не менее чем 900 бюджетополучателям.

Наряду со спутниковым оборудованием в поселения поставляются все необходимые для организации автоматизированных процедур казначейского исполнения бюджета средства вычислительной и оргтехники: компьютер со встроенными и предустановленными средствами защиты информации, принтер, сканер, факс, телефонные аппараты.

2. Сегмент районных центров

Системы связи для получателей бюджетных средств и территориальных подразделений органов государственного управления РС(Я) в районных центрах республики строятся с использованием различных технологий радиодоступа.

Системы беспроводного широкополосного доступа «точка-многоточка»

Аналогичные системы связи, построенные на оборудовании Motorola Canopy и введённые в действие в 5-ти районных центрах республики в течение декабря 2006 года - февраля 2007 года, показывают надёжную и отказоустойчивую работу, без проблем интегрируются со спутниковым оборудованием и предоставляют абонентам качественные интегрированные услуги по передаче данных и голоса.

Базовая станция Canopy устанавливается на здании,

где размещён спутниковый терминал.

Абонентский модуль Canopy устанавливается у абонента, связывает его цифровым беспроводным каналом с базовой станцией Canopy и далее - со спутниковым каналом Министерства финансов РС(Я).

Модули транзитных соединений предназначены

для организации высокоскоростного соединения

«точка-точка». При использовании направленных антенн (рефлекторов) расстояние между модулями транзитных соединений может достигать 32 км.

Абонентами этих систем в настоящее время являются экономические службы администраций 5-ти муниципальных районов, 22 территориальных подразделения республиканских министерств и ведомств, 13 получателей средств местных бюджетов.

В период 2008-2010 годы планируется:

допоставить в действующие сети Canopy (5 райцентров) абонентские модули в количестве, достаточном для присоединения к ТССС Минфина РС(Я) всех получателей средств местного бюджета и подведомственных учреждений республиканских министерств и ведомств;

развернуть дополнительно в 10-ти районных центрах системы беспроводного широкополосного доступа «точка-многоточка», обеспечив подключение получателей средств местного бюджета и подведомственных учреждений республиканских министерств и ведомств;

использовать цифровые интегрированные (телефон+Ethernet) радиоудлинители на направлениях с умеренным трафиком.

Цифровой радиоудлинитель РТ-868/1Е предназначен для организации одного телефонного абонентского канала и канала передачи данных в стандарте Ethernet 64 кбит/с.

Основной режим работы - передача данных Ethernet. Переход в режим телефонного канала происходит автоматически при подъеме абонентом трубки или поступлении сигнала вызова со стороны АТС. После освобождения телефонного канала происходит автоматическое переключение в режим передачи данных.

Беспроводные технологии позволят в сжатые сроки и с минимальными затратами создать в районных центрах независимую от других операторов инфраструктуру связи для корпоративных клиентов: территориальных подразделений органов государственного управления РС(Я), органов муниципального самоуправления, получателей средств бюджетов различных уровней, органов Федерального казначейства.

3. Корпоративная телефонная сеть связи органов государственного управления и местного самоуправления Республики Саха (Якутия)

Клиент распределённой корпоративной телефонной сети доступен при перемещениях по единому абонентскому номеру.

Общие расчеты с разбивкой по годам представлены в таблице 19.

Таблица 19

Таблица расходов на мероприятия «Развитие информационной и телекоммуникационной инфраструктуры региональных и муниципальных финансов» с разбивкой по годам

Мероприятия

Всего затрат,

тыс. руб.

Затраты по годам, тыс. руб.

