Об отраслевой целевой Программе реформирования региональных финансов Астраханской области на 2006-2008 годы



ПРАВИТЕЛЬСТВО АСТРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

27.10.2006 № 379-П

Об отраслевой целевой Программе реформирования региональных финансов Астраханской области на 2006-2008 годы

(Изменения и дополнения:

постановление Правительства Астраханской области от 11.12.2007 № 527-П НГР:RU30000200700933;

постановление Правительства Астраханской области от 05.09.2007 № 385-П НГР:RU30000200700697)

Во исполнение постановления Правительства Астраханской области от 02.10.2006 № 351-П «О концепции отраслевой целевой Программы реформирования региональных финансов Астраханской области на 2006-2008 годы» (НГР:RU30000200600588)

Правительство Астраханской области ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Одобрить прилагаемую отраслевую целевую Программу реформирования региональных финансов Астраханской области на 2006-2008 годы (далее - Программа).

2. Министерству финансов Астраханской области (Миронов С.К.) представить Программу на утверждение Государственной Думы Астраханской области.

3. Министерству экономического развития Астраханской области (Щербаков В.Р.) и министерству финансов Астраханской области (Миронов С.К.) в течение всего периода реализации Программы при формировании областного бюджета включать ее в перечень отраслевых целевых программ и осуществлять финансирование в пределах ассигнований, предусмотренных в областном бюджете.

4. Признать утратившими силу постановления Правительства Астраханской области от 23.08.2005 № 294-П "О разработке отраслевой целевой программы "Совершенствование управления финансово-бюджетным комплексом Астраханской области на 2006-2007 годы" и от 21.09.2005 № 351-П "Об утверждении отраслевой целевой программы "Совершенствование управления финансово-бюджетным комплексом Астраханской области на 2006-2007 годы" (НГР:RU30000200500477).

5. Рекомендовать муниципальным образованиям Астраханской области разработать и принять программы реформирования муниципальных финансов, предусмотрев их финансирование за счет средств местных бюджетов.

6. Агентству по печати и информационным коммуникациям Астраханской области (Зайцева М.А.) опубликовать настоящее постановление в средствах массовой информации.

7. Постановление вступает в силу со дня его подписания.

Губернатор Астраханской области

А.А. Жилкин

Приложение

к постановлению

Правительства

Астраханской области

от 27.10.2006 № 379-П

1. Паспорт Программы

(в редакции постановления Правительства Астраханской области от 11.12.2007 № 527-П НГР:RU30000200700933)

Наименование   Программы

Отраслевая целевая   Программа реформирования региональных финансов Астраханской области на   2006-2008 годы

Основание для   разработки Программы

Постановление   Правительства Астраханской области от 02.10.2006 № 351-П «О концепции   отраслевой целевой Программы реформирования региональных финансов   Астраханской области на 2006-2008 годы»

Государственный   заказчик Программы

Основные   разработчики Программы

Министерство   финансов Астраханской области

Основная цель   Программы

Основные задачи   Программы

- улучшение   качества планирования и исполнения областного и местных бюджетов с учетом   максимальной мобилизации финансового потенциала области и обеспечения   целевого и оптимального использования бюджетных средств для достижения   максимального результата;

-   совершенствование межбюджетных отношений;

- выработка и   применение системы измеримых показателей роста человеческого и социального   капитала Астраханской области и системы ответственности за их достижение и   эффективность (целесообразность, результативность, экономичность)   деятельности исполнительных органов государственной власти Астраханской   области;

- формирование и   внедрение в практическую деятельность системы государственного управления   бюджетирования, ориентированного на достижение результата (роста показателей   человеческого и социального капитала), предусматривающей механизмы   саморазвития в отношении уровня подготовки специалистов, применяемых   технологий управления и информационного обеспечения, расширения сфер   (отраслей) применения

Сроки и этапы реализации   Программы

2006-2008 годы

Перечень основных   направлений Программы

1. Реформа   бюджетного процесса и управления расходами.

2. Создание   системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах.

8. Внедрение   процедур открытого конкурса на замещение вакантных должностей государственной   гражданской службы Астраханской области и повышение квалификации   государственных гражданских и муниципальных служащих Астраханской области.

9. Повышение   уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги при увеличении   объема социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения.

10. Совершенствование   системы финансирования инвестиций.

11. Создание   условий для развития доходной базы областного бюджета.

12.   Совершенствование долговой политики.

13.   Совершенствование межбюджетных отношений.

14. Создание   автоматизированной системы управления, предназначенной для автоматизации   деятельности исполнительных органов государственной власти Астраханской   области, организованной на основе принципов и процедур управления по   результатам.

15. Стимулирование   административной и бюджетной реформ в муниципальных образованиях Астраханской   области

Исполнители   подпрограмм и основных мероприятий

Исполнительные   органы государственной власти Астраханской области, управление кадровой   политики и государственной службы администрации Губернатора Астраханской   области, муниципальные образования Астраханской области

Объемы и источники   финансирования Программы

Объем   финансирования, всего - 111,2 млн. рублей в том числе:

федеральный бюджет   - 151 млн. рублей;

областной бюджет -   111,2 млн. рублей

Организация   контроля за исполнением Программы

Контроль в   установленном порядке осуществляет министерство финансов Астраханской области

Ожидаемые конечные результаты реализации Программы

- создание   нормативно регламентированной системы управления, стимулирующей   исполнительные органы государственной власти Астраханской области к   достижению роста показателей результативности их деятельности;

2. Общая текущая характеристика Астраханской области

Астраханская область является одной из наиболее стабильных с точки зрения социально-экономического развития территорий юга Российской Федерации. На протяжении последних лет Астраханская область демонстрирует устойчивые темпы роста ВРП и других важнейших показателей социально-экономического развития. Область занимает первое место по уровню средней заработной платы в Южном федеральном округе, второе место - по объему работ в строительстве и объеме инвестиций в основной капитал на душу населения, третье место - по уровню среднедушевых денежных доходов и по производству промышленной продукции на душу населения.

Показатели

Единица измерения

2001

2002

2003

2004

2005

(оценка)

Валовой   региональный продукт

млрд. руб.

36,4

45,2

54,1

62,6

76,7

Темп к предыдущему   году

%

108,4

104,6

102,1

102,7

104,9

Среднемесячная   заработная плата

руб.

2661

3530

4431,6

5495,4

6884,2

Темп к предыдущему   году

%

140,1

132,7

125,5

124,0

125,3

Уровень   зарегистрированной безработицы (к экономически активному населению)

%

1,9

2,1

2,1

2,7

2,7

В то же время анализ показывает, что экономический рост региона был во многом обусловлен благоприятными макроэкономическими условиями развития российской экономики , носил преимущественно экстенсивный характер, слабо связанный с ростом производительности труда и капитализацией, и базировался на эксплуатации ресурсов, унаследованных от предыдущего периода. В первую очередь речь идет об эксплуатации производственного потенциала бассейна реки Волги - месторождений углеводородов, эксплуатации уникальных рекреационных возможностей дельты Волги и Волго-Ахтубинской поймы, рыбных ресурсов реки и Каспия.

В настоящий момент ресурсы, обеспечивавшие рост экономики области на протяжении последнего десятилетия, существенным образом ограничиваются:

1. Меняются общие макроэкономические условия хозяйствования:

1.1. Сократился разрыв между уровнем валютного курса и паритета покупательной способности.

1.2. Тарифы естественных монополий приблизились к додефолтным показателям, доля оплаты труда в ВВП превысила их.

1.3. Рабочая сила перестает быть дешевой. При этом квалифицированной и качественной рабочей силы хронически будет не хватать, а разные секторы экономики будут конкурировать между собой за квалифицированные кадры.

1.4.Внутренние цены на сырьевые товары практически сравнялись с мировыми, а в целом ряде товарных групп превышают их на 20-30%.

1.5. Тарифы естественных монополий будут стремиться к выравниванию с мировыми. Прогнозируемый рост энергетических тарифов на 100-150% в течение двух-трех лет приведет к тому, что совокупный объем затрат ряда отраслей российский промышленности возрастет на 14-20%.

1.6. Ресурсы снижения фискальной нагрузки на экономику также практически исчерпаны.

2. Хотя в целом демографическая ситуация в Астраханской области чуть лучше, чем в среднем по России, однако свободных ресурсов квалифицированной рабочей силы, к тому же конкурентоспособной в глобальном масштабе, в регионе нет. Основная причина сокращения численности населения - естественная убыль. Коэффициент естественной убыли населения по области составил в 2004 году 2,6 на 1000 человек (для сравнения: по России - 5,6, по ЮФО - 1,3, по Волгоградской области - 5,8). При этом переброска рабочей силы между отдельными секторами экономики потребует усилий не столько инфраструктурного характера, сколько в сферах администрирования и культурной политики .

3. Есть основания прогнозировать рост бюджетных обязательств Астраханской области, связанный с устойчивым ростом зарплат в бюджетном секторе, наращиванием финансирования социальной сферы и пособий на оплату жилищно-коммунальных услуг. При этом область не перешла к современным форматам управления бюджетными ресурсами (к бюджетированию, ориентированному на результат и т.д.).

4. Доступный портфель ресурсов области, обеспечивавший рост в предыдущие годы и связанный с производственным потенциалом Волго-Каспийского бассейна, близок к исчерпанию:

4.1. Добыча углеводородов , несмотря на их большие запасы (2,6 трлн. куб. м газа) и на рост добычи в 90-х годах, сдерживается целым рядом неблагоприятных обстоятельств. Во-первых, особенностями состава углеводородов каспийской синеклизы и технологической сложностью их переработки . Во-вторых, добыча газа и нефти осуществляется двумя структурами - ООО «Астраханьгазпром» и ТПП «Астраханьморнефтегаз» - филиалом ООО «ЛУКОЙЛ-Нижневолжскнефть». Следовательно, сектор поставлен в зависимость от их инвестиционных планов и открытия доступа «к трубе». Известно, что ни для «Газпрома», ни для «ЛУКойла» развитие нефтегазового и нефтегазохимического сектора области не является приоритетом первой очереди, а корпоративная политика данных компаний (прежде всего в сфере транспортных инфраструктур) препятствует приходу в область новых инвесторов.

4.2. Происходит последовательное истощение рыбных ресурсов области. Браконьерский и неучтенный промысел, низкая эффективность рыбоохранных мероприятий по причине чрезмерного количества рыбоохранных структур, а также практически полное с 1990 года прекращение рыбоводно-мелиоративных работ в дельте и авандельте реки Волги привели к тому, что практически полностью потеряла промысловое значение популяция каспийских осетровых, а промысловые запасы полупроходных и речных видов рыб сократились за этот период в два раза . В настоящий момент рыбная промышленность Астраханской области обеспечивает примерно 0,7% ВРП и, кроме того, загрузку судостроения и «теневые доходы» для значительной части населения . Водные биологические ресурсы являются самовосстанавливаемыми, и большинство из них имеет относительно короткий биологический цикл, поэтому прогнозировать их состояние необходимо в связи с реализацией вышеуказанных мероприятий. Однако в случае непринятия неотложных мер к 2020-2030 годам эксперты прогнозируют резкое сокращение рыбных ресурсов и возможность утраты стратегического значения отраслью .

4.3. Без коренной технологической модернизации нельзя ожидать быстрого роста в сельском хозяйстве. Поливное овощеводство, широко развитое в области в советское время, стало определенного рода ловушкой в годы реформ: обширная ирригационная сеть области и связанное с ней крупное интенсивное овощеводство оказались без должного финансирования и пришли в упадок. Площадь земель с регулярным орошением в области составляла 222,5 тыс. га, из них используется около 70 тыс. Более 68% орошаемых земель непригодны из-за неудовлетворительного состояния: утраты надежности оросительной сбросной сети, засоленности, заболачивания, и нуждаются в проведении неотложных работ по реконструкции. Восстановление интенсивного овощеводства в настоящее время требует огромных вложений на реконструкцию ирригационной системы, кроме того нужна институциональная реформа в системе прав собственности на ирригационные сети и в системе распределения водных ресурсов. Область существенным образом проигрывает другим регионам Юга России (в первую очередь Краснодарскому и Ставропольскому краям) с точки зрения привлекательности инвестиций.

4.4. Астраханский воднотранспортный узел (АВТУ) является обустроенным пунктом для обслуживания и перевалки масштабных транзитных грузопотоков. АВТУ включает в себя порты Астрахань, Оля и Бузан-порт. Всего в Астраханской области на территории этих портов работают 20 стивидорных компаний, из них 18 специализируются на перевалке сухих грузов и 2 - на наливных грузах. Модернизируются железнодорожные станции Аксарайская-1 и Аксарайская-2, через которые к тому же идет постоянно растущий поток грузов на Казахстан . Но, будучи весьма перспективным в силу особенностей географического положения для развития транспорта (пассажирский транспорт - 1,9% ВРП, грузовой - 12,1%), Астраханский регион так и не стал территорией размещения крупного мультимодального транспортного узла. Более того, конкуренция в сфере перевозок по направлению МТК «Север-Юг» постоянно возрастает . Растет объем морских перевозок традиционными путями (через Суэц) и по новому транспортному коридору TRACECA, поддерживаемому ЕС. В целом рост объемов транспортных перевозок в области до сих пор является неустойчивым .

4.5. Статистика и экспертные оценки показывают, что на территории области осуществляют деятельность около 500 субъектов турбизнеса. Из них только чуть более 100 имеют лицензии «легальных» рыболовно-охотничьих баз и туристических агентов . Обследования сектора показывают, что в данный момент никто из существующих «игроков» не заинтересован в развитии новых туристических продуктов. Участники рынка действуют только в рамках уже сложившегося пакета турпродуктов: туристические программы по рыбалке, охоте, круизам. Еще целый ряд как субъективных (преобладание теневых услуг, деконцентрация финансовых потоков в отрасли, низкая культура производства и пр.), так и объективных причин (неразвитость туристической, транспортной и прочей сервисной инфраструктуры, конфликт за ресурс с рыбной отраслью) сдерживает развитие туристического сектора в области. Более того, согласно экспертным оценкам, к 2020 году риск истощения рыбных ресурсов может весьма негативно сказаться на состоянии туризма. Экологическая нагрузка от деятельности туроператоров и пребывания туристов на многих участках дельты Волги уже является предельной.

5. Разные виды хозяйственной деятельности, эксплуатирующие производственный потенциал Волго-Каспийского бассейна, уже вступают в противоречие между собой, конкурируя за один и тот же ресурс - территорию и воду. Существует объективное противоречие между энергетикой (Волгоградская ГЭС), с одной стороны, и пользователями биоресурсов, с другой. Как считают специалисты КаспНИРХа, для более или менее нормального воспроизводства рыбы и луговых трав (корма для скота и субстрата для нереста рыбы) необходимо ежегодно расходовать 120-130 куб. км воды. Их оппоненты, указывая на связанную с этим недовыработку 1,5-3 млрд. кВт-час электроэнергии, считают подобные требования некорректными и завышенными. Точно так же за рыбные ресурсы Волги и Каспия конкурируют представители промышленного рыболовства (лоббируют ограничения промысла рыбы для туристов) и туристического сектора (указывают на то, что доход от туристического рыболовства на внутренних пресных водоемах в мире в 4-6 раз выше, чем в промышленном). Параллельно серьезнейшим фактором загрязнения для водотоков и водоемов области выступает Астраханский газоконденсатный комбинат, который выделяет в атмосферу десятки тысяч тонн сернистого ангидрида, ведущего к образованию кислотных дождей .

В связи с этим в территориальном зонировании области выделяются конфликтные зоны функционального использования: 1) между рисоводством и рыбной отраслью; 2) между рыбной отраслью и природным комплексом Волжской дельты; 3) между рекреационной функцией озера Баскунчак и соледобывающей промышленностью и пр.

6. Очевидно, что в Каспийском регионе в ближайшие годы произойдет изменение функциональной специализации территорий (выделение центров производства и дистрибуции, международных транспортных узлов, крупных урбанистических центров, стягивающих на себя культурные и политические ресурсы). Астраханская область, включенная в геоэкономическую ситуацию в Каспийском макрорегионе, может оказаться на периферии этих процессов. С одной стороны, это зависит от общего вклада России в рост экономики региона, эксплуатирующего углеводородные ресурсы Прикаспийских территорий . С другой стороны, это отражает ограниченность собственного предложения для быстро растущих экономик стран-соседей .

Для всех стран Каспийского бассейна характерен достаточно стабильный экономический рост на протяжении последних 5-6 лет. Можно предположить, что эта страновая группа вступила в полосу относительно устойчивого развития - притом, что все они обладают своей специфической структурой экономики. Близкие по своим масштабам темпы роста при различии базовых потенциалов формируют заказ на создание общих рамок интеграции, где каждый из элементов находит свое функциональное место. Иными словами, сложилась ситуация, когда процесс регионализации и специализации внутри его контура может оказаться востребованным. Экономический рост стран региона и проступающий на его динамике потенциал региональной интеграции формирует место для потенциального регионального лидера идущих процессов.

По объективным показателям наиболее близок к этой позиции Казахстан. И темпы его роста (на уровне 9% в год), и качество жизни (ВВП на душу населения уже сравнялось с российскими показателями) позволяют говорить о том, что страна вступила в фазу новой индустриализации и стремится войти в мировые экономические связи .

Ситуация с Ираном значительно менее очевидна. Эта страна проходит фазу первичной индустриализации и сосредоточена на внутренних проблемах развития. К тому же вектор ее интересов лежит, скорее, в направлении развития своей портовой инфраструктуры в Персидском заливе, откуда добываемая в Иране нефть переправляется танкерами в Китай - один из самых долгосрочных потребителей углеводородов. До настоящего времени возможности интеграции Ирана в мировые экономические процессы ограничивались вето, наложенным США на вступление страны в ВТО. Но после того как в этом году вето было аннулировано, и Всемирная торговая организация подтвердила, что готова начать переговоры о приеме в свои ряды Ирана, большинство аналитиков считают сегодняшний Иран одним из наиболее вероятных кандидатов на вакантное место лидера ближневосточной экономики.

Азербайджан, хотя и обладает большими, чем на российском Каспии запасами сырья (нефти и газа), имеет моноотраслевую экономику и значительно более зависим от рынков нефти, чем его соседи. В зоне его интересов - транспортная инфраструктура нефти и газа (Баку - Джейхан) и лишь отчасти более сложные транспортные сети (ТRАСЕCА). В этом смысле вряд ли Азербайджан будет претендовать на региональное лидерство, но влиять на региональный рынок нефтедобычи он, безусловно, может .

Рост экономики Турции (9%) и Армении (8%) также превышает средний показатель по России и значительно опережает показатели Юга России, в том числе и Астраханской области. В целом это означает, что в случае ускорения процессов интеграции Прикаспия и разрешения ряда политических противоречий конкуренция за лидерство в регионе будет обостряться, что потребует от ее участников принципиально иной стратегии действий и иного способа капитализации своих конкурентных преимуществ.

7. Низкий уровень (по сравнению со средним по России) урбанизации области и обустройства городов чреваты понижением инвестиционного потенциала области, оттоком наиболее квалифицированных и мобильных кадров, переносом за пределы области штаб-квартир крупных компаний, проигрышем региона в соревновании за привлечение новых высокотехнологичных бизнесов. Как результат: темпы роста, которые показывает экономика области, ниже, чем у ряда соседних субъектов Федерации. В частности, темпы роста Ростовской области составляют на настоящий момент порядка 15% в год по сравнению с 3,5% в Астраханской области. С другой стороны, можно найти и иные отличия по сравнению с территориями-соседями российского Юга. Так, например, Краснодарский край, формально находящийся на одном уровне с Астраханской областью и переживающий, казалось бы, похожий спад темпов роста, располагается в своем инвестиционном рейтинге РА «Эксперт» значительно выше области и, по мнению многих экспертов, готовит инфраструктурные и организационно-правовые условия для следующего этапа развития. В Краснодарском крае и Ростовской области в последние годы можно наблюдать признаки как российского, так и западного трансферта технологий и капиталов на Юг России. Кроме того, уже сегодня существует вовлеченность значительной части территории (30%) и населения (более 100 тыс. чел. - более 10% общей численности) области в зону влияния и хозяйственные связи другого регионального центра - Волгограда. Область фактически разделена на две части, ориентирующиеся на разные центры.

