ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПУНКТА 7 СТАТЬИ 21 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ИМУЩЕСТВА И ОБ ОСНОВАХ ПРИВАТИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" В С...



Р0101508

Р200101508

ОПУБЛИКОВАНО:

РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА, 01.08.2001, N 145, СТР. 10

ВЕСТНИК ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА РФ, N 9, СТР. 82, 2001г.

ВЕСТНИК КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ, N 6, СТР. 43, 2001г.

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

                        25.07.2001 N 12-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПУНКТА 7 СТАТЬИ 21

ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО

ИМУЩЕСТВА И ОБ ОСНОВАХ ПРИВАТИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО

ИМУЩЕСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" В СВЯЗИ С ЗАПРОСОМ

ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего В.Г.Ярославцева, судей Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Н.В.Витрука, А.Л.Кононова, Т.Г.Морщаковой, Ю.Д.Рудкина, А.Я.Сливы, О.И.Тиунова, Б.С.Эбзеева,

с участием представителя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации - судьи Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации О.А.Наумова, представителей Государственной Думы - заместителя председателя Комитета Государственной Думы по собственности Е.П.Ищенко и заместителя председателя Комитета Государственной Думы по государственному строительству С.А.Попова, представителя Совета Федерации - кандидата юридических наук В.Н.Плигина, а также полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А.Митюкова,

руководствуясь статьей 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации, пунктом 1 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85, 86 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 7 статьи 21 Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Я.Сливы, объяснения представителей сторон, заключения экспертов - докторов юридических наук Е.А.Суханова и Н.А.Сыродоева, выступление полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю.Барщевского, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

                            установил:

1. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации просит проверить конституционность положения пункта 7 статьи 21 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", согласно которому в случае невыполнения победителем коммерческого конкурса инвестиционных и (или) социальных условий, а также ненадлежащего их выполнения, в том числе нарушения промежуточных или окончательных сроков выполнения таких условий и объемов их выполнения, объект приватизации, приобретенный победителем коммерческого конкурса, подлежит безвозмездному отчуждению в государственную или муниципальную собственность.

Считая названное положение не подлежащим действию ввиду его неконституционности, поскольку в соответствии с ним победитель коммерческого конкурса лишается средств, уплаченных по сделке приватизации, заявитель просит признать его не соответствующим статьям 8 (часть 2) и 35 Конституции Российской Федерации.

Согласно статье 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которого подвергается сомнению в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является положение пункта 7 статьи 21 Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", в силу которого в случае невыполнения или ненадлежащего выполнения победителем коммерческого конкурса инвестиционных и (или) социальных условий переданный ему объект приватизации подлежит возврату соответствующему публичному собственнику безвозмездно, в том числе без возвращения победителю коммерческого конкурса денежных средств, внесенных по сделке приватизации.

2. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статья 8, часть 2) и соответственно равным образом признаются и защищаются права и законные интересы всех собственников.

Под защитой статьи 35 (часть 2) Конституции Российской Федерации находятся не только частные собственники, но и осуществляющие свои конституционные права законные владельцы, в том числе получившие имущество в процессе приватизации государственной или муниципальной собственности.

В соответствии со статьей 217 ГК Российской Федерации имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества; при приватизации государственного и муниципального имущества применяются также положения данного Кодекса, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, если законами о приватизации не предусмотрено иное; таким образом, нормы Гражданского кодекса Российской Федерации применяются субсидиарно. Это означает, что по крайней мере с момента принятия решения о приватизации имущества, при подготовке и заключении договора купли-продажи, в том числе с условиями, предусмотренными Федеральным законом о приватизации, в сфере указанных отношений действуют и нормы гражданского права.

3. Одним из способов приватизации государственного и муниципального имущества, предусмотренных Федеральным законом "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", является продажа государственного или муниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями, при этом в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и названным Федеральным законом между продавцом имущества и покупателем заключается договор купли-продажи (пункт 1 статьи 16, статья 21, пункты 1 и 2 статьи 28).

Согласно Федеральному закону "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" условиями договора являются, в частности, состав и стоимость государственного или муниципального имущества, порядок передачи имущества в собственность покупателя; инвестиционные и (или) социальные условия, при выполнении которых указанное имущество приобретается покупателем, а также порядок подтверждения им выполнения таких инвестиционных и (или) социальных условий и способы их обеспечения; порядок осуществления покупателем прав владения и пользования имуществом до момента перехода к нему права собственности на него и иные условия. В отношении всех обязательств покупателя применительно к объекту приватизации должны быть установлены сроки их выполнения, а также определяемая в соответствии с законодательством Российской Федерации стоимостная оценка.