2008

2009

2010

Организация каналов связи для удалённых поселений

41 645,66

13 882,06

13 881.8

13 881, 8

Организация каналов связи в улусных центрах

41 269,4

13 756,46

13 756,48

13 756,46

Организация помещений студии видеоконференцсвязи в улусных центрах

7 300,00

2 433,4

2 433,4

2 433,4

Установка УАТС в улусных центрах

21 240,0

7 080,0

7 080,0

7 080,0

Техническое и программное обеспече-ние производственной деятельности оператора ТССС МФ РС(Я) - НП РТКС

4 005,32

1 335,1

1 335,1

1 335,1

Переподготовка и повышение квалифи-кации специалистов

4539,62

1 513,2

1 513,2

1 513,2

ИТОГО:

120 000,00

40 000,00

40 000,00

40 000,00

Техническое обеспечение Министерства финансов Республики Саха (Якутия) по совершенствованию бюджетного процесса и управлению расходами

С 01 января 2006 года исполнение бюджета Республики Саха (Якутия) было полностью переведено на кассовое обслуживание в Управление Федерального казначейства РФ по Республике Саха (Якутия) благодаря внедрению модуля «Бюджет-WEB» автоматизированной системы «Бюджет-КС» и обеспечению связи через технологическую сеть спутниковой связи Министерства финансов Республики Саха (Якутия).

К концу 2006 года в целях обеспечения совершенствования бюджетной системы Республики Саха (Якутия), разработки прогноза и исполнения местных бюджетов Республики Саха (Якутия) был осуществлен переход на единую автоматизированную систему «Бюджет-КС» по составлению, исполнению и проектированию местных бюджетов в 34 финансово-казначейских управлениях Министерства финансов Республики Саха (Якутия).

В 2007 году проведены открытые конкурсы и заключены государственные контракты для обеспечения следующих задач:

финансовый контроль за исполнением республиканского и государственного бюджетов;

планирование республиканского и государственного бюджет;

учет поступлений неналоговых доходов;

составление сводной отчетности по ведомственной классификации бюджетных расходов («Свод-WEB»).

В 2006 году в 34 финансово-казначейских управлениях вместе с АС «Бюджет-КС» по составлению, исполнению и проектированию местных бюджетов установлены модули «Бюджет-WEB». В настоящее время через технологическую сеть спутниковой связи бюджетополучатели в 10 самых удаленных наслегах имеют возможность подключиться к базам по «Бюджет-КС» по местным бюджетам с помощью модуля «Бюджет-WEB» для просмотра состояния своего лицевого счета, ввода платежных поручений и т.д.

Внедряя программные продукты, основанные на использовании интернет-технологий, Министерство финансов Республики Саха (Якутия) обеспечивает наиболее эффективное решение задач по составлению, исполнению и проектированию бюджета и составлению сводной отчетности. Технология, применяемая в программных продуктах, таких, как «Бюджет-WEB», «Свод-WEB» и др., предполагает использование центрального сервера и общей базы данных для консолидации отчетности главных распорядителей, получателей бюджетных средств и сельских поселений. Все участники бюджетного процесса обеспечиваются доступом к единой базе данных с помощью различных каналов связи, и установка дополнительных клиентских программ на местах не требуется. Финансовым органам и главным распорядителям существенно будет облегчена сдача отчетности, так как сведения вносятся получателями непосредственно в общую базу данных. Бухгалтеру необходимо запустить браузер MS Internet Explorer, ввести назначенный ему пароль и заполнить отчетность, причем существует возможность выгрузить данные из программ для бухгалтерского учета, например «1С», «Смета-КС» или «Парус». Сразу после завершения ввода показателей форма передается на сервер, где проверяется выполнение контрольных соотношений, а бухгалтер видит результат - полный протокол проверки. Примечательно, что на местах не требуется устанавливать или обновлять какие бы то ни было программы, а актуальность форм и контрольных соотношений гарантируется. Каждый бюджетополучатель должен иметь возможность самостоятельно формировать и проверять свою отчетность, но технически не всегда легко организовать подключение к единому серверу даже через модем по телефонной линии. Именно поэтому в комплекте с продуктом «Свод-WEB» поставляются специализированные шаблоны ввода отчетности. Обычный документ Microsoft Excel, не требующий инсталляции, позволяет получить полный комплект отчетности: достаточно открыть шаблон и заполнить формы, а затем, просмотрев протокол проверки контрольных соотношений, напечатать и выгрузить отчетность в формате Министерства финансов Российской Федерации. Министерство финансов РС(Я), финансово-казначейские управления и главные распорядители бюджетных средств будут контролировать процесс сбора отчетности в режиме реального времени.