Названные факторы как макроэкономического, так и регионального характера могут стать критическими для социально-экономического развития области. Вполне реальна ситуация, когда на следующем шаге развития старый портфель ресурсов уже не сможет обеспечивать роста, опережающего развитие соседних российских и зарубежных территорий и, следовательно, будет неизбежно приводить к вымыванию ресурсов области (в первую очередь людей и капиталов).

3. Концепция Программы

Концепция отраслевой целевой Программы реформирования региональных финансов Астраханской области на 2006-2008 годы (далее - Программа) - это переход бюджетной системы Астраханской области от управления затратами к управлению результатами. Итогами (результатами) реализации Программы должны стать повышение эффективности работы финансово-бюджетного комплекса Астраханской области, рост результативности предоставления бюджетных услуг населению области в социальных отраслях (рост человеческого и социального капитала) и применение более эффективных механизмов развития инфраструктуры и экономики области (рост физического капитала).

3.1. Обоснование необходимости реформирования

Актуальность проведения реформ системы управления региональными финансами в Астраханской области вызвана необходимостью формирования долгосрочных конкурентных преимуществ области, что будет способствовать росту социальных показателей уровня и качества жизни населения области, повышению доверия населения к органам государственной власти, создаст дополнительные предпосылки развития экономики.

Первичным ограничением экономического роста является не дефицит финансовых ресурсов, а недостаточные качественные характеристики самой системы управления. В первую очередь это качественные характеристики человеческого и социального капитала, являющиеся важнейшими составляющими системы управления Астраханской области. Человеческий и социальный капитал характеризуется качественными и количественными показателями способности трудоспособного населения, проживающего на территории области, к созданию добавленной стоимости и показателями их социальной обеспеченности для реализации потенциала создания добавленной стоимости.

Актуальность реформирования управления финансово-бюджетным комплексом определяется также ежегодным ростом бюджетных обязательств Астраханской области, связанным с устойчивым ростом зарплат в бюджетном секторе, наращиванием финансирования социальной сферы и субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг.

В настоящее время бюджетный механизм имеет следующие проблемы:

- схема бюджетного управления воспроизводит ежегодные затраты, калькулируемые «снизу» от бюджетополучателей, и не обеспечивает возможности управлять достижением результатов;

- ограничение доходной части областного бюджета приводит к невозможности удовлетворения в бюджетных средствах в полном объеме всех получателей бюджетных средств;

- традиция управления затратами, а не результатами ведет к росту расходов областного бюджета, пропорциональному росту доходов, так как не позволяет сформировать достаточный объем Бюджета развития для концентрации ресурсов на приоритетных направлениях. Технологии работы с областным бюджетом, ориентированные на создание Бюджета развития (БОР, результативное управление), не находят пока широкого применения в схемах управления, что становится особенно опасным в условиях роста бюджетных обязательств в социальном секторе;

- многократно растет количество муниципальных образований, имеющих значительные различия в социально-экономическом развитии, налоговом потенциале и бюджетной обеспеченности, с которыми областной бюджет должен выстраивать межбюджетные отношения;

- недостаточна квалификация специалистов финансово-экономических органов-участников бюджетного процесса;

- низок уровень программно-технического оснащения участников бюджетного процесса.

Решение данных проблем усложняет необходимость одновременного проведения реформ по переходу на казначейское исполнение областного и местных бюджетов и изменению системы бюджетного учета.

Переход на казначейское исполнение бюджета обусловлен требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающего с 1 января 2006 года казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней, а также постановлением Главы Администрации Астраханской области от 30.08.2002 №432-а "О Концепции перехода на казначейскую систему исполнения областного бюджета".

Переход на новые межбюджетные отношения обусловлен требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Изменение системы бюджетного учета и отчетности обусловлено введением Министерством финансов Российской Федерации Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной бюджетной отчетности, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 21.01.2005 № 5н, и Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 10.02.2006 № 25н.

Внедрение принципов и процедур управления по результатам в исполнительных органах государственной власти Российской Федерации лежит в основе проводимого в настоящее время реформирования системы государственного управления.

Направление «Управление по результатам» занимает первое место в системе мероприятий, изложенной в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах. (Концепция одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р). Система управления по результатам внедряется для реализации на практике принципа: государственный аппарат должен достигать общественно значимых целей. В отличие от традиционных систем управления по нормативам в системе, ориентированной на результат, оценка общественно значимых результатов административных решений и действий активно используется в процессе принятия решений. Требуется пересмотр принципов бюджетного управления с учетом административной реформы, с одной стороны, и задачами стратегического развития области, с другой. Задачами такой реформы являются внедрение методики бюджетирования, ориентированного на результат, создание системы стимулов эффективной реализации административной и бюджетной реформ.

Исходя из анализа сложившейся ситуации решение обозначенных проблем возможно путем создания эффективной системы координации мероприятий правового, организационного, технического, технологического характера, направленной на реформирование региональных финансов.

3.2. Определение целей реформы, обоснование их выбора, задач Программы реформирования

Основными целями Программы являются выработка и применение системы измеримых показателей роста человеческого и социального капитала Астраханской области, совершенствование управления финансово-бюджетным комплексом области, повышение эффективности управления бюджетными средствами за счет осуществления следующих задач:

- улучшение качества планирования и исполнения областного и местных бюджетов с учетом максимальной мобилизации финансового потенциала области и обеспечения целевого и оптимального использования бюджетных средств для достижения максимального результата;

- совершенствование межбюджетных отношений;

- повышение уровня квалификации участников бюджетного процесса;

- техническое оснащение и объединение участников бюджетного процесса в единую информационную сеть;

- выработка и применение системы измеримых показателей роста человеческого и социального капитала Астраханской области и системы ответственности за их достижение и эффективность (целесообразность, результативность, экономичность) в деятельности исполнительных органов государственной власти Астраханской области;

- формирование и внедрение в практическую деятельность системы государственного управления бюджетирования, ориентированного на достижение результата (роста показателей человеческого и социального капитала), предусматривающей механизмы саморазвития в отношении уровня подготовки специалистов, применяемых технологий управления и информационного обеспечения, расширения сфер (отраслей) применения.

Реализация мероприятий позволит обеспечить эффективное управление финансовыми ресурсами, создать единую информационную систему бюджетного процесса и будет способствовать решению задач социально-экономического развития Астраханской области.

Сроком реализации программных мероприятий установлен период 2006-2008 годов.

В рамках реализации Программы основные мероприятия определены по следующим направлениям:

- управление финансовыми ресурсами на основе казначейского метода исполнения областного бюджета;

- внедрение программного комплекса, современных средств вычислительной техники, телекоммуникаций и формирование единой системы информационного обеспечения бюджетного процесса;

- совершенствование межбюджетных отношений между исполнительными органами государственной власти Астраханской области и органами местного самоуправления муниципальных образований;

- применение программно-целевых методов бюджетного планирования, ориентированных на результат;

- повышение квалификации сотрудников в области казначейских технологий, межбюджетных отношений и бюджетного учета, управления финансами.

При управлении финансовыми ресурсами на основе казначейского метода исполнения областного бюджета предусматриваются:

- внедрение программного комплекса и его совершенствование;

- инвентаризация получателей бюджетных средств, финансируемых за счет средств областного и местных бюджетов;

- совершенствование системы планирования лимитов бюджетных обязательств (графиков финансирования) в пределах прогнозируемых ресурсов по датам в течение месяца;

- полный учет бюджетных обязательств по государственным контрактам на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, не допускающий несанкционированной кредиторской задолженности;

- нормативно-методическое обеспечение казначейской системы исполнения областного бюджета;

- совершенствование казначейской системы исполнения областного бюджета на уровне распорядителей и получателей бюджетных средств.

При внедрении современных средств вычислительной техники, формировании единой системы информационного обеспечения бюджетного процесса предусматриваются:

- приобретение и установка технических средств для финансовых органов, распорядителей бюджетных средств, бюджетополучателей;

- приобретение и установка сетевого оборудования для финансовых органов и распорядителей бюджетных средств;

- приобретение и установка общесистемного и специального программного обеспечения и его сопровождение.

В области применения бюджетирования, ориентированного на результат, и применения системы измеримых показателей роста человеческого и социального капитала предусматривается разработка методических и финансовых подходов к выделению бюджетных ресурсов исходя из достижения общественно значимых измеримых результатов. Их целевые значения устанавливаются на этапе стратегического планирования - важнейшего процесса в этой концепции управления. Планируемые конечные результаты исполнительных органов государственной власти Астраханской области будут определяться на основе стратегических целей и задач социально-экономического развития Астраханской области и входящих в ее состав муниципальных образований, в первую очередь в сфере образования, здравоохранения, культуры, жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства, сельского хозяйства и малого предпринимательства. Эти цели и задачи связаны с федеральными приоритетами, целями и задачами, поставленными в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы). По данному блоку предусматривается реализация следующих направлений реформирования:

1. Выбор приоритетных направлений развития Астраханской области, в наибольшей степени влияющих на значение показателей роста человеческого и социального капитала, переход на бюджетирование по результатам, которые дадут наибольший эффект в достижении роста выбранного целевого показателя.

2. Реформа бюджетного процесса и управления расходами:

- преобразование бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций;

- совершенствование порядка финансирования временных кассовых разрывов;

- обязательная публичная независимая экспертиза законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства;

- снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджетов.

3. Создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах.

4. Установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг.

5. Формирование среднесрочных ведомственных программ расходов.

6. Формирование среднесрочных региональных целевых программ развития.

7. Использование среднесрочного финансового планирования.

8. Формирование реестров расходных обязательств Астраханской области
и муниципальных образований Астраханской области.

9. Внедрение процедур открытого конкурса на замещение вакантных
должностей государственной гражданской службы Астраханской области и
повышение квалификации государственных гражданских служащих
Астраханской области.

10. Повышение уровня платежей населения за жилищно-коммунальные
услуги при увеличении объема социальной поддержки наименее
обеспеченных слоев населения.

11. Совершенствование системы финансирования инвестиций:

- мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств;

- совершенствование процедуры принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов.

12. Создание условий для развития доходной базы областного бюджета:

- организация оперативного учета задолженности перед областным бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в областной бюджет;

- создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов;

- повышение деловой активности;

- организация учета объектов, находящихся в государственной собственности Астраханской области, и предоставление информации заинтересованным лицам;

- мониторинг эффективности деятельности унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Астраханской области.

13. Совершенствование долговой политики:

- внедрение формализованных процедур управления государственным долгом Астраханской области, принятия долговых обязательств, их рефинансирования;

- формализация процедур предоставления государственных гарантий Астраханской области.

14. Совершенствование межбюджетных отношений:

- внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения финансовой помощи;

- формализация процедуры оказания инвестиционной финансовой помощи;

- формализация процедур предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам;

- организация мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований.

15. Создание автоматизированной системы управления, предназначенной для автоматизации деятельности исполнительных органов государственной власти Астраханской области, организованной на основе принципов и процедур управления по результатам.

16. Стимулирование административной и бюджетной реформ в муниципальных образованиях Астраханской области.

Финансирование программных мероприятий предусматривается за счет средств федерального и областного бюджетов.

3.3. Ожидаемые результаты реализации Программы реформирования с расчетом экономического и структурного (качественное улучшение структуры управления региональными финансами) эффекта

Реализация данной Программы должна обеспечить:

- создание системы показателей, характеризующей результативность деятельности исполнительных органов государственной власти Астраханской области в зависимости от степени достижения показателей роста человеческого и социального капитала;

- создание нормативно регламентированной системы управления, стимулирующей исполнительные органы государственной власти Астраханской области к достижению роста показателей результативности их деятельности;

- создание единой информационной финансово-бюджетной системы, обеспечивающей автоматизацию бюджетного планирования, всех операций по исполнению областного бюджета, включая операции по регистрации денежных обязательств бюджетополучателей, ведению бухгалтерского учета по исполнению смет бюджетных учреждений и формированию ежедневной, полной и разнообразной отчетности;

- осуществление обоснованного планирования доходов и расходов областного бюджета, ориентированного на результат;

- прозрачность бюджетного процесса;

- улучшение качества взаимодействия между всеми участниками бюджетного процесса;

- мобилизацию в областной бюджет дополнительных ресурсов за счет ускорения оборота денежных средств и сокращения их нецелевого использования;

- замещение банковских кредитов беспроцентными, временно свободными остатками средств на счетах бюджетополучателей и использование этих средств для финансирования первоочередных расходов;

- недопущение несанкционированной кредиторской задолженности и предотвращение ее роста;

- рост и учет всех доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;

- повышение качества управления бюджетными ресурсами за счет централизации средств на едином счете и оперативно получаемой информации о потребностях в расходах;

- своевременное финансирование бюджетных обязательств;

- оптимизацию межбюджетных отношений со всеми муниципальными образованиями области;

- подготовку квалифицированных кадров для всех участников бюджетного процесса.

Одним из сопутствующих эффектов реализации Программы является повышение качества подготовки финансовой отчетности и аналитического сопровождения управления бюджетными средствами.

Для оценки потенциальной эффективности реализации мероприятий (экономического эффекта) Программы прежде всего была произведена оценка доли средств консолидированного бюджета области, в отношении которой за два года реализации Программы и три последующих года будет осуществлен переход от принципов управления затратами к принципам управления по результатам (бюджетирование, ориентированное на результат).

Минимальный набор пилотных отраслей социальной сферы, на которые планируется распространить методы БОР, разрабатываемые в ходе реализации Программы, состоит из отраслей здравоохранения, образования, социальной защиты и культуры, общий объем финансирования которых из консолидированного бюджета Астраханской области составил в 2005 году свыше 7,1 млрд. руб. из 12,5 млрд. руб. расходов консолидированного бюджета, т.е. около 57%.

На этапе реализации Программы в пилотном режиме планируется распространить результаты реформ по отношению ко всему объему расходов на пилотные социальные сферы из областного бюджета и одну треть расходов из бюджетов всех муниципальных образований. По мере завершения формирования новых методов управления после завершения Программы в течение последующих лет результаты будут поэтапно распространяться на все муниципальные образования, что позволит в течение 3 лет после завершения Программы применять разработанные методы управления в отношении 50% расходов консолидированного бюджета на указанные сферы или около 30% расходов консолидированного бюджета Астраханской области.

Переход от управления затратами к управлению результатами - относительно новый предмет реформирования в Российской Федерации, и фактических данных об эффективности такого перехода пока не накоплено. В условиях отсутствия точных сведений по результативности наиболее целесообразным способом оценки является экспертная оценка специалистов, в том числе знакомых с потенциальной эффективностью подобных реформ в сфере управления общественными финансами за рубежом и аналогичных реформ в отношении коммерческой сферы услуг.

По оценкам экспертов в сфере реформирования бюджетных процессов по переходу от управления затратами к управлению результатами такой переход создает потенциал роста эффективности расходов по меньшей мере на 10%.

Указанный эффект для условий управления расходами бюджета субъекта Российской Федерации заключается в росте показателей уровня жизни населения области в сферах, на которые распространяется действие Программы реформирования. Непосредственные результаты реформ должны привести к росту показателей человеческого и социального капитала области. Рост показателей человеческого и социального капитала создает условия роста добавленной стоимости, создаваемой этим капиталом (людьми, на которых распространяется эффект реализации реформ). Соответственно, рост человеческого и социального капитала способствует росту физического капитала, происходит мультипликация эффекта.

Таким образом, прямой экономический эффект от реализации комплекса мероприятий Программы по созданию системы управления результатами (БОР) за первые 3 года после получения ее результатов оценивается следующим образом:

15 млрд. x 30% x 10% x 3 года = 1,35 млрд. руб.

Эта сумма характеризует величину сокращения неэффективных или низкоэффективных расходов, которые были бы осуществлены за счет средств консолидированного бюджета Астраханской области в 2009-2011 годах, если бы переход от управления затратами к управлению результатами не был осуществлен. Иными словами, 1,35 млрд. руб. был бы объемом упущенной выгоды, так как средства были бы потрачены не на достижение приоритетных целей развития области, а на финансирование потребностей системы управления региональными финансами по инерционному принципу (индексация расходов, произведенных в предыдущие периоды).

Инструментальные мероприятия (в отличие от мероприятий системных преобразований, т.е. не связанных напрямую с переходом на БОР), такие как мероприятия по росту эффективности управления собственностью, управления долгом, управления кассовыми разрывами, кредиторской и дебиторской задолженностью, по повышению эффективности предоставления налоговых преференций, обладают определенным совокупным эффектом, оцениваемом в сумме от 20 до 50 млн. руб., в течение трех лет после завершения формирования системы управления на соответствующих направлениях.

Оценка эффективности таких мероприятий произведена с учетом оценки объемов средств консолидированного бюджета Астраханской области, по отношению к которым будут применены результаты соответствующих преобразований, и потенциала роста эффективности их управления относительно текущего уровня управления.

Эффект от реализации комплекса инструментальных мероприятий будет достигаться за счет сокращения потерь и роста доходов консолидированного бюджета Астраханской области, роста стоимости активов в государственном управлении, описание которых приводится в подразделах раздела «Обоснование мероприятий Программы реформирования».

Произвести уточнение размера эффекта и более детальный расчет эффективности по каждому отдельному направлению реформ (в отношении инструментальных мероприятий) можно будет лишь после завершения диагностических мероприятий по выявлению масштабов неэффективности (потенциала роста эффективности) по этим отдельным направлениям.

Таким образом, оценка суммарного экономического эффекта составляет около 1,5 млрд. руб. в течение 2006-2011 годов. Эффект реализации Программы будет распространяться и на последующие годы.

Структурный эффект реализации мероприятий Программы заключается в качественном изменении характеристик системы управления. Система управления состоит из людей, осуществляющих управление, методов управления и информации, требуемой для применения этих методов.

Количество государственных гражданских и муниципальных служащих, привлеченных к реализации Программы и применению ее результатов в пилотном режиме, оценивается на данном этапе по меньшей мере диапазоном от 1 до 3 тыс. человек. Повышение квалификации этой группы людей создаст условия для дальнейшего роста эффективности системы государственного управления в Астраханской области, станет залогом того, что система будет готова к саморазвитию и после завершения Программы как в качественном отношении, так и в отношении распространения результатов на отрасли и муниципальные образования, не включенные в состав пилотных на этапах реализации Программы.

Созданные в ходе реализации мероприятий Программы новые методы управления (управление результатами), утвержденные нормативными правовыми актами, станут основой функционирования системы управления в условиях деятельности, направленной на достижение результатов (целей).

Разработка и внедрение новых информационных технологий управления (автоматизация создаваемых процессов управления) позволит также повысить эффективность использования кадрового потенциала области, повысит эффективность трудозатрат.

Таким образом, структурный эффект реализации Программы заключается в комплексном преобразовании системы государственного управления в Астраханской области, обеспечивающем способность этой системы эффективно управлять бюджетным процессом с целевой ориентацией на достижение запланированных результатов развития социальной среды и экономики Астраханской области.

4. Обоснование мероприятий Программы реформирования

Учитывая относительную новизну и прогрессивность направлений и составных частей Программы реформирования, первый этап ее реализации во многих случаях (если не указано иное) связан с проведением мероприятий по детальной диагностике существующей в Астраханской области практики управления региональными финансами с ориентацией на выявление наиболее эффективных способов достижения цели Программы. Аналитические и оценочные мероприятия в большинстве случаев соответствуют первым уровням показателей Программы.

Заполнение дополнительных таблиц на этапе разработки настоящей Программы также является одним из элементов первичной диагностики первого этапа Программы. Сформированные и представленные в составе документации заявки дополнительные таблицы будут корректироваться по мере проведения аналитических мероприятий первого этапа и разработки усовершенствованного состава показателей эффективности и методов их оценки. Обновленные и уточненные дополнительные таблицы будут представляться в составе отчетов об итогах реализации соответствующих этапов Программы.