При этом к социальным условиям приватизации Федеральный закон "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" относит: сохранение определенного числа рабочих мест или создание дополнительных рабочих мест: переподготовку или повышение квалификации работников; сохранение существующей системы охраны труда и здоровья работников; ограничение на изменение профиля деятельности объектов социально-культурного, коммунально-бытового или транспортного обслуживания населения либо на прекращение их использования; реализацию мероприятий по охране окружающей среды и здоровья граждан. Указанный перечень возможных видов социальных условий является исчерпывающим и после заключения договора не побежит изменению (пункт 4 статьи 21). К числу же инвестиционных условий относятся, в частности, осуществление в отношении объекта приватизации мероприятий по его реконструкции, приобретению оборудования, расширению производства, обязательство погасить в установленный срок задолженность перед соответствующими бюджетами и др. (пункт 5 статьи 21).

При подготовке к проведению коммерческого конкурса на основании Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" орган по управлению имуществом должен согласовать инвестиционные условия с соответствующим органом публичной власти, а конкретные социальные условия коммерческого конкурса должны быть согласованы как с органами публичной власти соответствующих уровней, так и с работниками открытого акционерного общества, акции которого являются объектом приватизации (пункты 4, 5 и 6 статьи 21).

При этом с победителем конкурса одновременно заключаются и договор купли-продажи приватизируемого имущества, и договор о порядке выполнения инвестиционных и (или) социальных условий, которые в совокупности порождают сложное обязательственное (договорное) правоотношение, а указанные условия выступают частью договора купли-продажи.

Из существа инвестиционных и (или) социальных условий конкурса, как они определены Федеральным законом "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", вытекает, что их выполнение по договору, так же как и невыполнение, затрагивают права и свободы широкого круга лиц, а следовательно, и публичные интересы. При этом предполагается согласие покупателя на выполнение всех инвестиционных и социальных условий за счет его денежных средств, внесенных на безвозмездной и безвозвратной основе. Включение же таких условий в договор имеет целью стимулировать приобретателя объекта приватизации эффективно выполнять добровольно принятые на себя обязательства, поскольку это является основанием для приобретения им впоследствии права собственности на соответствующее имущество, а при их невыполнении объект приватизации подлежит безвозмездному возврату публичному собственнику (пункты 6 и 7 статьи 21).

До момента выполнения покупателем инвестиционных и (или) социальных условий объект приватизации по коммерческому конкурсу остается в публичной собственности, а покупатель - победитель коммерческого конкурса до вступления в права собственника осуществляет лишь права владения и пользования объектом приватизации (пункты 2 и 4 статьи 21).

4. Согласно статье 34 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. В развитие названного конституционного положения Гражданский кодекс Российской Федерации, формулируя основные начала гражданского законодательства, определяет, что граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе, на основе принципа свободы договора, который предопределяет как беспрепятственное осуществление гражданских прав всеми участниками договора, так и обеспечение судебной защиты и восстановления нарушенного права (пункты 1 и 2 статьи 1).

Необходимой предпосылкой для перехода права собственности по договору купли-продажи государственного или муниципального имущества на коммерческом конкурсе является исполнение включенных в договор инвестиционных и (или) социальных условий (статья 21 и пункт 2 статьи 28 Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации"). Поэтому прежде всего при подведении итогов исполнения указанных обязательств гражданско-правового характера - хотя для сторон не исключается возможность определять и иные условия договора (пункт 4 статьи 42) и статья 422 ГК Российской Федерации) - должна обеспечиваться зашита прав сторон в процессе приватизации.

При этом на этапе подведения итогов выполнения инвестиционных и (или) социальных условий конкурса важно соблюдение баланса интересов сторон по договору, чтобы исключалась односторонняя оценка, которая автоматически влечет возврат объекта приватизации собственнику. Отсюда следует, что факт невыполнения условий конкурса - не может фиксироваться только самим продавцом, без какого бы то ни было участия другой стороны договора - победителя коммерческого конкурса, без учета его позиции при подведении итогов исполнения договора, тем более при наличии спора.

Кроме того, Федеральный закон "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" указывает, что не только невыполнение победителем конкурса инвестиционных и (или) социальных условий, но также ненадлежащее их выполнение, в том числе нарушение промежуточных или окончательных сроков либо неполное выполнение обязательств, может привести к таким связанным с имущественными потерями гражданско-правовым последствиям, как возврат объекта публичному собственнику. Однако, оперируя понятиями "выполнение", "невыполнение", "ненадлежащее выполнение", "нарушение промежуточных и окончательных сроков выполнения и объема выполнения", законодатель не формулирует критериев, которые позволяли бы сами по себе, без необходимых процедур, разрешать споры о реальном исполнении договора, что предполагает использование средств судебной защиты.

5. В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (статья 46, части 1 и 2). Право на судебную защиту относится к основным правам, является гарантией всех других прав и свобод человека и гражданина, его ограничение не допускается, так как не может служить достижению перечисленных в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации целей.