В 2007 году будет осуществлен ввод в промышленную эксплуатацию защищенных беспроводных сетей в районных центрах республики и присоединение к технологической сети спутниковой связи Министерства финансов РС(Я), органов государственного и муниципального управления РС(Я) и их территориальных подразделений, что позволит бюджетополучателям подключиться к АС «Бюджет-КС» составления и казначейского исполнения республиканского и местных бюджетов.

Предоставление доступа к АС «Бюджет-КС» главным распорядителям и получателям бюджетных средств, внедрение электронного документооборота по платежам республиканского и местных бюджетов позволит существенно сократить транспортные, командировочные расходы, ускорит время прохождения платежей.

Для технического обеспечения реформы бюджетного процесса и управления расходами Республики Саха (Якутия) необходимо проведение следующих мероприятий:

1. Программное и информационное обеспечение

1.1. Сопровождение и модернизация автоматизированной системы «Бюджет-КС» и ее подсистем в 2008-2010 годах, эксплуатируемой в Министерстве финансов РС(Я) и в 34 финансово-казначейских управлениях.

1.2. Пакет программ "САПФИР" - планирование государственного бюджета Республики Саха (Якутия).

2. Техническое обеспечение

2.1. Средства вычислительной техники, расходные материалы и комплектующие, услуги по предоставлению доступа к Интернет для Министерства финансов Республики Саха (Якутия).

2.2. Подключение к базам по составлению, исполнению и проектированию бюджетов главных распорядителей и получателей бюджетных средств повлечет за собой увеличение количества пользователей системы и, соответственно, возрастет нагрузка на серверы, что потребует увеличения мощности вычислительного оборудования, т.е. необходимо будет приобрести, доставить, смонтировать и настроить серверы.

2.3. В связи с планируемым увеличением количества пользователей также потребуется дополнительное приобретение и модернизация активного и пассивного сетевого оборудования в аппарате Министерства финансов РС(Я) и в финансово-казначейских управлениях Министерства финансов РС(Я).

2.4. Серверы, компьютеры, периферийное оборудование, СВТ, активное оборудование для финансово-казначейских управлений Министерства финансов РС(Я).

2.5. Сканеры для считывания штрих-кодов на платежных поручениях, которые очень хорошо себя зарекомендовали в эксплуатации. Использование вышеуказанных сканеров позволило существенно повысить эффективность труда и исключить ошибки, неизбежные при повторном ручном вводе. Большая часть сканеров после интенсивного ежедневного использования выходит из строя, поэтому требуется восполнять вышедшие из строя устройства во избежание задержки платежей.

Общие расчеты с разбивкой по годам представлены в таблице 20.

Таблица 20

Программное и техническое обеспечение Министерства финансов Республики Саха (Якутия) для реализации бюджетного процесса и управления расходами

Мероприятия

Всего затрат,

тыс. руб.

Затраты по годам, тыс. руб.

2008

2009

2010

1. Программное и информационное обеспечение, в том числе:

62 113

15400

20 963

25 750

Сопровождение и модернизация автоматизированной системы «Бюджет КС» и ее подсистем

57 553

14 020

19 463

24 070

Пакет программ «Сапфир» - планирование государственного бюджета

4560

1 380

1500

1680

2. Техническое обеспечение Министерства финансов РС(Я)

9 887

4600

4 037

1 250

ВСЕГО:

72 000

20 000

25 000

27 000

Внедрение эксперимента по реализации в муниципальных образованиях программно-методического решений «Территориальный и похозяйственный учет» и «Управление муниципальным имуществом»

Проводимая в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» реформа местного самоуправления с 01 января 2006 года вступила в активную фазу реализации. Анализ первых шагов по реализации Закона показывает, что основными проблемами, с которыми столкнулись органы местного самоуправления, являются:

недостаточность собственных доходов муниципальных образований для решения вопросов местного значения;

слабость информационного обеспечения системы местного самоуправления.