В ходе реализации первого и второго этапов будет разрабатываться нормативно-правовая и законодательная база, обеспечивающая создание технологий эффективного применения результатов реформ с повышением прозрачности бюджетного процесса и обеспечением заданного уровня прогресса, выраженного в росте эффективности управления региональными финансами и улучшении значений контрольных показателей эффективности.

Действия по формированию правовой базы в зависимости от комплексности планируемого конкретного мероприятия будут осуществляться либо параллельно с проведением этапа диагностики, либо сразу по его завершении.

Обоснование выбора конкретных мероприятий, планируемых к реализации в рамках настоящей Программы, приведено ниже и для удобства анализа пользователями построено в логике соответствия разделам и показателям, приведенным в заявке на участие в Программе реформирования (таблица3.xls).

4.1. Реформа бюджетного процесса и управления расходами

4.1.1. А1. Преобразование бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций

4.1.1.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

В настоящее время на территории Астраханской области негосударственными организациями оказывается незначительный объем бюджетных услуг в сфере образования и социальной защиты. Доля расходов на финансирование социальных услуг, предоставляемых негосударственными организациями, в общем объеме расходов на соответствующие услуги (без учета субвенций на исполнение делегирующих полномочий) по итогам 2005 года составила 0,01%.

Возможность преобразования бюджетных учреждений (организаций) в негосударственный сектор в Астраханской области до настоящего времени системно не оценивалась. Тем не менее потенциал роста эффективности за счет диверсификации источников предоставления бюджетных услуг в негосударственный сектор и формирования конкурентной среды на рынке бюджетных услуг отдельных отраслей оценивается достаточно высоко.

4.1.1.2. План и этапы реформирования

Для обеспечения возможности повышения эффективности предоставления социальных бюджетных услуг на начальном этапе необходимо сформировать у руководителей областных отраслевых министерств четкое понимание принципа, что государство (область и муниципальные образования) не обязательно должно быть собственником организаций (учреждений) - поставщиков бюджетных услуг. В большинстве случаев важна не организационно-правовая форма и не форма собственности поставщика услуг, и не то, контролирует или нет государство процесс производства услуги. Важно то, обеспечивает или нет организация, предоставляющая услуги за счет бюджетных средств, установленные целевые результаты предоставления таких услуг, и насколько эффективны механизмы контроля результата, как обеспечивается ответственность поставщика за эти результаты. Т.е. с точки зрения эффективности управления бюджетными средствами области, наиболее целесообразно и экономично контролировать результат, а не процесс его достижения.

Конечно, не все сферы производства бюджетных услуг могут быть одновременно переведены в негосударственный сектор.

Для одних видов услуг (например, жилищно-коммунальные услуги, отдельные виды социального обслуживания населения) процесс преобразования в форму негосударственных организаций осуществить проще, так как вполне вероятно, что частный бизнес уже готов конкурировать за право предоставлять такие бюджетные услуги.

Перевод в негосударственный сектор других видов бюджетных услуг (например, здравоохранение) более трудоемок, конкурентная среда в таких сферах либо неоднородна по территории области, либо отсутствует. В этом случае конкурентную среду необходимо формировать поэтапно. Если конкурентная среда в определенной отрасли или на определенной территории не формируется, значит данная социальная отрасль либо систематически недостаточно финансируется по разным причинам, либо масштабы бюджетных потоков частному бизнесу не интересны.

Стоит отметить, что на практике в условиях ответственного отношения к использованию бюджетных средств не может существовать ситуации, при которой государственное учреждение за определенный объем бюджетных средств может предоставить бюджетные услуги заданного качества, а частное предприятие этого сделать не может. Решение вопроса состоит в корректной постановке целевых показателей деятельности и создании качественной системы стимулирования достижения цели. Альтруистический подход имеет право на существование, но в этом случае он компенсируется иными стимулами. В случае, если из бюджета учреждению недофинансируются средства на предоставление услуг определенного качества, учреждение и его работники вынуждены изыскивать факторы самостоятельного стимулирования: возникают элементы коррупции, потребителю навязываются дополнительные услуги или должное качество услуг за его счет и т.п. Корректно выстроенная система стимулов хоть и не гарантирует недопущение подобных нарушений, снижает частоту их возникновения и масштабы.

В отношении отдельных сфер перевод в негосударственный сектор затруднен или невозможен. Чаще всего это сферы, связанные с безопасностью или секретностью. Затруднен также перевод в негосударственный сектор бюджетных услуг государственного управления.

Вопрос перевода и его этапов зависит не только от того, насколько просто осуществить перевод в той или иной отрасли, но и от того, насколько частный бизнес заинтересован предоставлять за счет бюджетных средств тот или иной вид услуг. Так, например, частные организации заинтересованы в тех отраслях, где финансовые потоки значительны и стабильны (ЖКХ, дорожное строительство и ремонт), а сферы, которые в настоящее время финансируются в недостаточном объеме, в условиях ограниченности объемов бюджетных средств менее привлекательны для частного сектора.

Вместе с тем интерес к производству бюджетных услуг могут проявлять частные структуры, для которых эти услуги являются профильными, организации, которые ранее предоставляли эти услуги за счет негосударственных средств, которые могут в силу наличия своей инфраструктуры и профессиональной квалификации осуществлять предоставление услуг заданного качества и объема и за счет средств бюджета.

Учитывая вышеизложенное, в целях повышения эффективности производства услуг социальной направленности за счет диверсификации поставщиков бюджетных услуг в негосударственный сектор предполагается провести следующие мероприятия.

На первом этапе реализации Программы на основании изложенных выше подходов планируется провести оценку возможности и целесообразности перевода бюджетных учреждений в форму негосударственных организаций, а также определить и утвердить перечень основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться негосударственными организациями.

На втором этапе планируется разработать порядок и план преобразования учреждений, оказывающих услуги сфер, определенных на первом этапе, в форму негосударственных организаций. Планируется разработать примерный перечень бюджетных учреждений, предоставление услуг которыми целесообразно передавать в негосударственный сектор. Для обеспечения возможности осуществления перевода предполагается разработать положения о конкурсах и формы типовых контрактов на поставку бюджетных услуг.

С целью обеспечения прозрачности планируемого перевода предоставления услуг за счет бюджетных средств в негосударственный сектор, формирования информационного обеспечения поддержки конкурентной среды среди потенциальных поставщиков на втором этапе Программы планируется опубликовать планы по переводу, а также фактические результаты такого перевода в средствах массовой информации, в том числе в Интернете.

4.1.1.3. Ожидаемые результаты

За два года реализации Программы уровня 20-процентного финансирования негосударственных организаций в системе предоставления бюджетных услуг социальной направленности в Астраханской области достигнуть, скорее всего, не удастся. Основным ожидаемым результатом будет являться определение набора условий возможного перехода системы предоставления услуг, финансируемых за счет бюджетных средств, в негосударственный сектор, что обеспечит возможность роста эффективности предоставления таких услуг и последующего роста стандартов качества их предоставления.

Планируемый   уровень прогресса по показателю A1

Оценка текущего   состояния

Планируемое   состояние по результатам 1-го этапа

Планируемое   состояние по результатам 2-го этапа

0

2

4

4.1.1.4. Альтернативные механизмы

Одним из видов альтернатив реализации данного мероприятия Программы является выбор состава анализируемых отраслей, в отношении которых планируется осуществление преобразования в негосударственные организации. Он может быть ограничен отраслями здравоохранения, образования, социальной защиты и культуры, а может быть расширен прочими сферами предоставления бюджетных услуг (экология, безопасность, транспорт, ЖКХ и т.п.). В настоящее время в условиях ограниченности срока реализации Программы и ресурсов на ее реализацию наиболее перспективной в рамках Программы выглядит первая (ограниченная 4 отраслями) альтернатива, что позволит произвести более качественный анализ для пилотных сфер, не распыляя усилия и ресурсы на всю бюджетную систему. При достижении планируемых положительных результатов Программы по ее завершении достигнутые результаты можно будет тиражировать и на прочие отрасли.

Другая альтернатива заключается в выборе акцентов сценария реализации мероприятий: формирование конкурентной среды за счет преобразования бюджетных учреждений в негосударственные организации либо использование уже существующей системы конкурирующих частных предприятий, производящих услуги, по видам аналогичные бюджетным. Эти альтернативы могут применяться параллельно для различных отраслей и различных территорий в зависимости от текущей ситуации в конкретной отрасли и на конкретной территории.

Третья альтернатива касается формирования плана преобразования по территориальному признаку. Разрабатываемый в рамках Программы перечень услуг, передаваемых для предоставления негосударственному сектору, будет являться единым для всей территории области, но практические возможности осуществления непосредственного преобразования для условий различных муниципальных образований различаются. В условиях ограниченного срока реализации Программы наиболее целесообразным видится формирование частного сектора производства бюджетных услуг в пилотных муниципальных образованиях, там, где конкурентная среда среди частных предприятий наиболее развита, там, где число потребителей услуг, а соответственно и объем бюджетных потоков наиболее значительны. При успехе реализации данного мероприятия в пилотных муниципальных образованиях его можно будет развивать и для всей территории области. Кроме того, частные структуры, сформированные или привлеченные на территории «пилотов» при накоплении опыта предоставления бюджетных услуг там, могут проявить интерес в дальнейшем расширении масштабов (и объемов бюджетного финансирования) за счет расширения территории осуществления такой деятельности. Например, частная больница или частная школа, финансируемая в том числе за счет средств бюджета и достигшая положительного опыта эффективного управления бюджетными средствами (результативного с точки зрения соответствия качества фактического предоставления бюджетных услуг стандартам), может быть стимулирована к открытию своих филиалов или отделений в других районах.

4.1.1.5. Оценка рисков

Наибольшим риском реализуемости рассматриваемого мероприятия является его зависимость от наличия частных структур, желающих или способных предоставлять бюджетные услуги, соответствующие установленным стандартам качества, а также от наличия достаточного числа квалифицированных кадров, способных производить бюджетные услуги в условиях рыночной конкуренции на основании заключаемых контрактов на поставку бюджетных услуг.

Этот риск минимизируется проведением обучающих мероприятий для сотрудников действующих бюджетных учреждений (особенно тех, перевод услуг которых в негосударственный сектор будет запланирован в рамках Программы), публичных разъяснительных мероприятий для частных предприятий. Кроме того, риск будет снижен посредством разработки механизмов применения методов БОР при мониторинге и контроле качества предоставления бюджетных услуг.

Другим риском является возможная отрицательная позиция глав муниципальных образований в отношении возможности преобразования учреждений, осуществляющих деятельность на их территории, или передачи их функций в частный сектор. Для минимизации этого риска с главами пилотных муниципальных образований будет проводиться разъяснительная работа. Кроме того, планируется разработка механизмов финансового стимулирования муниципальных образований к росту качества предоставления бюджетных услуг, в том числе посредством развития стимулирующих элементов межбюджетных отношений.

4.1.2. А2. Совершенствование порядка финансирования временных кассовых разрывов

4.1.2.1.Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

Системных исследований фактов, динамики значений и причин возникновения кассовых разрывов в период 2003-2006 годов в Астраханской области до настоящего времени не проводилось.

Вопросы планирования и прогнозирования кассовых разрывов в Астраханской области регулируются распоряжением министерства финансов Астраханской области от 06.07.2006 № 34р «Об утверждении методики планирования временного кассового разрыва и формирования финансового резерва для его покрытия» (приложение A2).

Согласно методике планирования временного кассового разрыва и формирования финансового резерва для его покрытия временный кассовый разрыв - это краткосрочное (в пределах нескольких дней или месяцев одного финансового года) превышение расходных обязательств бюджета над бюджетными доходами, которое в последующие месяцы года полностью компенсируется соответствующим превышением доходов бюджета над его расходами.

Возникновение временных кассовых разрывов при исполнении бюджета области связано, как правило, со следующими основными причинами:

- недостаточное поступление доходов для финансирования запланированных расходов;

- сезонное увеличение расходов на выплату заработной платы и отпускных работникам бюджетной сферы;

- сезонное увеличение расходов на подготовку предприятий ЖКХ и организаций бюджетной сферы к осенне-зимнему сезону.

Периодами прогнозирования временных кассовых разрывов являются кварталы в разрезе месяцев.

Объем и продолжительность временных кассовых разрывов определяются как разница между прогнозными поступлениями доходов бюджета с учетом финансовой помощи из федерального бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита областного бюджета и расходами в соответствующем периоде.

Планирование временного кассового разрыва производится отделом сводного текущего и перспективного планирования расходов бюджета области бюджетного департамента:

- по кварталам - в течение 15 дней после утверждения бюджетной росписи;

- на каждый квартал в разрезе месяцев - ежеквартально, не позднее 25 числа, предшествующего прогнозируемому кварталу.

Предварительно производится оценка причин временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета за последние три отчетные года, и их финансовых последствий.

За последние три года временный кассовый разрыв при исполнении бюджета Астраханской области возникал в периоды превышения расходов над доходами в связи с неравномерностью поступления основных налоговых доходов (налог на имущество, налог на прибыль, НДФЛ) из-за установления сроков уплаты налогов либо их досрочной выплаты, то есть несовпадения сроков поступления доходов в бюджет и обязательных выплат.

Результатом возникшего разрыва является либо перенос срока бюджетных выплат, либо использование внутреннего кредитования, либо привлечение заемных средств и, соответственно, увеличение расходов на обслуживание внутреннего долга.

За 2005 год на покрытие временного кассового разрыва пять раз привлекались бюджетные кредиты из федерального бюджета, семь раз - кредиты банков и 14 раз использовалось внутреннее кредитование, что привело к дополнительному расходу средств на обслуживание государственного долга в сумме около 50 млн. рублей.

4.1.2.2. План и этапы реформирования

На первом этапе реализации Программы реформирования планируется:

1. В соответствии с требованиями указанного выше распоряжения министерства финансов Астраханской области от 06.07.2006 № 34р завершить выявление, сбор информации и анализ всех фактов возникновения кассовых разрывов в процессе исполнения областного бюджета в период с 2003 по 2006 год, оценить причины возникновения каждого временного кассового разрыва и финансовые последствия их возникновения.

2. На основании результатов проведенного анализа при выявлении целесообразности доработать методологию планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года, уточнить (конкретизировать) порядок формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов, с тем чтобы минимизировать влияние выявленных факторов возникновения кассовых разрывов, не допускать возникновения кредиторской задолженности по платежам из областного бюджета, минимизировать расходы областного бюджета на обслуживание долга, привлекаемого для покрытия кассового разрыва.

Основная задача Правительства Астраханской области в вопросах повышения эффективности управления кассовым исполнением областного бюджета заключается в систематизации, упорядочении процедуры принятия решений о формах и объемах средств, используемых для финансирования временных кассовых разрывов.

Основными элементами возможной доработки порядка формирования финансового резерва для финансирования временного кассового разрыва являются:

- формализация порядка определения величины финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов;

- определение источника финансового резерва с точки зрения минимизации затрат на формирование резерва (инфляционные потери по зарезервированным остаткам собственных средств бюджета, процентные платежи по привлеченным займам, гарантированная возможность своевременного получения займа);

- оценка возможных издержек, связанных с возникновением кассового разрыва и его последствиями.

3. Опубликовать в СМИ и сети Интернет утвержденные в рамках выполнения Программы нормативные правовые акты, регулирующие вопросы финансирования временных кассовых разрывов.

На втором этапе реализации Программы ожидается, что в результате применения разработанных методик управления кассовыми разрывами прирост просроченной задолженности (за исключением кредиторской) и кредиторской задолженности будет отсутствовать.

4.1.2.3. Ожидаемые результаты реализации мероприятий

В результате реализации намеченных мероприятий ожидается:

- повышение качества планирования кассовых разрывов;

- выявление и закрепление резервных источников покрытия кассовых разрывов;

- недопущение роста текущей кредиторской задолженности и возникновения просроченной кредиторской задолженности по обязательствам, финансируемым из областного бюджета.

В совокупности эффект от ожидаемого улучшения качества планирования будет заключаться в сокращении расходов бюджета и росте качества предоставления бюджетных услуг получателям за счет их своевременного финансирования.

Планируемый   уровень прогресса по показателю A2

Оценка текущего   состояния

Планируемое   состояние по результатам 1-го этапа

Планируемое   состояние по результатам 2-го этапа

0

4

5

4.1.2.4. Альтернативные механизмы

Одним из видов альтернатив при реализации указанных выше мероприятий является подход к толкованию термина резерв. На настоящий момент действует следующий понятийный аппарат:

«... Порядок формирования финансового резерва.

Создание в составе бюджета финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов позволяет полностью или частично отказаться от привлечения краткосрочных заимствований.

Финансовый резерв для финансирования временных кассовых разрывов может быть создан при исполнении областного бюджета без дефицита и формируется за счет:

- превышения доходов бюджета над его расходами за предыдущий год;

- поступлений от приватизации государственного имущества.

Средства, поступающие на единый лицевой счет областного бюджета, от приватизации государственного имущества и превышения доходов бюджета над его расходами за предыдущий год (остаток средств на начало текущего финансового года) резервируются на этом счете для финансирования временных кассовых разрывов.

При возникновении временного кассового разрыва для его покрытия используются средства финансового резерва. При недостаточности средств финансового резерва привлекаются краткосрочные заемные средства.

В период превышения доходов над расходами бюджета производится погашение привлеченных кредитов и восстановление средств финансового резерва.».

С другой стороны, резервом может рассматриваться и оборотная кассовая наличность (т.е. поддерживаемая на определенном уровне сумма остатков на счете бюджета), и запланированные к привлечению суммы заемных средств (например, в виде открытой кредитной линии банковского учреждения на сумму резерва). В распоряжении министерства финансов Астраханской области от 06.07.2006 № 34р эти формы обеспечения покрытия кассового разрыва рассматриваются в качестве источников финансирования кассового разрыва, но не в качестве резерва. Для целей минимизации возможных потерь областного бюджета резерв может рассматриваться как аналитическая величина ожидаемой потребности в ресурсах вне зависимости от вида источника этого резерва. Окончательный выбор из этих видов альтернатив будет осуществлен по мере проведения анализа в ходе реализации Программы.

Другой формой альтернативы при реализации данного мероприятия является выбор периодичности и продолжительности периодов планирования кассового разрыва. Планирование может, например, осуществляться на квартал, на месяц, на декаду или неделю. При этом выбор периодов планирования должен обеспечить достижение компромисса между объективной необходимостью планировать разрыв с той или иной длительностью и трудозатратами на подготовку этого плана. В настоящее время видится целесообразным многоуровневое планирование на год с поквартальными периодами и на квартал - с помесячными периодами планирования, что обеспечит оптимизацию трудозатрат при требуемой степени детализации плана. При этом уточнение плана должно осуществляться не реже чем 1 раз в квартал и в оперативном порядке по мере уточнения параметров бюджета.

В связи с этим будет целесообразно осуществить выбор и относительно гибкости значения величины резерва под кассовые разрывы, т.е., с одной стороны, резерв можно определить в виде максимальной величины значения резерва на очередной год, а с другой стороны, его значение может меняться для различных периодов, на которые резерв планируется. На данном этапе наиболее оптимальным выглядит планирование резерва с гибким значением его размера, определенного отдельно для каждого месяца года.

4.1.2.5. Оценка рисков

Риски при реализации мероприятий по показателю A2 расцениваются как относительно низкие, так как не связаны с кардинальными изменениями бюджетного процесса, которые могут существенно повлиять на качество бюджетных услуг, финансируемых за счет средств областного бюджета.

Основные риски по данному показателю связаны с качеством разрабатываемых методик планирования кассовых разрывов и резервов для их покрытия. Дополнительные потери областного бюджета при реализации мероприятий маловероятны, так как результаты их реализации в большей степени имеют аналитическую направленность (качество планирования). Возможные потери могут возникать лишь в случае планирования излишней величины резерва или в случае невозможности оперативного привлечения заемных средств в сумме, превышающей запланированный размер резерва. Соблюдение принципов целесообразности и осторожности при разработке методик планирования разрывов и резервов позволит минимизировать риски качества вспомогательной аналитической информации для принятия финансовых решений.