Исходя из этого и в силу принципа самостоятельности судебной власти (статья 10 Конституции Российской Федерации) законодатель не вправе лишать суд присущих исключительно ему полномочий, - иное противоречило бы статье 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации. Такая правовая позиция сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 12 марта 2001 года по делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", статьи 49 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", а также статей 106, 160, 179 и 191 АПК Российской Федерации и от 3 июля 2001 года по делу о проверке конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций".

Соответственно, в пункте 7 статьи 21 и в статье 29 Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" предусматривается, что при нарушении победителем коммерческого конкурса его инвестиционных и (или) социальных условий уполномоченные органы и лица - Правительство Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, соответствующие органы по управлению имуществом, продавцы имущества, покупатели, органы прокуратуры Российской Федерации - обязаны в судебном порядке предъявить иски (возбудить дела) о расторжении сделок приватизации государственного или муниципального имущества, возмещении связанных с этим убытков и разрешении вопросов об иных последствиях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и договорами купли-продажи государственного или муниципального имущества.

Однако правомочия суда как органа правосудия не позволяют рассматривать оспариваемое положение пункта 7 статьи 21 названного Федерального закона как обязывающие суды автоматически удовлетворять заявленные исковые требования - без исследования фактических обстоятельств, без должной проверки доводов истца и ответчика, т.е без разрешения спора по существу. Следовательно, данное положение не может толковаться как требование о безусловном возврате победителем конкурса объекта приватизации, не может лишать суд возможности и не освобождает его от обязанности установления факта неисполнения покупателем условий договора. Тем более, что пункт 7 статьи 21 во взаимосвязи со статьей 29 предполагает также обращение в суд с иском и самого покупателя победителя коммерческого конкурса по вопросу об исполнении или неисполнении им своих обязательств, и, таким образом, предусматривает его право защищать свои интересы в суде, если он считает, что условия договора им выполнены. Иное истолкование данной нормы допускало бы, что покупатель может обращаться в суд вопреки своим интересам или что государство правомочно обязать к обращению за защитой права, чем нарушался бы выводимый из Конституции Российской Федерации (статьи 21, 23, 46, 55, части 1 и 3) и конкретизированный в Гражданском кодексе Российской Федерации (пункт 1 статьи 1) запрет вмешательства государства в сферу частных отношений.

Конституционный Суд Российской Федерации исходит из того, что за пределами, определенными положениями Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", регулирующими продажу государственного или муниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями, должны применяться нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, обеспечивающие победителю коммерческого конкурса возможность судебной защиты в полной мере.

Следовательно, при обращении представителей публичного собственника в случае спора с соответствующим иском для подтверждения невыполнения покупателем условий конкурса в процессе приватизации, суды как гаранты равенства сторон в договоре и баланса интересов собственника и владельца вправе и обязаны оценивать претензии как публичного собственника (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования), так и потенциального частного собственника, обеспечивая тем самым судебную защиту прав и законных интересов сторон.

При этом подлежат установлению все обстоятельства, связанные с исполнением договора купли-продажи на приватизационном конкурсе, в том числе должны быть выяснены вопросы о том, в каком объеме выполнены обязательства, какое имущество и денежные средства должны быть возвращены каждой из сторон, произведены ли дополнительные инвестиции - как предусмотренные, так и не предусмотренные условиями конкурса, возможно ли в связи с этим неосновательное обогащение, причинен ли сторонам и подлежит ли возмещению ущерб и др. До вынесения судом соответствующего решения и его вступления в законную силу объект приватизации во всяком случае остается во владении покупателя - победителя коммерческого конкурса.

Конституционный Суд Российской Федерации также отмечает наличие в Федеральном законе "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" неточностей нормативно-правового характера, в том числе использование юридической терминологии, неадекватно отражающей природу и сущность определяемых правовых явлений, а также противоречивость и непоследовательность формулировок. Это касается, в частности, положения статьи 21 о "безвозмездном отчуждении объекта приватизации" (хотя фактически имеет место лишь возвращение имущества собственнику), а также ее положений, которыми неточно определяются субъекты, обязанные предъявлять иски в суде и согласовывать социальные условия конкурса.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

                           постановил:

1. Признать, что оспариваемое положение пункта 7 статьи 21 Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" не может служить основанием для изъятия имущества у победителя коммерческого конкурса и его возврата в бесспорном порядке публичному собственнику и тем самым не исключает судебную защиту прав участников процесса приватизации, в том числе с использованием предусмотренных гражданским законодательством способов и средств защиты прав субъектов договора, и как таковое не противоречит Конституции Российской Федерации.

2. Конституционно-правовой смысл положения пункта 7 статьи 21 Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное его истолкование.

3. Согласно статье 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. В соответствии со статьей 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд

Российской Федерации

[отформатировано: 08.08.2001 оператор НЦПИ - Батунина Г.П.]

[проверено: 08.08.2001 редактор НЦПИ - Юрченко М.А.]