Например, исполнение доходной части бюджетов муниципальных поселений за 2006 год на 99,9% достигнуто за счет перевыполнения налога на доходы физических лиц, а уровень исполнения местных налогов, таких как налог на имущество физических лиц и земельный налог, составил 69%. Нерешенность этих вопросов лишает муниципальное образование возможностей устойчивого развития.

В целях мобилизации доходов местных бюджетов в Программу реформирования региональных и муниципальных финансов Республики Саха (Якутия) включено мероприятие по увеличению поступлений местных налогов и привлечению дополнительных неналоговых доходов местных бюджетов путем внедрения в муниципальных образованиях программно-методических решений «Территориальный и похозяйственный учет» и «Управление муниципальным имуществом». Внедрение вышеназванных программно-методических решений позволит повысить собираемость собственных доходов путем инвентаризации налоговой базы местных налогов, развить базу неналоговых доходов, иметь достоверные данные для социально-экономического планирования, отрегулировать механизм взаимодействия с межрайонной налоговой инспекцией, иметь сбор статистической информации и предоставлять данные органам государственной власти, а также создаст предпосылки для развития рыночных механизмов использования земли и муниципального имущества.

Внедрение программно-методических решений предусмотрено в двух пилотных муниципальных районах в 2008 году с последующим тиражированием в остальных муниципальных районах республики в 2009-2010 годах.

Мероприятия по увеличению поступлений местных бюджетов:

1. Разработка и принятие Программы мероприятий, направленных на увеличение поступлений местных налогов, привлечение дополнительных неналоговых доходов.

2. Внедрение программно-методических решений «Территориальный и похозяйственный учет» и «Управление муниципальным имуществом» в муниципальных образованиях.

3. Обучение специалистов органов местного самоуправления и государственной власти.

Расходы по вышеназванным мероприятиям входят в состав стоимости приобретения программных продуктов.

4. Оказание финансовой помощи муниципальным образованиям при внедрении программно-методических решений «Территориальный и похозяйственный учет» и «Управление муниципальным имуществом». Необходимо выделение средств на укрепление материально-технической базы органам местного самоуправления.

5. Выезд в регион для обмена опытом в период внедрения программного продукта в пилотном муниципальном образовании.

Реформирование бухгалтерского учета и отчетности

В соответствии с Концепцией развития бухгалтерского учета и отчетности в Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2004-2010 годы), одобренной приказом Министра финансов Российской Федерации от 1 июля 2004 года № 180, в Российской Федерации происходят значительные изменения в системе бухгалтерского учета и отчетности, направленные на обеспечение формирования информации о финансовом положении и финансовых результатах деятельности хозяйствующих субъектов, полезной заинтересованным пользователям.

С целью выполнения Программы реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия), в 2004-2006 годах были разработаны нормативные правовые акты, инструкции по бюджетному учету и отчетности, которыми были введены совершенно новые понятия и объекты бухгалтерского учета. Коренным образом поменялась бюджетная отчетность.

В 2008-2010 годах предстоит дальнейший переход на МСФО консолидированной финансовой отчетности, совершенствование принципов и требований к организации учетного процесса, сближение налогового учета с правилами бухгалтерского учета, совершенствование подготовки и повышения квалификации кадров, расширение сферы контроля за качеством ведения бухгалтерского учета и составлению отчетности.

Кроме системы бюджетного учета меняется и сама организация процесса бюджетного учета. Так, с вступлением в силу Федерального закона № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возникла необходимость изменения статуса централизованных бухгалтерий по обслуживанию бюджетных учреждений муниципальных образований. В связи с этим в республике принято решение о создании на территории муниципальных образований муниципальных учреждений «Централизованная бухгалтерия». При создании муниципальных учреждений «Центральная бухгалтерия» возникает много вопросов по правильной организации учета, обучению, повышению квалификации кадров.