4.1.3. А3. Обязательная публичная независимая экспертиза законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства

4.1.3.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

В соответствии с Законом Астраханской области от 23.10.2001 № 46/2001-ОЗ "О бюджетном процессе в Астраханской области" (приложение A3) одновременно с проектом областного бюджета проводится оценка потерь областного бюджета от предоставленных налоговых льгот.

Осуществляется анализ эффективности использования налоговых льгот, налоговых и бюджетных кредитов юридическими лицами за год, предшествующий текущему финансовому году (материалы прилагаются в приложении А3). Результаты анализа характеризуют изменения параметров бюджета в результате применения льгот.

Методика оценки последствий налоговых льгот утверждена постановлением Правительства Астраханской области от 16.12.2005 № 439-П "О критериях предоставления налоговых льгот отдельным категориям плательщиков и примерной методике расчета выпадающих доходов областного бюджета от предоставления налоговых льгот" (приложение A3).

В соответствии с постановлением Губернатора Астраханской области от 30.04.2006 № 293 «Об общественном совете при Губернаторе Астраханской области» в 2005 году на территории Астраханской области создан общественный совет, основными задачами которого являются:

- координация всех форм взаимодействия между гражданами, общественными объединениями и органами государственной власти Астраханской области;

- общественное обсуждение проектов законов Астраханской области, вносимых Губернатором области в Государственную Думу Астраханской области;

- обсуждение принятых Губернатором Астраханской области и Правительством Астраханской области нормативных правовых актов по значимым для населения вопросам.

В состав общественного совета входят представители общественных организаций и научных институтов Астраханской области, руководители ведущих предприятий.

В 2006 году в связи со становлением деятельности общественного совета при Губернаторе при рассмотрении и принятии проекта областного бюджета были проведены публичные чтения с участием представителей профсоюзов и объединений работодателей области.

В настоящее время проводится подготовка к публичным слушаниям проекта областного бюджета на 2007 год.

Однако обязательность проведения публичной экспертизы законопроектов в сфере бюджетного и налогового законодательства не предусмотрена.

Системная оценка фактических финансовых последствий реализации законов в области бюджетного и налогового законодательства, принятых в 2005 и 2006 годах, до настоящего времени не производилась.

Введение в практику законотворчества обязательных процедур оценки результатов принятия законов и публичных процедур экспертизы при рассмотрении законопроектов позволит повысить обоснованность и эффективность принимаемых решений в сфере налогово-бюджетного законодательства за счет учета мнений широкого круга заинтересованных сторон, устранения положений законопроектов, которые не соответствуют интересам Астраханской области, ее жителей и предприятий или противоречат действующему федеральному и областному законодательству. Введение этих процедур позволит повысить качество решений, принимаемых в процессе законотворчества исполнительными органами государственной власти Астраханской области.

4.1.3.2. План и этапы реформирования

На первом этапе Программы планируется завершить оценку фактических финансовых последствий реализации законов в области бюджетного и налогового законодательства, принятых в 2006 году.

Формирование института независимой публичной экспертизы законопроектов - достаточно трудоемкая процедура, требующая проведения подготовительных мероприятий по выбору формы организации этого института, созданию информационного поля, популяризирующего институт независимой экспертизы, формированию общественного мнения, обеспечивающего понимание значимости и потенциальной эффективности участия представителей общественности в законотворческой деятельности.

Параллельно оценке фактических последствий на первом этапе будет разрабатываться методика проведения публичной экспертизы законопроектов, проект нормативного правового акта, утверждающего порядок проведения экспертизы, закрепляющего обязательность этой процедуры при разработке законопроектов. На первом этапе планируется завершить разработку процедуры проведения экспертизы и утверждение обязательности ее проведения в составе соответствующего нормативного правового акта.

Утверждение этого акта позволит опубликовать в СМИ и сети Интернет результаты публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетной и налоговой политики до утверждения соответствующих законопроектов в 2007 году, а также обеспечить то, что начиная с 2007 года все законопроекты в области бюджетной и налоговой политики будут проходить обязательную публичную независимую экспертизу.

4.1.3.3. Ожидаемые результаты реализации мероприятий

Финансово-экономический и социальный эффект от реализации мероприятий по показателю A3 будет обеспечен:

а) повышением уровня согласованности мнений большинства заинтересованных субъектов хозяйственной деятельности по предлагаемым к утверждению законопроектам;

б) снижением возможных отрицательных последствий (возникновения отрицательного эффекта) лоббистского давления при принятии решений в области изменения налогового и бюджетного законодательства;

в) снижением степени искажений при финансово-экономическом обосновании эффективности рассматриваемых законопроектов;

г) ростом доверия граждан к принимаемым в области налоговой и бюджетной политики решениям.

Итоговым результатом реализации данного мероприятия должно стать создание условий для обеспечения доступности законопроектов по вопросам налоговой и бюджетной политики для всех заинтересованных лиц и получения оценки готовящихся решений от независимых экспертных организаций и прочих заинтересованных лиц.

Планируемый   уровень прогресса по показателю A3

Оценка текущего   состояния

Планируемое   состояние по результатам 1-го этапа

Планируемое   состояние по результатам 2-го этапа

0

3

5

4.1.3.4. Альтернативные механизмы

Основной альтернативой при реализации мероприятий по показателю A3 является выбор формы планируемой к созданию инфраструктуры публичной независимой экспертизы. Основные варианты такой инфраструктуры следующие:

определение в качестве независимой организации, осуществляющей публичную экспертизу законопроектов в области бюджетной и налоговой политики, действующего общественного совета при Губернаторе Астраханской области. Общественный совет при Губернаторе Астраханской области соответствует всем необходимым критериям для осуществления данной деятельности - включает представителей общественных объединений различных организационно-правовых форм (за исключением политических партий), профсоюзов, национально-культурных обществ, предпринимательских союзов и ассоциаций, видных политических, общественных деятелей, наиболее уважаемых граждан. Деятельность общественного совета не финансируется за счет средств областного бюджета;

формирование специализированного органа негосударственной экспертизы, члены которого не являются государственными гражданскими служащими;

аккредитация консультационных, экспертных, научных организаций для предоставления им возможности подготовки экспертизы на законопроекты в области налоговой и бюджетной политики;

создание аналога Общественной палаты Российской Федерации, действующей на федеральном уровне.

Выбор из описанных выше альтернатив будет произведен по итогам исследования имеющихся возможностей, а также положительных и отрицательных факторов применения каждой из альтернатив.

Вне зависимости от выбранной формы экспертных структур обязательным будет размещение законопроектов в области налогового и бюджетного законодательства в открытом доступе в средствах массовой информации (в т.ч. в Интернете) при обязательстве (утвержденном нормативным правовым актом) исполнительных органов государственной власти Астраханской области собирать, обрабатывать и анализировать получаемые отзывы с представлением результатов анализа в Государственную Думу Астраханской области одновременно с законопроектом.

Выбор этапа подключения экспертов к процессу экспертизы законопроекта также имеет альтернативы.

Первый вариант - привлечение экспертов на этапе обсуждения проблематики, при этом разработка законопроекта осуществляется уже с учетом экспертного мнения по проблематике с последующим этапом обсуждения уже подготовленного с учетом мнения экспертов законопроекта.

Второй - использование института независимой экспертизы уже на этапе перед одним из чтений законопроекта, при котором одновременно будет изложена как проблема, так и предлагаемый законодательный механизм ее решения.

Третий - выражение экспертных мнений в ходе чтений законопроекта в Государственной Думе Астраханской области непосредственно.

Выбор из указанных альтернатив может осуществляться в зависимости от характера и масштабности решаемой проблемы, степени влияния на потенциальные изменения в жизнедеятельности общества.

Третий вариант предварительно оценивается как низкоэффективный, так как слушание мнений экспертов во время обсуждения законопроекта в Государственной Думе Астраханской области непосредственно перед его принятием может подрывать регламент работы законодателя, а экспертные мнения могут быть неподготовленными в силу ограниченности в таком случае времени на анализ предмета экспертизы.

4.1.3.5. Оценка рисков

Основной риск эффективности реализации описанных выше мероприятий вытекает из того, что экспертная организация должна добровольно принимать участие в экспертизе, что является одним из факторов, обеспечивающих принцип независимости. Эксперты могут игнорировать возможность участия в экспертизе, а результат экспертизы будет отсутствовать в силу отсутствия самой процедуры. Тем не менее создание возможности участия в экспертизе не должно затруднять законотворческий процесс в случае отказа независимых экспертов от участия в процессе экспертизы, что также должно быть предусмотрено в разрабатываемой процедуре. Отрицательные последствия этого риска незначительны, так как отказ от участия в экспертизе будет означать, что законопроект ограничится оценкой лишь со стороны органов государственного управления, что в большинстве случаев актуально для ситуации до начала реализации Программы.

Минимизировать риск отказа от участия в экспертизе независимых экспертов можно посредством проведения публичной кампании, стимулирующей активную гражданскую позицию, посредством публичного разъяснения общественности потенциальной эффективности такой экспертизы.

Другим существенным риском является степень компетентности привлекаемых экспертов. Непрофессиональное (неподготовленное с точки зрения наличия знаний бюджетного и нормотворческого процессов и его целей) экспертное мнение может стать деструктивным для самого процесса экспертизы. Риск некомпетентности может быть снижен двумя способами. Первый - формирование профессионального пула экспертов посредством регламентации структуры экспертного органа или характера возможных замечаний к содержанию законопроекта. Второй - включение обучающего компонента в рамках PR-кампании, популяризирующей цели и ожидаемые результаты экспертизы. Исполнительные органы государственной власти Астраханской области должны сообщить потенциальным экспертам о том, каким образом будет учитываться мнение экспертов и каким образом эти мнения могут влиять на результаты деятельности исполнительных органов государственной власти Астраханской области.

Существует также риск того, что мнение экспертов, учтенное исполнительными органами государственной власти Астраханской области и доведенное до представительной власти, по тем или иным причинам будет игнорироваться законодательным органом. Этот риск может быть минимизирован освещением в СМИ хода и результатов экспертизы. Публичность проведения экспертизы будет стимулировать депутатов к учету экспертных мнений и затруднит возможность полностью игнорировать конструктивные замечания и предложения экспертов.

4.1.4. A4. Снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджетов

4.1.4.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

Распоряжением министерства финансов Астраханской области от 15.03.2006 № 7-р «Об утверждении порядка учета консолидированного долга Астраханской области» (приложение A4) предусмотрена форма отчетности по задолженности, в том числе и кредиторской. В соответствии с указанным распоряжением ежеквартально формируется отчет о консолидированном долге Астраханской области, включающий данные о:

- кредиторской задолженности, в том числе просроченной, бюджетных учреждений Астраханской области и муниципальных образований Астраханской области, финансируемых за счет средств бюджета Астраханской области и/или бюджетов муниципальных образований Астраханской области;

- кредиторской задолженности, в том числе просроченной, предприятий, в уставных капиталах которых доля Астраханской области и/или муниципальных образований Астраханской области превышает 25% голосующих акций или доля участия в уставном капитале которых превышает 25%, в размере не более балансовой стоимости акций/паев, принадлежащих Астраханской области и муниципальным образованиям Астраханской области;

- кредиторской задолженности, в том числе просроченной, государственных унитарных предприятий Астраханской области и муниципальных унитарных предприятий муниципальных образований Астраханской области в размере не более балансовой стоимости переданного им имущества Астраханской области и/или муниципальных образований Астраханской области.

Отчет формируется на основании данных министерства имущественных и земельных отношений Астраханской области, муниципальных образований Астраханской области и представляется на рассмотрение министру финансов Астраханской области.

Учет кредиторской задолженности государственных предприятий Астраханской области в соответствии с указанным распоряжением проводится министерством имущественных и земельных отношений Астраханской области, сведения по ней представлены в приложении A4. Сведения для учета кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий консолидируются на основании ежеквартально представляемой ими бухгалтерской отчетности.

Кроме того, ежемесячно осуществляется сбор информации по кредиторской задолженности, представляемой по информации главных распорядителей средств областного бюджета, в соответствии с формой «Ежемесячная форма отчетности». Оперативные данные, собираемые бухгалтерией министерства финансов Астраханской области ежемесячно в разрезе главных распорядителей и районов, представлены в приложении A4.

Систематический анализ кредиторской задолженности проводится для целей недопущения ее прироста. Такой анализ ведется в разрезе главных распорядителей.

Таким образом, учет кредиторской задолженности регламентирован. Однако системного анализа факторов ее возникновения за последние три года до настоящего времени не производилось. Отсутствует утвержденная форма для свода сведений, позволяющая в соответствии с определенной процедурой анализировать динамику и причины возникновения кредиторской задолженности, что является одним из элементов реформирования в рамках показателя A4.

Тем не менее в Астраханской области действует ряд нормативных правовых актов, целью которых является недопущение прироста кредиторской задолженности (в т.ч. просроченной), снижающих возможность принятия обязательств, не покрываемых источниками финансирования, а именно:

1. Постановлением Правительства Астраханской области от 28.07.2006 № 244-П (см. приложение A4) утвержден порядок учета обязательств бюджетных учреждений, подлежащих исполнению за счет средств областного бюджета, в котором предусмотрена процедура проведения предварительного контроля расходных обязательств, в том числе и бюджетными учреждениями. Контроль осуществляется на основании государственных контрактов, договоров, заключаемых бюджетными учреждениями в течение текущего финансового года, в пределах доведенных бюджетным учреждениям в установленном порядке лимитов бюджетных ассигнований, объем которых не может быть превышен принятыми обязательствами текущего финансового года по соответствующему коду бюджетной классификации Российской Федерации.

Государственный контракт, договор, заключенный бюджетным учреждением, устанавливающий повышенные обязательства областного бюджета, подлежит признанию недействительным по иску распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится бюджетное учреждение. При этом распорядители бюджетных средств не вправе уменьшать установленные находящемуся в их ведении бюджетному учреждению лимиты бюджетных ассигнований, если бюджетным учреждением уже приняты под них обязательства.

2. Распоряжением Правительства Астраханской области от 19.01.2006 № 3-Пр "Об утверждении лимитов потребления топливно-энергетических ресурсов на 2006 год для исполнительных органов государственной власти Астраханской области, организаций и учреждений, финансируемых из областного бюджета» (приложение A4) и постановлением Правительства Астраханской области от 19.04.2006 № 109-П "Об утверждении порядка определения, согласования, утверждения и контроля лимитов потребления топливно-энергетических ресурсов для исполнительных органов государственной власти Астраханской области и организаций, финансируемых из областного бюджета" (приложение A4) устанавливаются лимиты потребления бюджетными учреждениями топливно-энергетических ресурсов, порядок их определения и механизм контроля лимитов потребления.

3. Ограничения для государственных унитарных предприятий (особенности реализации государственными унитарными предприятиями отдельных сделок) установлены постановлением Администрации Астраханской области от 15.11.2004 № 17/194 «О реализации полномочий собственника по согласованию сделок государственного унитарного предприятия Астраханской области» (приложение A4).

4. Распоряжением Губернатора Астраханской области от 27.06.2005 № 487-р "О мониторинге финансового положения и качества управления финансами Астраханской области" одним из основных мероприятий повышения качества управления финансами установлено снижение кредиторской задолженности бюджетными учреждениями Астраханской области. В соответствии с указанным распоряжением отраслевые министерства обязаны ежеквартально представлять информацию о принятых мерах по ее сокращению.

5. В целях снижения кредиторской задолженности заключены соглашения о реструктуризации задолженности муниципальных образований Астраханской области перед областным бюджетом по бюджетным ссудам, выданным на покрытие кассового разрыва до 01.01.2006. Условиями соглашения предусмотрено ежегодное уменьшение задолженности по ссудам муниципального образования перед областным бюджетом на 30% в случае погашения определенной суммы задолженности по ссуде, отсутствия на каждое первое число квартала задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы, по начислениям на оплату труда и по обязательствам прошлых лет, вытекающим из Федерального закона «О ветеранах», а также снижения (ликвидации к окончанию периода реструктуризации - 3 года) кредиторской задолженности по оплате коммунальных услуг бюджетными учреждениями, находящимися в ведении муниципальных образований.

На 01.07.2006 кредиторская задолженность бюджетных учреждений составляла 51895 тыс. руб., просроченная кредиторская задолженность отсутствует. Учитывая незначительный размер кредиторской задолженности (0,9% от расходов бюджета субъекта) и ее текущий характер, сводный анализ факторов ее возникновения не проводился. Реализуемые меры обеспечили ежегодное сокращение кредиторской задолженности бюджетных учреждений (за исключением 2005 года) на 17%.

Неудовлетворительное финансовое состояние ряда государственных унитарных предприятий делает необходимым принятие мер по финансовому оздоровлению их деятельности.

Для справки в таблице ниже приводятся показатели консолидированного долга Астраханской области по состоянию на 01.07.2006 с учетом данных государственных унитарных предприятий и бюджетных учреждений.

№ п/п

Форма долгового обязательства

Консолиди-рованный объем

Астраханская область

Муниципальные образования Астраханской области

1

Прямые обязательства Астраханской области и муниципальных образований,   в т.ч.:

4 064 383,72

2 763 469,84

1 300 913,88

1.1.

Кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени Астраханской   области/муниципального образования Астраханской области

2 642 062,89

1 820 000,00

822 062,89

в т.ч. просроченные

0,00

0,00

0,00

1.2.

Договоры и соглашения о привлечении Астраханской   областью/муниципальным образованием бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от   бюджетов других уровней

1 330 524,03

885 989,37

444 534,66

в т.ч. просроченные

22 791,75

0,00

22 791,75

1.3.

Государственные займы Астраханской области/муниципального образования   Астраханской области, осуществляемые путем выпуска государственных ценных   бумаг Астраханской области/муниципального образования Астраханской области

0,00

0,00

0,00

в т.ч. просроченные

0,00

0,00

0,00

1.4.

Договоры о предоставлении государственных гарантий Астраханской   области/муниципального образования Астраханской области

91 796,79

57 480,47

34 316,32

в т.ч. просроченные

17 513,93

0,00

17 513,93

1.5.

Иные долговые обязательства Астраханской области/муниципального   образования Астраханской области, возникшие до вступления в силу Бюджетного   кодекса Российской Федерации

0,00

0,00

0,00

в т.ч. просроченные

0,00

0,00

0,00

2

Обязательства государственных унитарных предприятий Астраханской   области /муниципальных унитарных предприятий муниципальных образований   Астраханской области в размере не более балансовой стоимости переданного им   имущества Астраханской области/ муниципальных образований Астраханской   области

577 590,68

188 068,00

389 522,68

в т.ч. просроченные

185 106,41

0,00

185 106,41

3

Обязательства предприятий, в уставных капиталах которых доля Астраханской   области / муниципальных образований Астраханской области превышает 25%   голосующих акций или доля участия в уставном капитале которых превышает 25%,   в размере не более балансовой стоимости акций/паев, принадлежащих   Астраханской области/муниципальным образованиям Астраханской области

19 171,20

15 533,20

3 638,00

в т.ч. просроченные

3 638,00

0,00

3 638,00

4

Обязательства бюджетных учреждений Астраханской области/муниципальных образований   Астраханской области, финансируемых за счет средств бюджета Астраханской   области и/или бюджетов муниципальных образований Астраханской области

338 012,27

51 894,82

286 117,45

в т.ч. просроченные

150 508,72

0,00

150 508,72

5

Итого: объем консолидированного долга

4 999 157,87

3 018 965,86

1 980 192,00

в т.ч. просроченного

379 558,81

0,00

379 558,81

Систематизация в рамках выполнения Программы реформирования
проведения анализа динамики и причин возникновения кредиторской
задолженности позволит повысить уровень контроля исполнения обязательств.

4.1.4.2. План и этапы реформирования

На первом этапе реализации Программы планируется проведение целенаправленной инвентаризации кредиторской задолженности с введением в практику учета аналитической информации о динамике и причинах возникновения кредиторской задолженности для областных бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий за 3 последних отчетных года и проведение системного анализа факторов возникновения кредиторской задолженности учреждений и ГУП за три последних отчетных года.