По итогам проведенного мониторинга о количестве и качественном составе работников централизованных бухгалтерий и бюджетных учреждений улусов и городов Республики Саха (Якутия) по состоянию на 01 января 2007 года в повышении квалификации нуждаются 1196 человек и в обучении по специальности 596 человек.

В целях дальнейшего развития и приведения системы бухгалтерского учета и отчетности в Республике Саха (Якутия) к стандартам, разработанным и утвержденным Правительством Российской Федерации, в Программу реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) на 2008-2010 годы включены мероприятия по совершенствованию бюджетного учета и отчетности.

Мероприятия будут проводиться по следующим основным направлениям:

1. Разработка и утверждение единого Положения по учетной политике в Республике Саха (Якутия), которое включает в себя:

а) подготовительный этап - 2008 год:

анализ нормативно-правового регулирования вопросов учетной политики;

анализ основных положений, формирующих учетную политику;

формирование отчета о проведенном обследовании вопросов учетной политики;

подготовка технического задания;

б) основной этап - 2009-2010 годы:

разработка проекта Положения об учетной политике Республики Саха (Якутия);

порядок формирования рабочего плана счетов;

система аналитического учета;

учет отраслевых особенностей ведения бюджетного учета;

формирование и применение дополнительных регистров бюджетного учета;

рекомендации муниципальным образованиям по применению Инструкции по бюджетному учету;

определение типового порядка документооборота в целях бюджетного учета;

рекомендации по особенностям формирования и предоставления бюджетной отчетности;

разработка единых регламентов бюджетирования, администрирования доходов, доведения и изменения лимитов бюджетных обязательств, учета обязательств бюджетных учреждений;

уточнение функциональных прав и полномочий участников бюджетного процесса в соответствии с действующим законодательством и требованиями Положения об учетной политике;

в) подготовка проекта постановления Правительства Республики Саха (Якутия) «Об утверждении Положения об учетной политике Республики Саха (Якутия)».

2. Подготовка и повышение квалификации специалистов бухгалтерского учета:

проведение ежегодных конференций по вопросам бюджетного учета и отчетности с участием Министерства финансов Российской Федерации;

проведение ежегодных краткосрочных курсов (24 академических часа) для главных бухгалтеров и их заместителей финансово-казначейских управлений Министерства финансов Республики Саха (Якутия);

обучение специалистов Министерства финансов Республики Саха (Якутия).

3. Оказание методологической, практической и финансовой помощи муниципальным образованиям улусов (районов) Республики Саха (Якутия) при создании муниципальных учреждений «Централизованная бухгалтерия»:

проведение семинаров по организации муниципальных учреждений «Централизованная бухгалтерия» с выездом на места;

обучение работников муниципальных учреждений «Централизованная бухгалтерия»;

выделение средств на укрепление материально-технической базы муниципальных учреждений «Централизованная бухгалтерия».

4. Взаимодействие с субъектами Российской Федерации по вопросам реформирования бюджетного учета и отчетности, организации работы централизованных бухгалтерий бюджетных учреждений, муниципальных образований.

Оплата научно-исследовательских работ, семинаров, консультационных услуг, а также оплата и премирование персонала, выполняющего дополнительные функции по реализации Программы

Детальные планы финансирования в пределах предусмотренных объемов будут разрабатываться ежегодно с учетом проводимых конкурсов и разработанных Дирекцией Программы финансовых планов по согласованию с Координационным советом Программы.

В начале финансового года Дирекция Программы на основе поданных заявок формирует перечень научно-исследовательских работ для реализации программных мероприятий. Данный перечень утверждается директором Программы при согласовании с Координационным советом Программы.

Все расходы научно-исследовательских работ планируется осуществлять на конкурсной основе.