На втором этапе реализации Программы планируется:

- утверждение процедуры мониторинга кредиторской задолженности, в том числе бюджетных учреждений и унитарных предприятий, а также оперативной отчетности о состоянии кредиторской задолженности с учетом сведений аналитического учета;

- уточнение (по мере необходимости) плана мер по повышению эффективности управления кредиторской задолженностью, недопущению возникновения просроченных неурегулированных обязательств.

Сведения о состоянии кредиторской задолженности (включая просроченную, в случае ее возникновения) будут по меньшей мере ежегодно публиковаться в СМИ и Интернете.

Реализация мероприятий позволит обеспечить соответствие Астраханской области условию, что кредиторская задолженность не будет превышать среднемесячных расходов.

4.1.4.3. Ожидаемые результаты реализации мероприятий

Система запланированных мероприятий по показателю A4 (мониторингу, анализу и управлению кредиторской задолженностью бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий) в первую очередь обеспечит сокращение рисков возникновения непредвиденных обязательств областного бюджета. Актуальность этого подтверждается тем, что несмотря на отсутствие в определенных случаях субсидиарной ответственности субъекта Российской Федерации за действия или бездействие бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий, резкое ухудшение финансового положения этих организаций наносит определенный ущерб эффективности предоставления бюджетных услуг, снижает доверие кредиторов и контрагентов к качеству региональной бюджетной политики, влияет на кредитоспособность и рейтинги области.

Положительный эффект для финансовой системы области от реализации мероприятия заключается в сокращении и ликвидации неурегулированной задолженности учреждений и унитарных предприятий, росте финансовой устойчивости за счет снижения рисков возникновения задолженности у бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий, росте платежеспособности и кредитоспособности области, повышении устойчивости финансового состояния бюджетных учреждений, снижении рисков имущественного ущерба.

Планируемый   уровень прогресса по показателю A4

Оценка текущего   состояния

Планируемое   состояние по результатам 1-го этапа

Планируемое   состояние по результатам 2-го этапа

0

1

5

4.1.4.4. Альтернативные механизмы

Альтернативным при реализации мероприятий по показателю A4 является выбор состава исполнительных органов государственной власти Астраханской области, ответственных за проведение аналитических мероприятий. Так, существуют два основных варианта:

- осуществление анализа динамики и причин возникновения задолженности в подразделениях, осуществляющих учет этой задолженности, с последующим представлением аналитической информации в минфин Астраханской области;

- осуществление анализа силами минфина Астраханской области на основании сводных сведений учета, представляемых подразделениями, осуществляющими первичный учет.

Недостатком первого варианта является возможная заинтересованность подразделения, ответственного за учет, приукрасить реальное положение дел, завуалировать истинные причины отрицательной динамики в случае, если задолженность возникла по курируемому подразделением субъекту возникновения задолженности.

Недостатком второго варианта является чрезмерная трудоемкость нераспределенного процесса анализа по всему перечню субъектов возникновения задолженности.

Для минимизации указанных недостатков первого и второго вариантов при разработке процедуры мониторинга задолженности необходимо выработать такой механизм, который позволил бы проводить первичный анализ силами подразделений, осуществляющих учет и курирующих деятельность соответствующих организаций, и при этом чтобы в состав сводимых министерством финансов области аналитических сведений входили данные, позволяющие с высокой степенью достоверности оценивать объективность аналитических сведений. Методика мониторинга должна в том числе предусматривать механизмы контроля правильности сделанных выводов, механизмы запроса уточняющей информации у источника первичного анализа и субъекта возникновения задолженности. Выработка окончательного состава аналитических сведений также является предметом реформирования.

4.1.4.5. Оценка рисков

Один из рисков при реализации мероприятий по показателю A4 связан с обеспечением объективности при формировании выводов о динамике и причинах возникновения кредиторской задолженности и формированием оптимального распределения трудозатрат на осуществление мониторинга и анализа между подразделениями (см. выше в подпункте «Альтернативные механизмы»). Оптимальность распределения трудозатрат на анализ кредиторской задолженности также может быть обеспечена введением понятия критического значения, соответствие или превышение которого обязывало бы орган, осуществляющий сводный анализ, проводить углубленный анализ выявленного критического факта.

Другим видом риска является формирование процедуры мониторинга с избыточной степенью контроля, влияющей на возможность эффективного осуществления функций по предоставлению бюджетных услуг объектом контроля, снижающей оптимальную степень его самостоятельности. Риск избыточного контроля может быть снижен посредством разработки процедур мягкого и избирательного вмешательства, при котором текущий анализ производится на основании сведений стандартного бухгалтерского учета, а уточняющие процедуры проводятся по мере безусловной необходимости вмешательства в процесс управления финансами и обязательствами субъекта возникновения задолженности.

4.2. Бюджетирование, ориентированное на результат

Для решения основных социально-экономических проблем и обеспечения создания и развития глобальных конкурентных преимуществ области одним из приоритетных и неотъемлемых направлений развития области обозначено повышение качества государственного управления в регионе и муниципальных образованиях. Такое направление выбрано с учетом понимания недостаточно высокой эффективности механизмов расходования бюджетных средств, несовершенства межбюджетных отношений и наличия потенциала роста эффективности. Для реализации данного направления развития предполагается использовать согласованные действия исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления Астраханской области.

Участие в конкурсе на получение субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (далее - ФРРМФ) в 2006 году и реализация Программы реформирования при вовлечении органов местного самоуправления в процесс бюджетного планирования, а также участие представителей крупнейших налогоплательщиков в экспертизе бюджетных программ будет способствовать реализации реформы региональных финансов. Задачами такой реформы является внедрение методики БОР, механизмов управления результатами, создание системы стимулов эффективной реализации административной и бюджетной реформы в муниципальных образованиях.

Участие Астраханской области в Программе реформирования региональных финансов позволит области сконцентрировать усилия на решении обозначенных ключевых проблем, эффективно реализовать мероприятия на одном из приоритетных направлений развития области.

Элементом стратегии развития Астраханской области является переход с 2010 года на новые приоритеты развития: ключевыми приоритетными объектами станут инфраструктура обеспечения жизнедеятельности (с преобладанием экономики услуг над экономикой товаров), а также параметры развития человеческого и социального капитала в регионе.

Человеческий и социальный капитал характеризуется качественными и количественными показателями способности совокупности людей, проживающих на территории области, к созданию добавленной стоимости и показателями их социальной обеспеченности для реализации потенциала создания добавленной стоимости. В этой связи характеристики человеческого и социального капитала близки по природе к показателям уровня и качества жизни. Этот термин наиболее часто встречается при формулировании цели стратегического развития в большинстве субъектов Российской Федерации и на федеральном уровне. Использование термина «человеческий и социальный капитал» более адекватно отражает целевую направленность развития: характеризуется рост способности и потенциала создавать добавленную стоимость.

Применение в качестве ключевого показателя уровня социально-экономического развития субъекта Российской Федерации показателя «человеческий и социальный капитал» позволяет рассматривать прямые характеристики способности этого капитала производить, а не косвенные характеристики субъективной статистики по потреблению. Например, способность производить характеризуется показателем уровня здоровья (заболеваемости) - если заболеваемость ниже, население более здоровое, оно способно производить больше. Аналогичная характеристика уровня потребления - количество койко-дней, количество потребленных медицинских услуг не говорит ничего о способности производить, так как не содержит целевых показателей здоровья населения, а характеризует объем услуг, целевой результат предоставления которых не раскрывает.

4.2.1. B1. Создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах

4.2.1.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

В настоящее время система предоставления бюджетных услуг в Астраханской области находится в начальной стадии ее формирования.

Постановлением Правительства Астраханской области от 23.03.2006 № 69-П "О мерах по внедрению в практику программно-целевого планирования деятельности исполнительных органов государственной власти Астраханской области" (приложение B1) утвержден порядок ведения реестра бюджетных услуг. Данным постановлением устанавливаются три пилотных министерства, на которые распространяется его действие: министерство образования и науки, министерство финансов и министерство экономического развития Астраханской области.

Указанным постановлением утверждаются:

- порядок ведения реестра бюджетных услуг Астраханской области;

- порядок определения количественно измеримых показателей, позволяющих проводить мониторинг и оценку целевых программ Астраханской области, и установления целевых значений этих показателей;

- порядок определения индикаторов эффективности бюджетных затрат на реализацию целевых программ Астраханской области;

- порядок подготовки докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.

В соответствии с указанным постановлением бюджетная услуга - это условно постоянная деятельность исполнительных органов государственной власти Астраханской области, осуществляемая в пределах их полномочий, финансируемая за счет областного бюджета и направленная на удовлетворение потребностей отдельных граждан, групп граждан, населения в целом, организаций в реализации их конституционных, законных, уставных прав.

Критериями выделения бюджетной услуги являются:

- наличие целевой группы (категория граждан и организаций, на удовлетворение потребностей которых направлена деятельность исполнительных органов государственной власти Астраханской области);

- взаимодействие государства с гражданами или организациями, являющимися конечными потребителями услуги;

- нормативное правовое закрепление гарантии права на получение услуги (Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы Астраханской области, Устав Астраханской области, др.);

- предоставление услуги в соответствии с компетенцией исполнительных органов государственной власти Астраханской области;

- финансирование услуги из областного бюджета;

- непосредственное влияние на изменение состояния целевой группы (конечный значимый социально-экономический эффект).

Однако реализация постановления Правительства Астраханской области от 23.03.2006 № 69-П вызывает у министерств определенные трудности.

Анализ причин возникших трудностей выявил необходимость более четкого определения того, какая именно деятельность исполнительных органов государственной власти Астраханской области должна быть сопоставлена бюджетным услугам.

Для формирования эффективной системы управления региональными финансами в Астраханской области необходимо уточнение системы приоритетных целей деятельности и показателей их достижения. Деятельность субъектов бюджетного планирования, направленная на решение ключевых проблем сохранения роста человеческого и социального капитала области, на достижение приоритетных целей развития отраслей жизнедеятельности населения (4-6 приоритетных целей на один субъект бюджетного планирования), может быть названа термином «бюджетная услуга». В этом случае отраслевым министерствам будет понятнее, в чем именно должна состоять задача по формированию системы (реестра) бюджетных услуг, а сам реестр не будет являться сложно управляемым.

Таким образом, в рамках реализации Программы первой задачей предлагается первичный выбор приоритетных направлений развития Астраханской области, в наибольшей степени влияющих на значение показателей роста человеческого и социального капитала Астраханской области, и уже на этапе подготовки заявки на участие в Программе определяется перечень из 4-6 пилотных социальных отраслей (министерств, ответственных за управление социальными отраслями), переход на бюджетирование по результатам в которых даст наибольший эффект в достижении роста выбранного целевого показателя, и производится выбор критических (наиболее важных) показателей, характеризующих человеческий и социальный капитал области.

Наиболее перспективные для развития отрасли и соответствующие министерства будут включены в перечень пилотных отраслей для вовлечения в процессы осуществления и применения результатов Программы реформирования. На данном этапе определено, что система бюджетных услуг в обязательном порядке должна распространяться на отрасли здравоохранения, образования, социальной защиты населения и культуры.

4.2.1.2. План и этапы реформирования

Как отмечается выше, первой задачей, решаемой на первом этапе реализации Программы, является отбор пилотных отраслей для формирования системы управления предоставлением бюджетных услуг.

После завершения выбора и формирования конечного перечня пилотных отраслей и министерств в каждом из них будет создана рабочая группа, основной задачей которой будет являться изучение проблематики отрасли с целью выявления наиболее существенных проблем, влияющих на показатели человеческого и социального капитала области.

После выявления ключевых проблем будут сформулированы цели, направленные на их решение (4-6 на отрасль), и определены показатели их достижения. Деятельность, направленная на достижение каждой цели, будет определена бюджетной услугой.

Перечень определенных таким образом бюджетных услуг составит соответствующий реестр услуг на среднесрочную перспективу (3 года). По определенному таким образом реестру в течение первого и второго этапов реализации Программы будет проведена оценка потребности в предоставляемых бюджетных услугах (отдельно по видам бюджетных услуг) и оценка динамики фактически достигнутых значений результативности предоставленных бюджетных услуг за период 2004-2007 годов. Таким образом, на втором этапе будет достигнуто соответствие условиям первого уровня показателя B1.

Как система целей, так и система бюджетных услуг имеет иерархическую структуру. На верхнем уровне управления (уровень Правительства) в наибольшей степени актуален контроль достижения приоритетных целей, направленных на рост основных показателей состояния человеческого и социального капитала области в целом. За достижение этих целей отвечают соответствующие отраслевые министерства. Но сами министерства не предоставляют непосредственно услуги населению, это функция распорядителей бюджетных средств более низкого уровня. Поэтому следует различать бюджетные услуги государственного управления, предоставляемые министерствами (получателями их услуг являются подведомственные бюджетные учреждения и организации), и бюджетные услуги для населения (непосредственными прямыми получателями их услуг являются жители области). И если перечни бюджетных услуг государственного управления должны после согласования с министерствами утверждаться Правительством Астраханской области, то перечни бюджетных услуг для населения, соответствующие задачам качественного предоставления бюджетных услуг госуправления, определяются уже для подведомственных организаций соответствующими отраслевыми исполнительными органами государственной власти (министерствами при согласовании с подведомственными организациями).

Перечень определенных таким образом бюджетных услуг государственного управления будет утвержден на втором этапе реализации Программы постановлением Правительства Астраханской области, а перечни бюджетных услуг для населения - актами соответствующих пилотных министерств. Таким образом, будет обеспечена согласованность по целям бюджетных услуг различного уровня. Перечни будут утверждаться на 3 года, в отношении этих услуг будет ежегодно производиться оценка параметров потребности в их предоставлении.

Вопрос определения состава показателей потребности в предоставлении бюджетных услуг является комплексным. В настоящее время наиболее целесообразным выглядит установление в качестве значения потребности на перспективу 1, 2 и 3 года динамики значений целевых показателей, определенной посредством проведения процедур согласования их значений созданной для этих целей специализированной комиссией с отраслевыми министерствами при учете возможностей их достижения в заданные сроки при заданном объеме планируемого финансирования. Более подробно процедура установления потребности будет определена и утверждена соответствующими нормативными правовыми актами в ходе осуществления Программы реформирования.

Публичность процесса предоставления бюджетных услуг имеет решающее значение для обеспечения роста доверия населения к деятельности исполнительных органов государственной власти Астраханской области. Соответственно, по завершении формирования перечней бюджетных услуг и определения потребности в их предоставлении соответствующая информация будет размещаться в СМИ и сети Интернет. По мере оценки результатов предоставления бюджетных услуг фактические значения их предоставления в сопоставлении со значениями ранее произведенной оценки потребности будут также опубликованы.

Запланированные этапы реализации описанных выше мероприятий позволят учесть результаты проведенной оценки потребности при формировании расходов областного бюджета на 2009 год посредством разработки ведомственных целевых программ, а при наличии возможности результаты по отдельным пилотным отраслям могут быть учтены уже в областном бюджете 2008 года.

4.2.1.3. Ожидаемые результаты

Положительный эффект от применения системы создания учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах заключается в формировании более сбалансированного по приоритетным целям распределения финансовых ресурсов. Можно будет системно решать задачи перераспределения расходов в пользу тех целевых функций исполнительных органов государственной власти Астраханской области, которые обеспечат наиболее динамичное развитие человеческого и социального капитала. Переход от рутинного сметного финансирования к обоснованному программно-целевому управлению результативностью имеет высокий потенциал повышения эффективности использования средств областного бюджета.

Эффектом применения этой системы является возможность реальной координации стратегических целей социально-экономического развития области с финансированием мероприятий, обеспечивающих такое развитие.

Дополнительная информация об ожидаемых результатах представлена также в подразделе «Концепция Программы».

Планируемый   уровень прогресса по показателю B1

Оценка текущего   состояния

Планируемое   состояние по результатам 1-го этапа

Планируемое   состояние по результатам 2-го этапа

0

0

5

4.2.1.4. Альтернативные механизмы

Альтернативными при реализации мероприятий по показателю B1 являются:

- методы отбора пилотных отраслей и состав пилотных отраслей;

- состав пилотных муниципальных образований для привлечения бюджетных учреждений отраслей к формированию системы бюджетных услуг для населения;

- количество бюджетных услуг и их уровней.

Методами выбора пилотных отраслей, с привлечением которых будут реализовываться мероприятия по формированию системы бюджетных услуг, могут являться:

- выбор перечня отраслей без проведения оценки целесообразности привлечения той или иной отрасли, например, по перечню, определенному в показателях Программы реформирования (здравоохранение, социальная защита населения, образование, культура). Эти отрасли будут привлечены к реформированию априори, так как это установлено требованиями к результатам Программы;

- расширение перечня пилотных министерств подразделениями, осуществляющими сервисную функцию государственного управления (министерство финансов, министерство экономического развития Астраханской области);

- расширение перечня пилотных отраслей посредством оценки степени их влияния на показатели человеческого и социального капитала области при экспертной оценке специалистов исполнительного органа государственной власти Астраханской области;

- расширение перечня пилотных отраслей с учетом мнения населения о степени их проблемности и важности, полученного методом репрезентативного социологического опроса.

С учетом ограниченного срока реализации Программы оптимальным в настоящее время видится определение перечня пилотных отраслей, ограниченного четырьмя отраслевыми министерствами, с подключением министерства финансов Астраханской области (бюджетные услуги в области формирования эффективной системы межбюджетных отношений, услуги по перспективному финансовому планированию и т.п.) Применение методов расширения перечня иными отраслями возможно и в ходе реализации Программы для целей дальнейшего развития системы предоставления бюджетных услуг с последующим тиражированием результатов по завершении Программы.

Выбор состава пилотных муниципальных образований можно ограничить 2-3 муниципальными образованиями уровня муниципального района или городского округа или можно отказаться от выбора пилотов, привлекая все без исключения муниципальные образования. Однако привлечение всех муниципалитетов снизит степень управляемости Программой, что может отрицательным образом повлиять на ожидаемый результат. Выбор пилотных муниципальных образований можно осуществить случайно, а можно сделать его на основании сочетания оценки отраслевых государственных менеджеров и степени подготовленности руководителей отраслевых бюджетных учреждений конкретных муниципальных образований и оценки степени заинтересованности руководителей муниципальных образований в активном участии в реформах в рамках Программы. Выбор должен быть осознанным и способствовать достижению ожидаемого результата.

Относительно альтернативы по количеству и уровням бюджетных услуг можно ограничиться только бюджетными услугами государственного управления, можно развить его бюджетными услугами для населения. В первом случае достижение целевого результата внедрения системы предоставления бюджетных услуг будет затруднено, так как не будет разработан механизм, с помощью которого достижение целей верхнего уровня управления обеспечивается достижением целей более низкого. Количество бюджетных услуг для каждого субъекта может не ограничиваться либо может находиться в определенном диапазоне. Теория оптимального управления говорит, что управляемость теряется при превышении числа объектов управления более 5-6 единиц. Соответственно, для каждого объекта управления целесообразно определять не более 6 бюджетных услуг. Соответственно, для 4 отраслей число бюджетных услуг управления будет составлять около 25, а с учетом бюджетных услуг для населения их число может расшириться в 3-5 раз в зависимости от количества видов бюджетных учреждений, привлекаемых к реализации Программы (например, в здравоохранении такими видами могут являться районные больница, отделения скорой медицинской помощи, фельдшерские акушерские пункты, для каждого из которых может устанавливаться различный по составу перечень бюджетных услуг для населения).

4.2.1.5. Оценка рисков

С одной стороны, риском при реализации указанных выше мероприятий является возможный субъективизм участников реформ при выборе приоритетных целей развития и, соответственно, при формировании перечня бюджетных услуг. Некорректно выбранная цель может отрицательным образом повлиять на реальную эффективность совокупной деятельности отрасли. С другой стороны, возможен субъективизм при определении потребности в предоставлении бюджетной услуги: потребность может быть либо переоценена, соответственно, цель не будет достигнута, либо недооценена, будет упущенная выгода. Данный риск будет минимизирован за счет многоуровневого коллегиального обсуждения: коллективная ошибка имеет меньшую вероятность возникновения, чем индивидуальная. Кроме того, риск ошибки можно уменьшить за счет применения инструментов привлечения потребителей к оценке планируемых решений специалистов посредством публикации предварительных результатов до их окончательного принятия.