В начале каждого финансового года Дирекция Программы формирует план по проведению семинаров, необходимых для реализации мероприятий по реформированию региональных финансов. План проведения семинаров утверждается Дирекцией программы при согласовании с Координационным советом Программы сроком на 1 финансовый год.

Расходы на премирование муниципальных образований будут осуществляться на основе рейтинговой оценки муниципальных образований по результатам мониторинга качества управления общественными финансами.

Оплата и премирование персонала, выполняющего дополнительные функции по реализации Программы, будет осуществляться на основании Порядка, разработанного Министерством финансов Республики Саха (Якутия), утвержденного приказом Министерства и согласованным с Координационным советом Программы.

8.3. Оценка эффективности планируемых расходов Программы реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) на 2008-2010 годы

В результате осуществления расходов предполагается:

повысить техническую оснащенность органов государственной власти и местного самоуправления в Республике Саха (Якутия);

повысить оперативность управления государственной и муниципальной собственностью в Республике Саха (Якутия);

обеспечить прозрачность бюджетной системы и бюджетного процесса в Республике Саха (Якутия);

повысить уровень квалификации государственных и муниципальных служащих;

обеспечить мотивацию органов местного самоуправления в повышении качества управления общественными финансами.

Эффективность планируемых расходов будет оцениваться по уровню достижения заявленных целей Программы. Исполнители Программы разрабатывают и утверждают ежегодные планы работ по выполнению соответствующих мероприятий, организуют выполнение и контроль объемов, предусмотренных Программой. Подготавливают и направляют отчеты в Дирекцию Программы с указанием конкретных мероприятий в стоимостных и натуральных показателях с соответствующими обоснованиями. Реализация Программы будет способствовать росту количественных и качественных показателей деятельности в сфере информационных технологий и связи, обеспечит прозрачность бюджетной системы и бюджетного процесса в Республике Саха (Якутия). Также значительно повысится техническая оснащенность органов государственной власти и местного самоуправления в Республике Саха (Якутия), что обеспечит сокращение разрыва между потребностями республики в высококачественных услугах информационных технологий и связи. Расчет количественных оценок общественной эффективности этой Программы по обеспечению реформирования бюджетного процесса не имеет достаточного методического обеспечения, поэтому рассчитаны отдельные составляющие бюджетной эффективности реализации Программы. Бюджетная эффективность от реализации части мероприятий Программы определяется следующими показателями:

а) повышение эффективности бюджетных расходов на внедрение информационных технологий в деятельность органов государственной власти, возникающих в результате недостаточной эффективности управления реализацией проектов, создания и развития государственных информационных систем, отсутствия общих требований и стандартов по выполнению указанных работ, дублирования ранее выполненных разработок и организации повторного сбора и ввода в государственные информационные системы уже имеющихся данных, который рассчитывается по следующей формуле:

где:

Т - срок реализации Программы (в годах);

i - индекс отсчета реализации Программы;

- общий объем расходования бюджетных средств на внедрение информационных технологий в деятельность органов государственной власти в году i;

- индекс повышения эффективности бюджетных расходов на внедрение информационных технологий в деятельность органов государственной власти в году i;

б) снижение трудозатрат работников финансовых органов государственной власти на организацию работы с ведомствами и населением за счет обеспечения прямого регламентированного доступа заинтересованных органов государственной власти, граждан и организаций к данным, содержащимся в государственных информационных системах, за счет интеграции государственных информационных систем и перевода электронных услуг в электронный вид, который рассчитывается по следующей формуле:

где:

Т - срок реализации Программы (в годах);

i - индекс отсчета реализации Программы;

- общий объем фонда оплаты труда работников финансовых органов в году i;

- индекс снижения трудозатрат работников финансовых органов в году i.

Раздел 9. Управление Программой реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) на 2008 -2010 годы

Общая схема управления Программой

Правительство Республики Саха (Якутия) осуществляет общее руководство и контроль над реализацией Программы и ее отдельных мероприятий. Для координации действий Правительства Республики Саха (Якутия) и органов местного самоуправления, законодательных и представительных органов, федеральных структур, исполнителей отдельных мероприятий Программы и рассмотрения хода выполнения Программы создается Координационный совет, возглавляемый заместителем Председателя Правительства Республики Саха (Якутия).