Риск достаточности квалификации специалистов будет минимизирован посредством первичной оценки их квалификации, а также за счет формирования системы контроля хода выполнения мероприятий наиболее подготовленными специалистами и, возможно, независимыми экспертами, имеющими положительный опыт решения аналогичных задач.

Существует также возможность реализации федерального риска, связанного с нормативным регулированием федеральными нормативными правовыми актами, обязательными к исполнению всеми субъектами Российской Федерации, вопросов использования системы бюджетных услуг. В случае, если нормативные правовые акты, подготовленные в ходей реализации Программы, не будут соответствовать федеральному законодательству, область будет вынуждена оперативно корректировать принятые акты, что может отложить срок достижения запланированного эффекта. Тем не менее этот риск оценивается не высоко, и даже в случае реализации этого риска результаты деятельности по формированию приоритетных отраслевых целей, скорее всего, могут быть применены и в условиях нового федерального регулирования.

4.2.2. В2. Установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг

4.2.2.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

Установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг является одним из существенных элементов системы бюджетирования, ориентированного на результат. Описание текущего состояния формирования системы бюджетных услуг в Астраханской области приведено в разделе по показателю B1. Стандартизация бюджетных услуг является неотъемлемой составной частью этой системы.

В постановлении Правительства Астраханской области от 23.03.2006 № 69-П "О мерах по внедрению в практику программно-целевого планирования деятельности исполнительных органов государственной власти Астраханской области" (приложение В1) установлены следующие элементы реестра бюджетных услуг, имеющие непосредственное отношение к стандартам:

- показатель конечного эффекта;

- показатели непосредственного результата;

- способ оказания услуги.

Однако прямого указания на то, что такие показатели составляют стандарт бюджетной услуги, нет, как и на то, каким образом эти стандарты определяются.

При этом ключевыми составными элементами стандартов должны являться показатели конечного эффекта, а показатели непосредственного результата и показатели способа оказания услуги должны быть включены в стандарт лишь в случае безусловной необходимости для достижения показателя эффективности услуги. Например, если стандартом бюджетной услуги установлено достижение определенного показателя смертности от определенного вида заболевания (заданное значение ее снижения), то не обязательно в качестве стандарта устанавливать количество вылеченных больных в стационаре или методы лечения, так как субъект бюджетного планирования может достичь планируемого эффекта за счет прочих мероприятий (например, медицинской профилактики и пропаганды населению методов снижения вероятности заболевания). В случае некорректного утверждения в форме стандарта количественных показателей непосредственного результата (вылечить в стационаре не менее 100 больных или не менее 70% от поступивших в стационар) ответственный за выполнение стандарта будет вынужден соблюдать этот показатель, при этом вполне вероятно, что если бы этот стандарт не был установлен, он мог бы достичь конечного эффекта, обеспечив иными способами то, что потенциальным пациентам не пришлось бы обращаться в стационар, а попавшие все-таки в стационар пациенты составляли бы группу, состояние которой действительно критическое и обычного процента излечения которой достичь проблематично).

С другой стороны, если предоставление бюджетной услуги предполагает обязательное проведение мероприятий по пропаганде, то элементом стандарта может быть создание системы пропаганды, что является показателем непосредственного результата (система создана - 1, система не создана - 0).

Еще более комплексным является принятие решений о включении в стандарт показателей способа предоставления услуги. Такой элемент стандарта необходимо вводить лишь в случае, если способ предоставления определен однозначно, и ожидаемый конечный эффект не может быть получен иным способом. Спектр бюджетных услуг, предполагающий введение данного типа показателей стандарта, значительно уже тех, которые не предполагают его наличия. Во-первых, процессные стандарты профильных отраслевых услуг чаще всего уже установлены федеральным законодательством, а его соблюдение - априори стандарт для всех услуг. Зачем, к примеру, дублировать и вводить стандарт по продолжительности уроков и перемен в школах, если эти параметры уже определены, зачем устанавливать список медицинских препаратов, которым лечится то или иное заболевание, если это жестко регламентировано? Иное дело, если способы предоставления определенной услуги могут быть различными, но для ее эффективного предоставления в конкретных условиях именно один из них обеспечит получение ожидаемого эффекта, в этом случае элемент способа предоставления услуги можно задавать в составе стандарта. Например, контроль параметров предоставления бюджетной услуги должен быть осуществлен только посредством независимого репрезентативного социологического опроса потребителей услуги. В этом случае способ может быть регламентирован, например, вопросник и почтовый конверт с адресом получателя и почтовой маркой должны быть розданы каждому потребителю услуги до ее предоставления, о чем получивший должен сделать отметку в журнале. Такой элемент стандарта услуги имеет право на существование для определенных услуг.

Для того чтобы система бюджетных услуг и их стандартов была применима при осуществлении бюджетного процесса, необходимо провести значительную доработку действующей областной нормативно-правовой базы, осуществить работу по обучению государственных менеджеров субъектов бюджетного планирования процессам стандартизации услуг, с тем чтобы при разработке и исполнении ведомственных целевых программ по предоставлению той или иной бюджетной услуги субъект бюджетного планирования обладал четким пониманием того, какие стандарты должны выполняться и обеспечение каких значений стандартов будет свидетельствовать о качестве предоставления бюджетной услуги.

Без четкого понимания предназначения и методов формулировки бюджетных услуг и стандартов ответственными государственными менеджерами введение и использование этих элементов государственного управления останутся дополнительным формальным требованием к деятельности, но на практике не приведут к росту эффективности.

4.2.2.2. План и этапы реформирования

С учетом анализа текущей ситуации в Астраханской области относительно наличия в областной нормативно-правовой базе стандартов бюджетных услуг Астраханская область не соответствует условиям первого уровня показателя B2.

Введение в практику государственного бюджетного управления, ориентированного на достижение результата, показателей стандарта качества (результативности) предоставления бюджетной услуги предполагает формирование четкого понятийного аппарата. При формировании системы стандартов бюджетных услуг предполагается использовать следующие подходы к интерпретации существующих терминов.

Стандартом результативности бюджетной услуги предполагается рассматривать описание измеряемой характеристики эффективности деятельности субъекта предоставления бюджетной услуги, позволяющей получателям (в том числе субъектам бюджетного планирования) оценивать степень достижения целевого результата производства (предоставления) бюджетной услуги. Измеряемыми характеристиками эффективности деятельности субъекта производства бюджетной услуги могут быть показатели качества, объемов и сроков предоставления бюджетной услуги.

В этой связи потребностью в предоставлении бюджетной услуги станет обоснованное и установленное на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу значение стандартов результативности бюджетной услуги, достижение которых является целью предоставления бюджетной услуги.

При этом субъектом предоставления бюджетной услуги государственного управления является субъект бюджетного планирования, наделенный отдельными государственными полномочиями, ответственный за результат предоставления бюджетной услуги государственного управления, а субъект предоставления бюджетной услуги для населения Астраханской области - бюджетное учреждение или организация, осуществляющие предоставление бюджетных услуг за счет средств областного бюджета, ответственные за результат производства (предоставления) бюджетной услуги для населения Астраханской области.

Введение таких понятий обеспечивает возможность осуществлять сопоставление перечня бюджетных услуг, разрабатываемых в рамках мероприятий по показателю B1, с целевыми показателями результативности их предоставления, являющимися стандартами. При этом значения стандартов предоставления бюджетных услуг будут также являться целевыми показателями эффективности выполнения соответствующих ведомственных целевых программ.

С учетом вышеизложенного в течение первого и второго этапов Программы параллельно работе по формированию перечня бюджетных услуг будет проводиться работа по формулировке их стандартов и выработке их согласованных значений на очередной год и среднесрочную перспективу.

На втором этапе реализации Программы разработанные стандарты качества предоставления бюджетных услуг пройдут процедуру законодательного утверждения, что обеспечит согласованную позицию исполнительных и законодательных органов государственной власти по вопросам ожидаемой результативности предоставления бюджетных услуг.

На первом и втором этапах Программы будет разработан и на втором этапе утвержден порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг стандартам, что обеспечит возможность осуществления периодического контроля эффективности использования финансовых средств, выделяемых на предоставление соответствующих услуг. В результате процесса согласования между участниками будут также утверждены основные требования к результатам работы бюджетных учреждений пилотных отраслей в соответствии со стандартами качества предоставления бюджетных услуг. Для этого предварительно будет проведена оценка соответствия качества фактически предоставляемых утвержденных бюджетных услуг установленным стандартам. Этот процесс будет в дальнейшем осуществляться на периодической основе, но не реже одного раза в год. На основании результатов сопоставления фактических значений с установленными значениями стандартов будут приниматься решения о пересмотре условий финансирования, по мере необходимости будут уточняться состав бюджетных услуг, состав показателей стандартов и их значения.

По результатам осуществления указанных выше мероприятий предполагается дальнейшая регулярная публикация в средствах массовой информации и сети Интернет данных о планируемых и фактически достигнутых результатах предоставления бюджетных услуг, прошедших фазу стандартизации их качества.

4.2.2.3. Ожидаемые результаты

По итогам реализации данных мероприятий в Астраханской области ожидается, что не менее 50% бюджетных расходов будут осуществляться на финансирование услуг с установленными стандартами их качества. Такая доля расходов будет обеспечена за счет стандартизации бюджетных услуг государственного управления в сфере межбюджетных отношений.

Планируемый   уровень прогресса по показателю B2

Оценка текущего   состояния

Планируемое   состояние по результатам 1-го этапа

Планируемое   состояние по результатам 2-го этапа

0

0

5

4.2.2.4. Альтернативные механизмы и риски

В условиях развивающейся экономики и поступательного развития
переход к установлению стандартов качества предоставляемых бюджетных
услуг рассматривается сегодня как один из наиболее прогрессивных
методов повышения потенциальной эффективности. Этот факт подтверждают
прогрессивная международная практика и первые результаты применения
системы БОР в отдельных субъектах Российской Федерации, первыми
внедривших БОР в пилотном режиме. Явных альтернатив переходу от
рутинного сметного финансирования деятельности к управлению с
ориентацией на результативность предоставления бюджетных услуг в
настоящее время не видно.

Альтернативы и риски в сфере стандартизации бюджетных услуг
аналогичны таковым при формировании их перечня (раздел B1).

Альтернативы касаются выбора пилотных сфер, пилотных муниципальных
образований, состава и количества бюджетных услуг, подлежащих
стандартизации. Кроме указанных альтернатив существует также
возможность выбора относительно состава и количества стандартов на
одну бюджетную услугу. Безусловно, бюджетная услуга должна иметь не
менее одного стандарта, характеризующего эффективность ее
предоставления. В случае необходимости таких стандартов может быть
больше, они могут дополняться показателями непосредственного
результата и показателями способа предоставления бюджетной услуги. В
любом случае от количества стандартов напрямую зависит управляемость
процессом предоставления услуги. Теория эффективного управления
рекомендует, что целесообразно использовать 5-6 основных,
критических для оценки качества предоставления услуги параметров, но
не десять и более-менее существенных. Внимание государственного
менеджера должно быть сконцентрировано на главных результатах, а
второстепенные (обеспечивающие основные) параметры могут применяться
им самостоятельно уже по отношению к подразделениям и их руководителям.

При этом параметры деятельности, установленные федеральным и
областным законодательством безотносительно к стандартам бюджетных
услуг, также должны соблюдаться в обязательном порядке, но в
соответствии с действующим законодательством, а не в соответствии с
создаваемой специфической нормативно-правовой базой, регламентирующей
предоставление бюджетных услуг.

С учетом ограниченности времени на фактическую реализацию Программы
(менее 2 лет) наиболее предпочтительным выглядит вариант привлечения
4-6 пилотных отраслей, включая сферу финансового управления (в части
стандартизации межбюджетных отношений), и 5-6 пилотных муниципальных
образований. Приобретенный в пилотном режиме опыт и ожидаемые
положительные результаты целесообразно затем поэтапно тиражировать на
весь спектр отраслей бюджетного производства и на все муниципальные
образования.

Основной риск при реализации мероприятий по данному направлению связан с достаточностью компетенции и знаний руководителей в сфере управления по результатам (вследствие новизны подхода). В этом случае риск минимизируется проведением обучающих мероприятий, в том числе посредством изучения опыта работы прогрессивных бюджетных систем, включая опыт тех субъектов Российской Федерации, где внедрение этих принципов уже успешно применяется на практике.

Привлечение руководителей отраслевых министерств, учреждений (организаций) - поставщиков бюджетных услуг для населения, и экспертов к процессу выработки стандартов их качества, а также анализ опыта прочих субъектов Российской Федерации будут способствовать ответственному подходу к работе и повышению эффективности реализации мероприятия в целом.

4.2.3. В3. Формирование среднесрочных ведомственных программ расходов

4.2.3.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

Целью формирования системы среднесрочных ведомственных целевых программ является обеспечение эффективного и прозрачного распределения финансовых ресурсов между распорядителями и получателями бюджетных средств за счет создания элементов контроля за результатами их деятельности. В результате перехода существенного объема расходов от финансирования по сметному принципу распределения средств, при котором контролируются соответствие расходов статьям и объем освоенных средств, а не результаты, к программно-целевому финансированию произойдет снижение необоснованных (малоэффективных) расходов, повысится их финансово-экономическая обоснованность, их целевая направленность на результат.

Ожидаемый эффект реализации мероприятий по формированию системы управления ведомственными целевыми программами может быть выражен в существенном повышении управляемости результатами деятельности путем использования программно-целевого метода, расширении возможностей использования наиболее эффективных и результативных методов достижения поставленных целей и задач, выявлении малоэффективных расходов, обеспечении возможности стимулирования процесса повышения эффективности деятельности, систематизации распределения ответственности между непосредственными исполнителями задач.

В конце 2004 - начале 2005 года в Астраханской области проводилась работа по инвентаризации положений об исполнительных органах государственной власти Астраханской области. Однако данная работа включала анализ только полномочий на предмет их соответствия федеральному и областному законодательству. В рамках этой работы рассматривались не цели и задачи деятельности, а полномочия исполнительных органов государственной власти Астраханской области.

В конце 2005 года было принято распоряжение Правительства Астраханской области № 166-Пр "О внедрении программно-целевого планирования деятельности исполнительных органов государственной власти Астраханской области", результатами применения которого должны были стать предложения Губернатору Астраханской области для изменения структуры исполнительных органов государственной власти. Постановлением Правительства Астраханской области от 27.02.2006 № 49-П была создана комиссия по переходу к программно-целевому планированию деятельности исполнительных органов государственной власти Астраханской области, которая должна подготовить данные предложения. В настоящее время работа в этом направлении продолжается.

Оценка целей и задач исполнительных органов государственной власти Астраханской области на данный момент ведется по постановлению Правительства Астраханской области от 23.03.2006 № 69-П «О мерах по внедрению в практику программно-целевого планирования деятельности исполнительных органов государственной власти Астраханской области». В этом акте утвержден порядок определения количественно измеримых показателей, позволяющих проводить мониторинг и оценку целевых программ Астраханской области, и установления целевых значений этих показателей.

Вопросы разработки, рассмотрения, утверждения и исполнения целевых программ в Астраханской области регулируются следующими законодательными и нормативными правовыми актами (полные тексты актов см. в приложении B3):

- Законом Астраханской области от 29.10.2004 № 54/2004-ОЗ "О территориальном прогнозировании и целевых программах Астраханской области";

- постановлением Губернатора Астраханской области от 21.06.2003 № 281 "О порядке разработки, утверждения и реализации областных целевых программ на территории Астраханской области".

Закон Астраханской области от 29.10.2004 № 54/2004-ОЗ "О территориальном прогнозировании и целевых программах Астраханской области" содержит следующие положения:

«. Статья 7.

1. Целевая программа - увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач во всех отраслях экономики и социальной сферы.

2. Целевые программы в зависимости от уровней и спектра решаемых задач подразделяются на следующие виды:

1) программа социально-экономического развития - целевая программа, направленная на достижение стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития области или муниципального образования;

2) комплексная целевая программа - целевая программа, направленная на решение межотраслевых проблем социально-экономического развития области, в число мероприятий которой могут входить действующие отраслевые целевые программы;

3) отраслевая целевая программа - целевая программа, направленная на решение задач развития конкретных отраслей экономики и социальной сферы.

.

5. При определении проблемы регионального развития, в целях решения которой разрабатывается и принимается целевая программа Астраханской области, учитываются следующие факторы:

1) комплексный характер проблемы;

2) необходимость использования различных организационно-финансовых способов и механизмов для решения проблемы;

3) невозможность решения проблемы в течение одного года;

4) невозможность решения проблемы в приемлемые сроки за счет использования действующих рыночных механизмов.

6. Краткосрочные комплексные и отраслевые целевые программы утверждаются Правительством Астраханской области.

7. Программа социально-экономического развития Астраханской области и долгосрочные комплексные и отраслевые целевые программы утверждаются Государственной Думой Астраханской области.

.

Статья 10. Отраслевые целевые программы

1. Отраслевые целевые программы по функциональной направленности подразделяются на:

1) программы производственного назначения, направленные на решение проблем развития сферы материального производства;

2) программы социального назначения, направленные на решение проблем совокупности отраслей, предприятий, организаций, непосредственным образом связанных и определяющих образ и уровень жизни людей, их благосостояние, потребление (образование, культура, здравоохранение, социальное обеспечение, физическая культура, общественное питание);

3) программы инфраструктурного назначения, направленные на решение проблем совокупности отраслей, предприятий и организаций, призванных обеспечивать, создавать условия для нормального функционирования производства, а также жизнедеятельности людей (дороги, пассажирский транспорт, связь, складское хозяйство, коммунальное обслуживание, спортивные сооружения, озеленение);

4) программы экологического назначения, направленные на осуществление комплексных природоохранных мероприятий.

2. Инициаторами разработки отраслевых целевых программ могут выступать исполнительные органы государственной власти Астраханской области, Государственная Дума Астраханской области, органы местного самоуправления Астраханской области, общественные и иные организации.

3. Государственным заказчиком отраслевой целевой программы является уполномоченный исполнительный орган государственной власти Астраханской области.

4. Утвержденные отраслевые целевые программы включаются в реестр отраслевых целевых программ, который ведется уполномоченным исполнительным органом государственной власти Астраханской области.

5. Ежегодно Правительство Астраханской области в составе документов, представляемых одновременно с проектом областного бюджета на очередной финансовый год в Государственную Думу Астраханской области, направляет перечень отраслевых целевых программ, подлежащих финансированию за счет средств областного бюджета в очередном финансовом году.

6. В перечне отраслевых целевых программ указываются:

1) объемы финансирования отраслевых целевых программ за счет средств областного бюджета на очередной финансовый год;

2) государственные заказчики программ.

7. Расходы на реализацию отраслевых целевых программ включаются отдельными строками в соответствующие статьи функциональной и экономической классификации расходов органов государственного управления Астраханской области, являющихся государственными заказчиками программ.

8. Отбор отраслевых целевых программ для включения в перечень отраслевых целевых программ, предлагаемых для финансирования за счет средств областного бюджета в очередном финансовом году, осуществляется уполномоченным исполнительным органом государственной власти Астраханской области на основе реестра отраслевых целевых программ и с учетом следующих критериев:

1) приоритетность и значимость проблемы для развития экономики Астраханской области, социальной поддержки и защиты населения;

2) привлечение к финансированию программы иных источников;

3) финансовая обеспеченность бюджета Астраханской области;

4) ход выполнения мероприятий реализуемых программ, эффективность мер, принимаемых государственными заказчиками программ по привлечению внебюджетных источников и местных бюджетов для финансирования программ.

9. Действие отраслевых целевых программ, по каким-либо причинам не включенных в перечень отраслевых целевых программ, подлежащих финансированию за счет средств областного бюджета в очередном финансовом году, временно приостанавливается до конца финансового года.