Координационный совет рассматривает все вопросы реализации Программы реформирования на территории Республики Саха (Якутия), осуществляет контроль за ее исполнением, определяет порядок и сроки отчетности ответственных исполнителей.

Для реализации мероприятий могут формироваться рабочие группы, создаваемые по принципу закрепления основных направлений Программы реформирования.

В муниципальных образованиях руководство по реализации Программы осуществляется главами улусов и городов, руководителями экономических и финансовых органов. Реализация Программы в муниципальных образованиях проходит на основании планов реформирования муниципальных финансов.

Контроль над осуществлением программы обеспечивает в рамках своих полномочий Правительство Республики Саха (Якутия). Контроль осуществляется в виде рассмотрения отчетов о выполнении Программы. Представительные органы местного самоуправления осуществляют контроль и рассматривают отчеты о выполнении планов реформирования муниципальных финансов.

Структура управления Программой

Координационный совет

В функции Координационного совета входит:

контроль над ходом реализации Программы;

координация деятельности участников Программы;

рассмотрение проектов муниципальных образований, привлекаемых к участию в настоящей Программе;

контроль за целевым расходованием средств, выделяемых на реализацию Программы, в соответствии с требованиями Программы, законодательством РФ и РС(Я), другими нормативно-правовыми актами РФ и РС(Я), заключенными договорами и соглашениями;

оценка достигнутых результатов по итогам мониторинга показателей Программы.

Дирекция Программы

Дирекцию Программы реформирования региональных и муниципальных финансов возглавляет первый заместитель министра финансов Республики Саха (Якутия) - директор Программы, который осуществляет техническое руководство Программой и подотчетен председателю Координационного совета. Состав Дирекции утверждается приказом Министерства финансов Республики Саха (Якутия).

В функции Дирекции Программы входит:

представление отчетов о состоянии хода реализации Программы Правительству Республики Саха (Якутия), Координационному совету Программы;

получение необходимой информации и отчетов от всех участников Программы, включая муниципальные образования и органы государственной власти Республики Саха (Якутия);

проведение тендерных процедур при привлечении коммерческих организаций в рамках Программы и подписание соответствующих договоров;

утверждение технических заданий и отчетов компании-консультанта и подрядных коммерческих организаций, выполняющих отдельные мероприятия Программы;

обеспечение учета финансирования из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) Программы реформирования региональных финансов и представление необходимых отчетов контрольным органам;

взаимодействие со средствами массовой информации по освещению хода реализации Программы.

Положение о Координационном совете Программы и Дирекции Программы утверждается отдельным распоряжением Правительства Республики Саха (Якутия).

Система стимулов и контроля

Система стимулов и контроля призвана повысить активность и ответственность участников настоящей Программы.

Стимулирование направлено на решение двух задач:

1. Четкая детализация мероприятий Программы для конкретных ответственных исполнителей и утверждение плана работ.

2. Своевременная реализация намеченных мероприятий Программы, отчет и оценка результатов.

Для реализации первой задачи предполагается распределение бюджетных ресурсов на основе результатов оценки представленных планов работ ответственных исполнителей. На этом этапе осуществляется материальное поощрение участников разработки плана работ по Программе.

Для реализации второй задачи Дирекция осуществляет постоянный контроль выполнения мероприятий и показателей Программы в режиме постоянного мониторинга, результаты которого ежеквартально докладываются в Координационный совет Программы.

Механизм взаимодействия органов государственной власти Республики Саха (Якутия) и муниципальных образований

Взаимодействие органов государственной власти Республики Саха (Якутия) и муниципальных образований в реализации Программы реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия) осуществляется, исходя из принципов добровольности, взаимной заинтересованности и ответственности, признания всеми сторонами необходимости проведения реформ.