10. В справочном материале, представляемом Правительством Астраханской области к проекту закона Астраханской области об областном бюджете на очередной финансовый год, в перечне отраслевых целевых программ указываются:

краткая характеристика каждой из предлагаемых к финансированию целевых программ, включая указание целей, основных этапов и сроков их выполнения;

результаты выполнения основных этапов для переходящих целевых программ;

требуемые объемы финансирования каждой из предлагаемых к реализации целевых программ в целом и по годам с указанием источников финансирования;

объемы финансирования целевых программ за счет средств областного бюджета в очередном финансовом году;

государственные заказчики целевых программ.

Статья 10.1. Внесение на рассмотрение и утверждение Государственной Думой Астраханской области долгосрочных комплексных и отраслевых целевых программ.

1. Губернатор Астраханской области вносит на рассмотрение в Государственную Думу Астраханской области проект постановления Государственной Думы Астраханской области об утверждении долгосрочной комплексной целевой программы, долгосрочной отраслевой целевой программы, одобренной Правительством Астраханской области, не позднее 1 сентября года, предшествующего планируемому, в соответствии с показателями, предусмотренными пунктом 1 статьи 9 настоящего Закона.

2. Постановление Государственной Думы Астраханской области об утверждении долгосрочной комплексной целевой программы, долгосрочной отраслевой целевой программы принимается не позднее рассмотрения в первом чтении проекта областного бюджета на очередной финансовый год.».

Как следует из приведенных выше положений Закона, в Астраханской области практикуется определенный аналог ведомственной целевой программы - отраслевая целевая программа. Однако требования к отраслевым программам не в полной мере соответствуют требованиям, предполагаемым к установлению для ведомственных целевых программ, и областная законодательная и нормативно-правовая база требует определенной доработки.

Отличительные характеристики ведомственных целевых программ:

- обособленность расходов, включенных в ведомственную целевую программу, от прочих расходов субъекта бюджетного планирования;

- для программы установлены показатели финансирования, целевые индикаторы выполнения программы (количественные и качественные характеристики результатов деятельности субъекта бюджетного планирования), используется оценка эффективности реализации ведомственной целевой программы (соотношение результатов и объемов затрат), установлены ответственные за выполнение мероприятий программ;

- расходы на реализацию ведомственной целевой программы имеют четкую и понятную координацию с результатами;

- ведомственная целевая программа охватывает период бюджетного планирования не менее трех лет либо имеет объективное ограничение в виде срока действия конкретного расходного обязательства;

- ведомственная целевая программа имеет собственную целевую статью расходов;

- ведомственная целевая программа конкретного субъекта бюджетного планирования отвечает целям и задачам этого субъекта.

Астраханская область уже приступила к разработке проекта нормативного правового акта о ведомственных целевых программах.

В результате реализации комплекса мероприятий по показателю B3 будут установлены для отдельных направлений расходов субъектов бюджетного планирования на трехлетний период четкие требования к срокам, объемам и качеству их реализации с возможностью применения инструментов контроля за соблюдением установленных заданий и принятия мер по административному и экономическому стимулированию исполнителей программ в зависимости от хода их исполнения.

4.2.3.2. План и этапы реформирования

В течение первого и второго этапов реализации Программы реформирования планируется произвести и завершить оценку содержания целей и задач, стоящих перед субъектами бюджетного планирования области. После формирования перечня целей и задач планируется установить плановые значения целевых показателей.

В ходе выполнения Программы нормативным правовым актом будет утвержден порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, индикаторов оценки результативности и планируемых результатов, а также корректировки объема расходов, предоставляемых главным распорядителям бюджетных средств, исходя из оценки уровня достижения результатов.

С учетом положений утвержденного порядка будет разработан ряд ведомственных целевых программ, направленных на эффективное предоставление бюджетных услуг, перечень и стандарты которых будут разработаны в ходе реализации мероприятий по показателям B1 и B2.

Разработанные проекты ведомственных целевых программ и утвержденные программы будут по мере их готовности публиковаться в средствах массовой информации и сети Интернет.

В результате реализации описанных выше мероприятий Астраханская область планирует обеспечить финансирование ведомственных целевых программ в объеме, превышающем 50% от суммы расходов областного бюджета без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий. Такого уровня невозможно достичь без формирования ведомственных целевых программ министерства финансов Астраханской области, связанных с предоставлением межбюджетных трансфертов. Астраханская область планирует разработку таких программ, показателями эффективности реализации которых будут рост эффективности использования средств муниципальными образованиями области, наличие системы стимулирования муниципалитетов к достижению стратегических целей развития области.

4.2.3.3. Ожидаемые результаты реализации мероприятий

Результатом реализации данного мероприятия должно стать ежегодное формирование расходов главных распорядителей средств областного бюджета на основе утверждаемых планов достижения целей и задач развития Астраханской области, роста показателей ее человеческого и социального капитала, а не индексация ранее осуществляемых расходов или неоправданное изменение объемов бюджетных средств на отдельные направления бюджетных расходов.

Получит дальнейшее развитие программно-целевой метод, как наиболее целесообразная форма расходов областного бюджета, ориентированного на результат. Будет осуществляться постоянный контроль целесообразности и эффективности реализации среднесрочных ведомственных программ расходов. Ожидается результативный эффект в виде оптимизации расходов, направленных на повышение эффективности предоставления бюджетных услуг, интенсификации продвижения к достижению стратегических целей развития области.

Наибольшую перспективу в этом отношении представляет создание согласованной системы целей между стратегическими целями развития области, отраслевыми (ведомственными) целями и частными целями поставщиков услуг. Рост согласованности целей разных уровней субъектов бюджетного планирования в сочетании с механизмами стимулирования на достижение цели будет являться одним из основных результатов, который планируется достичь в ходе реформ.

Планируемый   уровень прогресса по показателю B3

Оценка текущего   состояния

Планируемое   состояние по результатам 1-го этапа

Планируемое   состояние по результатам 2-го этапа

0

0

5

4.2.3.4. Альтернативные механизмы

Альтернативы реализации настоящего мероприятия состоят в осуществлении выбора подхода к реформам, направленным на повышение эффективности деятельности отраслей посредством реализации их целевых программ.

Одной из альтернатив может рассматриваться переработка действующих целевых программ с применением анализа соответствия цели планируемому результату без проведения оценки полученного эффекта. Эта альтернатива интересна с точки зрения незначительной потребности времени на ее реализацию, но она не учитывает реальный эффект.

Другой альтернативой может быть проведение анализа эффективности каждой из действующих целевых программ и завершение тех из них, эффективность которых мала либо отрицательна, либо неизмерима. Эта альтернатива имеет недостаток в виде отсутствия анализа адекватности цели, поставленной в программе, стратегической цели развития. Проблема, решаемая программой, и ее цель могут быть несущественны для целей развития области.

Третьей альтернативой является планомерное завершение всех без исключения действующих целевых программ и выработка новых ведомственных программ с измеримыми целями, полностью соответствующими стратегической цели развития области. Эта альтернатива, не предполагая переходного периода, может создать период неэффективности в силу бездействия, что также недопустимо в условиях потребности в непрерывном бюджетном производстве.

Ни одна из рассматриваемых альтернатив не представляется абсолютно эффективной. Наиболее целесообразным может быть осуществление выбора после проведения соответствующей комплексной диагностики программ на предмет соответствия и измеримости целей. Диагностика в том или ином виде планируется в начале реализации первого этапа Программы. Ее осуществление может способствовать группировке действующих целевых программ по признакам соответствия целесообразности применения к ней того или иного альтернативного метода повышения эффективности.

Еще одной альтернативой является выбор в начале реализации Программы группы пилотных программ, по отношению к которым будут применены реформы. Выбор пилотных программ может быть осуществлен либо по отраслевому признаку, либо по репрезентативности типов программ, либо по их значимости для решения социальных и экономических проблем в Астраханской области.

4.2.3.5. Оценка рисков

Риск предполагаемых мероприятий связан с возможно низкой заинтересованностью и соответствующей активностью главных распорядителей бюджетных средств в содействии переходу на преимущественное финансирование через механизм среднесрочных ведомственных целевых программ. Данный риск в определенной степени будет нейтрализован повышением ответственности главных распорядителей бюджетных средств за конечный результат работы, внедрением механизмов стимулирования эффективного достижения целей, обучающими мероприятиями, пропагандой эффективной деятельности и освещением хода реализации реформ в СМИ.

4.2.4. В4. Формирование среднесрочных региональных целевых программ развития

4.2.4.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

Текущее состояние в отношении нормативно-правового и законодательного регулирования вопросов разработки, утверждения, исполнения и контроля выполнения целевых программ изложено в разделе по показателю B3.

В соответствии с Законом Астраханской области от 29.10.2004 № 54/2004-ОЗ "О территориальном прогнозировании и целевых программах Астраханской области" концепцией социально-экономического развития Астраханской области является система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономического развития Астраханской области, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей.

Концепция социально-экономического развития Астраханской области разрабатывается на основе комплексного анализа состояния экономики и социальной сферы Астраханской области с учетом выявленных тенденций изменения экономических, демографических, природных и иных факторов, а также общественно обусловленных целевых ориентиров социально-экономического развития Астраханской области.

Концепция социально-экономического развития Астраханской области разрабатывается на срок от трех до пяти лет с учетом концепции социально-экономического развития Российской Федерации и утверждается Правительством Астраханской области. Таким образом, формируется согласованность стратегических целей развития Астраханской области с целями развития Российской Федерации.

Концепция социально-экономического развития Астраханской области включает анализ социально-экономического развития Астраханской области за предшествующий период, характеристику состояния экономики Астраханской области, определяет систему стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития, средства и этапы достижения указанных целей и реализации указанных приоритетов.

Концепция социально-экономического развития Астраханской области подлежит опубликованию в официальных периодических изданиях нормативных правовых актов органов государственной власти Астраханской области.

В то время как близким аналогом ведомственных целевых программ в законодательстве области являются отраслевые целевые программы в соответствии с положениями Закона Астраханской области от 29.10.2004 № 54/2004-ОЗ "О территориальном прогнозировании и целевых программах Астраханской области", аналогом региональных программ развития являются два вида программ развития:

1) программа социально-экономического развития - целевая программа, направленная на достижение стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития области или муниципального образования;

2) комплексная целевая программа - целевая программа, направленная на решение межотраслевых проблем социально-экономического развития области, в число мероприятий которой могут входить действующие отраслевые целевые программы.

В частности, статьи 8 и 9 Закона Астраханской области от 29.10.2004 № 54/2004-ОЗ содержат следующие положения:

«.Статья 8. Программа социально-экономического развития Астраханской области

1. Программа социально-экономического развития Астраханской области разрабатывается на основе концепции социально-экономического развития Астраханской области и прогноза социально-экономического развития Астраханской области на среднесрочную перспективу.

2. Программа социально-экономического развития Астраханской области содержит:

1) оценку итогов социально-экономического развития Астраханской области за предыдущий период и характеристику состояния экономики Астраханской области;

2) стратегический анализ Астраханской области;

3) стратегический план развития Астраханской области;

4) систему программных мероприятий, представляющую собой совокупность институциональных и правовых преобразований, конкретных инвестиционных проектов и некоммерческих (социальных, экологических и других) мероприятий;

5) механизм реализации программы;

6) ресурсное обеспечение программы;

7) оценку эффективности социально-экономических и экологических последствий от реализации программы;

8) организацию управления программой и контроль за ходом ее реализации.

3. Государственным заказчиком программы социально-экономического развития Астраханской области является специально уполномоченный орган исполнительной власти Астраханской области.

Статья 9. Комплексные целевые программы

1. Комплексные целевые программы разрабатываются в виде единого документа, включающего в себя следующие разделы:

1) содержание проблемы, обоснование необходимости программной разработки;

2) основные цели и задачи, сроки и этапы реализации;

3) комплекс программных мероприятий и проектов, в том числе действующие отраслевые целевые программы;

4) механизм реализации программы, организация управления программой и контроль за ходом ее реализации;

5) оценка эффективности реализации программы, предусматривающая разработку целевых индикаторов и показателей программы.

2. Государственным заказчиком комплексной целевой программы является специально уполномоченный орган исполнительной власти Астраханской области.

3. Финансирование комплексных целевых программ за счет средств областного бюджета осуществляется в пределах ассигнований, выделенных на финансирование действующих отраслевых целевых программ, предусмотренных законом Астраханской области об областном бюджете на очередной финансовый год.».

Таким образом, в области установлена двухуровневая система целевых программ развития.

Верхний уровень обеспечивает решение программно-целевым методом задачи достижения стратегических целей социально-экономического развития. При этом программа социально-экономического развития области направлена на решение стратегических целей.

На следующем уровне стоят комплексные программы, цели которых достигаются посредством решения в сфере развития нескольких отраслей. По сути, комплексная программа является аналитической программой, так как объем ее финансирования составляет сумму объемов финансирования отраслевых программ, входящих в ее состав.

На практике же Астраханская область сталкивается с проблемами в отнесении той или иной программы к определенному виду (отраслевая, комплексная), а программа социально-экономического развития также является лишь аналитической, не предполагающей отдельного финансирования. Система такова, что все областные целевые программы направлены на достижение целей социально-экономического развития, а каждая в отдельности отраслевая программа предполагает достижение целей развития отрасли.

4.2.4.2. План и этапы реформирования

Существующая практика использования механизмов областных целевых программ должна быть усовершенствована (изменена) в ходе выполнения Программы реформирования, с тем чтобы обеспечить четкое систематизированное разграничение программ по видам в зависимости от того, относится ли конкретная программа к компетенции отдельного ведомства, либо результат программы (развитие области) достигается синергетическим результатом взаимодействия более одного ведомства, и ее исполнение требует межведомственной координации процессов разработки, согласования, финансирования и контроля исполнения.

В связи с вышеизложенным на первом и втором этапе планируется сформировать и утвердить специфический порядок разработки, реализации и мониторинга исполнения областных целевых программ, а также закрепить процедуру изменений (корректировки) или досрочного прекращения областной целевой программы по результатам ее реализации. При этом причинами корректировки или прекращения реализации могут быть:

- достижение установленных целей, потребность установления целей дальнейшего развития;

- корректировка содержания стратегических целей в связи с изменениями приоритетов развития (федеральных, областных);

- пересмотр параметров достижения заданных целей в связи с невозможностью их достижения в сложившихся условиях либо с выявлением возможности установления более высоких значений показателей достижения целей.

Для формирования эффективной системы достижения стратегических целей развития области целесообразным является разработка и утверждение требований к стратегическим целям, тактическим задачам и мероприятиям областных целевых программ развития.

По завершении реализации приведенных выше мероприятий будут разработаны одна или несколько областных целевых программ развития, в составе которых будут утверждены показатели непосредственных и конечных результатов этих программ, включающих показатели общественной и экономической эффективности их реализации по разработанной и утвержденной форме.

Для повышения прозрачности планируемых и осуществляемых процессов достижения стратегических целей развития области для всех заинтересованных сторон разработанные областные целевые программы будут публиковаться в СМИ и на портале исполнительных органов государственной власти Астраханской области в Интернете.

В связи с отсутствием в настоящий момент требований к стратегическим целям, тактическим задачам и целевым показателям сложно будет обеспечить соответствие фактических результатов, достигнутых в рамках региональных целевых программ на уровне не менее 70% от запланированных, в связи с тем, что, вполне вероятно, по состоянию на конец первого полугодия 2008 года оценить результаты (показатели достижения стратегических целей) выполнения программ, реализуемых в течение срока менее 1 года, будет затруднительно.

4.2.4.3. Ожидаемые результаты реализации мероприятий

Результатом реализации описанных выше мероприятий должна стать применимая на практике система инструментов, позволяющая обеспечивать достижение стратегических целей развития области посредством решения соответствующих тактических задач различными министерствами. Будет приобретен опыт согласованного взаимодействия между министерствами для достижения единой цели. Практика разработки областных программ может стать реальным стимулирующим эффективную деятельность инструментом конкуренции за финансирование между министерствами, при котором средства распределяются на основании оценки и в зависимости от вклада участника Программы в достижение установленного целевого результата.

Планируемый   уровень прогресса по показателю B4

Оценка текущего   состояния

Планируемое   состояние по результатам 1-го этапа

Планируемое   состояние по результатам 2-го этапа

1

1

4

4.2.4.4. Альтернативные механизмы и риски

С учетом того, что реализация областных программ развития предполагает участие в таких программах более одного субъекта бюджетного планирования, существует альтернатива в выборе пилотного состава таких участников. Состав участников может различаться существенно, от двух до более десяти. Кроме того, в состав могут входить участники как от областного, так и от муниципального уровней. Программа развития может распространять свое действие на всю территорию области или на территорию только пилотных муниципальных образований.

В условиях реализации Программы с учетом того, что реальной практики реализации таких программ ранее не было, максимальный масштаб реализуемых программ предполагается ограничить числом субъектов бюджетного планирования, включенных в состав пилотных по другим направлениям Программы, и соответствующими пилотными муниципальными образованиями. В случае получения ожидаемого эффекта реализации мероприятий для такого состава участников опыт применения программ развития можно будет расширять, привлекая к программам новых участников. В случае же отдельных неудач возможные потери областного бюджета (или упущенная выгода) будут минимизированы, а на основе анализа причин неудач можно будет провести соответствующие корректировки методик, содержания целей и планируемых значений параметров их достижения.

Другая альтернатива касается количества программ, планируемых к созданию. В этом отношении также предполагается ограничиться 1-2 программами, так как потребность в координации процесса формирования большего числа комплексных целевых программ может привести к потери управляемости и негативным последствиям. Более оптимальным является обеспечение с высокой степенью вероятности достижения положительных результатов в отношении 1-2 важных стратегических целей, чем распыление усилий на большее число, в том числе менее важных, за счет вполне вероятной потери качества и снижения возможного положительного эффекта.

4.2.4.5. Оценка рисков

Один из основных рисков реализации мероприятий по данному показателю связан с тем, что комплексные целевые программы предполагают участие в их реализации, а соответственно и ответственность за достижение целей Программы более одного субъекта бюджетного планирования. Управление связанными процессами реализации целевой программы, в которой за конечный результат отвечают несколько участников, более сложно, чем управление программами с одним ответственным и предполагает четкую межведомственную координацию между участниками. Недостаточно эффективная реализация областной целевой программы одним из участников может привести к тому, что общая цель не будет достигнута.

Для того чтобы минимизировать этот риск, в порядке разработки, реализации и мониторинга исполнения комплексных целевых программ будет предусмотрен механизм распределения ответственности между участниками при выделении ответственности за координацию взаимодействия на одного из участников. Т.е. каждый из участников будет иметь четкое понимание того, в чем заключается его специфическая ответственность, каким образом специфический результат интегрируется в общий ожидаемый результат реализации целевой программы, а один из участников будет также обладать специфической ответственностью за общий результат реализации целевой программы и будет стимулирован к эффективной координации взаимодействия участников.

Еще один риск заключается в возможном дублировании целей и задач областных целевых программ развития с целями и задачами по другим программам. Задача минимизации этого риска заключается в исключении возможности дублирования целей областных целевых программ развития. Если одна и та же цель решается в разных программах, возможно неэффективное избыточное использование бюджетных ресурсов. Чтобы избежать возникновения риска избыточного финансирования в методиках формирования программ будет предусмотрен специальный механизм контроля, позволяющий избегать дублирования целей в действующих целевых программах посредством проведения сопоставительного анализа целей действующих и планируемых к утверждению ведомственных и прочих целевых программ с целями и задачами разрабатываемой областной целевой программы развития.

4.2.5. В5. Использование среднесрочного финансового планирования

4.2.5.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

Одним из основных методов повышения эффективности бюджетных расходов является повышение качества и значимости среднесрочного планирования при формировании областного бюджета на очередной финансовый год. Среднесрочный финансовый план должен стать инструментом для решения стратегических задач развития области.

Развитие системы среднесрочного финансового планирования должно привести к повышению эффективности бюджетных расходов за счет стабилизации условий финансового обеспечения деятельности субъектов бюджетного планирования, определения и утверждения прогнозируемых среднесрочных тенденций социально-экономического развития, оптимизации механизмов реализации долгосрочных проектов при использовании среднесрочных целевых программ, стабилизации бюджетной политики, прозрачности информации о финансовом обеспечении приоритетов развития территории.

Среднесрочный финансовый план Астраханской области впервые был включен в состав справочных материалов, прилагаемых к Закону Астраханской области от 27.12.2004 № 65/2004-ОЗ «Об областном бюджете на 2005 год».

На основании модели среднесрочного финансового планирования, разработанной совместно с ООО «Центр фискальной политики» (г. Москва), впервые были определены параметры бюджетной политики на среднесрочную перспективу. Среднесрочный финансовый план стал инструментом повышения качества и точности бюджетного планирования, эффективности управления общественными финансами.

Стратегия управления областным бюджетом строится на создании эффективной системы управления финансами на региональном уровне. Ее результатами станут повышение прозрачности финансовых потоков, совершенствование бюджетного процесса, который должен быть ориентирован прежде всего на развитие и результат.

В соответствии с перспективным финансовым планом приоритетными направлениями расходов выбраны социальная сфера, повышение качества бюджетных услуг, улучшение социального положения работников бюджетной сферы. Кроме того, в числе бюджетных приоритетов установлено повышение активности государственных инвестиций: предусмотрен рост капитальных расходов в 2007 году на 20% к уровню 2006 года и на 10% - в 2008 году. Предусмотрено увеличение расходов на социальную политику, образование, культуру, здравоохранение.

Согласно среднесрочному финансовому плану (2006-2008 годы) доходы областного бюджета прогнозируются в сумме 11 225 млн. руб. в 2007 году и в сумме 12 347 млн. руб. в 2008 году. Расходы в 2007 году планируются в сумме 12 781 млн. руб., в 2008 году - 14 058 млн. руб. При этом ожидаемая оценка расходов областного бюджета исходит из параметров обеспечения темпа роста заработной платы в бюджетной сфере на уровне 15% в 2007 году и 13% в 2008 году.

Структура расходов областного бюджета в соответствии с перспективным финансовым планом приводится в таблице ниже.

Разделы расходов

2007 год

2008 год

млн. руб.

%

млн. руб.

%

Общегосударственные вопросы

757

5,9%

837

6,0%

Национальная оборона

2

0,0%

2

0,0%

Национальная безопасность и правоохранительная деятельность

813

6,4%

914

6,5%

Национальная экономика

1 496

11,7%

1 651

11,7%

Жилищно-коммунальное хозяйство

1 112

8,7%

1 223

8,7%

Охрана окружающей среды

14

0,1%

16

0,1%

Образование

1 155

9,0%

1 288

9,2%

Культура, кинематография и средства массовой информации

246

1,9%

274

2,0%

Здравоохранение и спорт

2 270

17,8%

2 438

17,3%

Социальная политика

2 204

17,2%

2 434

17,3%

Межбюджетные трансферты

2 710

21,2%

2 981

21,2%

ИТОГО РАСХОДОВ

12 781

100,0%

14 058

100,0%

Запланированы увеличение уровня социальной защищенности граждан, сбалансированность долговой политики, реализация мероприятий, направленных на повышение эффективности расходования бюджетных средств.

В соответствии с параметрами областного бюджета на 2007 год, утвержденными постановлением Правительства Астраханской области от 14.09.2006 № 325-П "Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики и основных характеристиках областного бюджета на 2007 год", основные характеристики по доходам приняты в сумме 11254,3 млн. рублей, по расходам - в сумме 12643,7 млн. рублей. Таким образом, отклонение от прогнозируемых в 2005 году показателей составило по доходам областного бюджета 0,3%, по расходам - 1%, что свидетельствует о высокой точности планирования.

Согласно распоряжению Правительства Астраханской области от 11.07.2006 № 220-Пр "О разработке проекта закона Астраханской области "Об областном бюджете на 2007 год" и перспективного финансового плана на 2007-2009 годы" министерством финансов Астраханской области продолжена работа по формированию среднесрочного финансового плана уже на период 2007-2009 годов. Разработка перспективного финансового плана 2007-2009 годов планируется уже на основе более совершенной модели среднесрочного планирования, позволяющей определить расходы на среднесрочную перспективу по каждому главному распорядителю и в более детализированном виде (в разрезе целевых статей и видов расходов). Вместе с тем короткий период апробации используемой модели среднесрочного финансового планирования пока не позволяет закрепить разработанные среднесрочные параметры на законодательном уровне и утвердить используемую методологию расчетов. Осуществление данных мероприятий планируется уже в 2007-2008 годах, когда фактические результаты исполнения среднесрочного финансового плана позволят подтвердить правильность используемых моделей планирования.

Методика разработки среднесрочного финансового плана в настоящее время отсутствует.

4.2.5.2. План и этапы реформирования

В ходе обоих этапов реализации Программы планируется проводить периодически сопоставления параметров среднесрочного финансового плана с фактическими значениями этих параметров, что позволит выявлять причины основных отклонений и учесть эти причины при формировании методик формирования среднесрочного финансового плана с целью повышения качества среднесрочного планирования, что, в свою очередь, позволит повысить эффективность деятельности всей бюджетной системы области.

С учетом результатов проведения ретроспективного анализа по сопоставлению плановых и фактических параметров, выявлению причин отклонений на первом и втором этапе Программы будет создаваться методика формирования среднесрочного финансового плана, что обеспечит преемственность и рост качества планирования параметров областного бюджета, особенно в отношении расходов, предусматриваемых среднесрочными и долгосрочными программами, направленными на содействие целенаправленному и результативному социальному и экономическому развитию области. Параллельно будет осуществляться разработка нормативного правового акта, утверждающего обязательный порядок учета показателей среднесрочного финансового плана при подготовке закона об областном бюджете на очередной финансовый год.

Обязательным положением этого акта будет являться публикация в средствах массовой информации и сети Интернет среднесрочного финансового плана и показателей доходов, расходов по основным видам и статьям бюджетной классификации, объема долга на три года. Сами разработанные планы будут опубликованы, что повысит прозрачность процесса бюджетного планирования, а также позволит субъектам бюджетного планирования и получателям бюджетных средств повысить качество планирования и исполнения своих среднесрочных бюджетов.

4.2.5.3. Ожидаемые результаты

Основным результатом реализации мероприятий по формированию системы среднесрочного финансового планирования ожидается повышение эффективности бюджетного процесса за счет того, что утверждаемый среднесрочный финансовый план позволит отойти от практики дискретного (на один год) финансового планирования, обеспечить формирование и использование планов финансирования программ развития области и отраслей, выходящих за пределы финансового года, минимизировать негативные последствия дискретности бюджетной политики, ограничиваемой традиционно рамками одного финансового года.

Главные распорядители бюджетных средств и получатели бюджетных средств областного бюджета в результате реализации данного мероприятия будут иметь возможность планирования собственных расходов с учетом установленных направлений расходования бюджетных средств и иных целевых параметров социально-экономического развития Астраханской области.

Повысится возможность полноценного применения программно-целевого метода, целевых программ, стратегий развития (в части финансового обеспечения и последствий их реализации).

С учетом основных бюджетных параметров, определенных на среднесрочную перспективу, будут определяться значения стандартов бюджетных услуг, формироваться стратегия управления долгом, планироваться инвестиции, утверждаться ведомственные целевые программы.

Планируемый   уровень прогресса по показателю B5

Оценка текущего   состояния

Планируемое   состояние по результатам 1-го этапа

Планируемое   состояние по результатам 2-го этапа

1

1

4

4.2.5.4. Альтернативные механизмы

Альтернативным вариантом среднесрочного финансового плана является формирование бюджета на 3 года. Однако данная альтернатива требует значительно больших трудозатрат для ее реализации, и в условиях ограниченного срока на выполнение Программы на данном этапе она не рассматривается в качестве предпочтительной. Ее применение может быть осуществлено уже после завершения реализации Программы по мере накопления опыта разработки среднесрочного финансового плана на основании разработанных в ходе Программы методик.

Другим видом альтернативы является выбор относительно срока планирования. Например, можно выбрать более длинный период планирования, например, 5-6 лет. Однако будет затруднительно обеспечить качество планирования показателей с требуемой для целей разработки параметров областного бюджета и докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования степенью подробности статей плана на более длительную перспективу. Прежде всего, это связано с тем, что прогнозные показатели, используемые для составления плана, будут обладать значительно меньшей точностью, а отдельные показатели не будут доступны. Кроме того, план должен являться применяемым инструментом, а в случае увеличения периода финансового плана должны изменяться и периоды документов, разрабатываемых на его основе. К планированию более отдаленной перспективы, скорее всего, будут не готовы многие субъекты бюджетного планирования. Затрудняет процесс качественного долгосрочного планирования и тот факт, что система управления претерпевает в настоящее время значительные качественные и структурные изменения, что усложняет сегодня видение самой перспективы.

С учетом указанных сложностей от долгосрочного финансового планирования пока решено отказаться. Задача долгосрочного планирования должна решаться при планировании стратегического развития, но оно является предметом другого направления реформирования в рамках настоящей Программы.

4.2.5.5. Оценка рисков

Основные риски эффективности реализации планируемых мероприятий связаны с тем, что при утверждении недостаточно корректной методики составления среднесрочного плана возможно возникновение определенных ошибок при планировании основных показателей областного бюджета на среднесрочную перспективу. Это может вызвать ситуацию, при которой ошибки будут ретранслироваться на будущие периоды с соответствующими негативными последствиями. Данный риск в определенной степени может быть нейтрализован посредством разработки механизма корректировки методики расчета показателей перспективного финансового плана, утвержденного в предыдущем финансовом году, т.е. путем устранения выявленных методических ошибок и неточностей на базе анализа сопоставления плановых и фактических значений параметров.

4.2.6. B6. Формирование реестров расходных обязательств

4.2.6.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

В целях учета и анализа расходных обязательств Астраханской области, повышения прозрачности бюджетного процесса, исполнения требования статьи 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации проведена работа по формированию реестров расходных обязательств Астраханской области.

Министерством финансов Астраханской области была подготовлена электронная форма ведения реестра расходных обязательств главными распорядителями средств областного бюджета. Подготовленная форма позволила обеспечить выделение расходных обязательств в разрезе:

- главных распорядителей и распорядителей в соответствии с ведомственной бюджетной классификацией;

- нормативных правовых актов, определяющих введение и установление расходных обязательств;

- методики расчета объема средств, необходимых для исполнения расходных обязательств (с помощью индексации расходов, нормативов и иных методов определения);

- наименования контингента (потребителей) государственных услуг.

Кроме того, в 2006 году была сформирована нормативная база по ведению реестров расходных обязательств, постановлением Правительства Астраханской области от 17.02.2006 № 43-П «О порядке ведения реестра расходных обязательств Астраханской области» (приложение B6) были утверждены:

- порядок ведения реестра расходных обязательств Астраханской области;

- положение о представлении реестров расходных обязательств муниципальных образований Астраханской области;

- примерный порядок ведения реестра расходных обязательств муниципального образования.

В рамках выполнения данной работы министерством финансов Астраханской области были проведены рабочие совещания с главными распорядителями бюджетных средств по обучению составлению и ведению реестра расходных обязательств, проводилась детальная выверка подготовленных исполнительными органами государственной власти Астраханской области реестров расходных обязательств, осуществлялась инвентаризация нормативной правовой базы и стоимости расходных обязательств.

Ведение реестра расходных обязательств позволило:

- провести инвентаризацию действующих нормативных правовых актов, определяющих расходные обязательства Астраханской области;

- выявить отсутствие необоснованных с правовой точки зрения расходных обязательств;

- повысить надежность среднесрочного бюджетного планирования за счет устанавливаемого среднесрочного горизонта прогнозирования расходных обязательств (данное положение вводится в действие с 2007 года).

Форма реестра расходных обязательств Астраханской области позволила обеспечить выделение расходных обязательств в разрезе:

- главных распорядителей и распорядителей в соответствии с ведомственной бюджетной классификацией;

- нормативных правовых актов, определяющих введение и установление расходных обязательств;

- методики расчета объема средств, необходимых для исполнения расходных обязательств (с помощью индексации расходов, нормативов и иных методов определения);

- наименования контингента (потребителей) государственных услуг.

Сформированный реестр расходных обязательств стал основой для реализации следующего этапа реформирования региональных финансов - распределения основной части средств областного бюджета с учетом оценок результативности расходных обязательств.

Результаты проведенной работы позволили выявить расходные обязательства областного бюджета, имеющие недостаточное нормативное правовое обоснование, исполнение которых нуждается в дополнительном правовом регулировании.

Постановлением Правительства Астраханской области от 13.06.2006 № 194-П "О мерах по реализации Закона Астраханской области "Об областном бюджете на 2006 год" был утвержден перечень нормативных правовых актов, которые должны быть разработаны исполнительными органами государственной власти Астраханской области для обеспечения исполнения расходных обязательств. К настоящему времени все указанные нормативные правовые акты разработаны главными распорядителями средств областного бюджета. Сформированный реестр расходных обязательств Астраханской области приведен в приложении B6.

Таким образом, в исходном состоянии, учитывая завершение инвентаризации расходных обязательств Астраханской области с точки зрения наличия нормативного правового регулирования предусматриваемых в бюджете расходов и утверждение порядка формирования реестра расходных обязательств Астраханской области, а также порядка представления реестра расходных обязательств муниципальных образований, выполнение данного мероприятия соответствует условиям 2 уровня показателя B6.

4.2.6.2.План и этапы реформирования

В течение первого и второго этапа будет разработан и утвержден порядок использования данных реестра расходных обязательств Астраханской области при подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования и перспективном финансовом плане, что найдет отражение в соответствующих нормативных правовых актах.

Реестр расходных обязательств Астраханской области и реестры расходных обязательств муниципальных образований будут опубликованы в СМИ и сети Интернет по мере их готовности.

В результате все расходы областного бюджета и бюджетов муниципальных образований будут регулироваться нормативными правовыми актами соответствующего уровня.

4.2.6.3. Ожидаемые результаты

Результатом реализации комплекса мероприятий по показателю B6 станет такое состояние системы управления общественными финансами, при котором все обязательства будут регламентированы соответствующими нормативными правовыми и законодательными актами, объемы обязательств будут ежегодно оцениваться, а результаты оценки будут использоваться при разработке среднесрочного финансового плана, бюджета, докладов о результатах и основных направлениях деятельности всех субъектов бюджетного планирования.

Наличие системного документа с перечнем и объемами обязательств позволит повышать целевую направленность и результативность расходов, корректировать посредством внесения изменений в нормативно-правовую базу области и муниципальных образований состав обязательств, расходы на исполнение которых являются неэффективными.

Планируемый   уровень прогресса по показателю B6

Оценка текущего   состояния

Планируемое   состояние по результатам 1-го этапа

Планируемое   состояние по результатам 2-го этапа

2

2

5

4.2.6.4. Альтернативные механизмы

Одной из альтернатив при реализации описанных выше мероприятий является выбор окончательного формата реестра расходных обязательств Астраханской области. Структура реестра в настоящем его виде не полностью соответствует рекомендуемой Министерством финансов Российской Федерации. Приведение его структуры в рекомендуемую форму предполагает проведение определенной переработки нормативных правовых актов Астраханской области, но пока не является обязательным. Тем не менее существует определенная вероятность того, что требование к структуре станет обязательным. В этом случае работу по приведению структуры в соответствие с требуемой придется осуществить безусловно.

Окончательное решение о необходимости переработки структуры реестра в ходе реализации Программы будет принято по результатам согласования в ближайшее время.

4.2.6.5. Оценка рисков

Риски при реализации мероприятий по показателю B6 низкие, так как сама систематизация имеющихся обязательств не приводит к их изменению. Наличие же сводной информации об их объемах, напротив, может позволить сократить неэффективные расходы либо пересмотреть форму их осуществления (например, посредством перевода непрограммных видов расходов по текущим обязательствам в расходы в составе целевых программ).

4.3. Административная реформа

4.3.1. C1. Внедрение процедур открытого конкурса на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы и повышения квалификации государственных гражданских служащих Астраханской области и муниципальных служащих Астраханской области

4.3.1.1.Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

Вопросы государственной гражданской службы регламентируются Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также Законом Астраханской области от 09.09.2005 № 48/2005-ОЗ "О государственной гражданской службе Астраханской области" (приложение C1). Реестр должностей государственной гражданской службы Астраханской области установлен Законом Астраханской области от 22.06.2006 № 26/2006-03 "О Реестре должностей государственной гражданской службы Астраханской области" (приложение C1). Указанный Закон вступает в силу после вступления в силу Закона Астраханской области от 04.10.2006 № 72-2006/ОЗ «О некоторых вопросах оплаты труда государственных гражданских служащих Астраханской области».

Для целей проведения оценки основных требований к отдельным направлениям государственной гражданской службы в Астраханской области реализуется план работы совета по проведению административной реформы, состав которого утвержден постановлением Губернатора Астраханской области от 10.02.2006 № 54 "О проведении административной реформы в Астраханской области в 2006-2008 годах".

В соответствии с данным планом работы управлением кадровой политики и государственной службы администрации Губернатора области был разработан типовой регламент взаимодействия исполнительных органов государственной власти Астраханской области и типовой регламент внутренней организации исполнительных органов государственной власти Астраханской области, утвержденные постановлением Правительства Астраханской области от 21.07.2006 № 238-П (приложение С1), а также разработан проект порядка введения новых функций в исполнительных органах государственной власти Астраханской области.

Кроме того, по реализации вышеназванного направления ведется работа членами рабочих групп по внедрению методики оценки деятельности исполнительного органа государственной власти Астраханской области в рамках проекта Tasis «Реформа государственной службы (Административная реформа 2)». В соответствии с распоряжением Губернатора Астраханской области от 06.05.2006 № 276-р до окончания года планируется внедрение данной методики в министерстве социального развития и труда Астраханской области и министерстве образования и науки Астраханской области.

Основные требования к отдельным должностям государственной гражданской службы содержатся в должностных регламентах государственных гражданских служащих, утвержденных распоряжениями Губернатора Астраханской области от 06.04.2005 № 227-р «О примерной форме должностного регламента государственного гражданского служащего исполнительного органа государственной власти Астраханской области» и от 25.07.2005 № 570-р «О примерной форме должностного регламента руководителя службы, агентства Астраханской области».

Систематизированные результаты оценки основных требований к должностям государственной гражданской службы ожидаются по результатам реализации первого этапа Программы.

В I квартале 2006 года на основании предложений руководителей исполнительных органов государственной власти Астраханской области и структурных подразделений администрации Губернатора Астраханской области выявлены сферы осуществления государственной политики и государственного управления, требующие повышения квалификации государственных гражданских служащих: финансов, образования, социально-экономического развития, организации государственной системы социальной защиты населения, адресной социальной помощи, обеспечения исполнения областного бюджета, управления и распоряжения государственной собственностью Астраханской области, развития государственной гражданской службы и кадровой политики, а также иные отраслевые и специальные направления деятельности, связанные с обеспечением государственных полномочий исполнительными органами государственной власти области.

Среди астраханских вузов проведен конкурс на лучшие программы повышения квалификации, итоги которого были подведены на заседании рабочей группы по профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных гражданских служащих под председательством заместителя председателя Правительства Астраханской области по социальной политике. В результате принято распоряжение Губернатора Астраханской области от 28.02.2006 № 105-р «О повышении квалификации государственных гражданских служащих на 2006 год» (приложение C1).

В первом полугодии 2006 года успешно реализованы учебные программы повышения квалификации по следующим темам:

- «Социальная политика государства: содержание, приоритеты, механизмы осуществления»;

- «Управление персоналом государственной службы»;

- «Деловой иностранный язык (английский) для государственных служащих»;

- «Бюджет и межбюджетные отношения».

Во исполнение статьи 63 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» управлением кадровой политики и государственной службы администрации Губернатора Астраханской области разрабатывается нормативная правовая база для перехода с 2007 года к размещению государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных гражданских служащих исполнительных органов государственной власти Астраханской области в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Принято постановление Губернатора Астраханской области от 12.07.2006 № 300 «Об утверждении Положения о государственном заказе на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных гражданских служащих исполнительных органов государственной власти Астраханской области». В настоящее время в министерстве экономического развития Астраханской области на согласовании находится конкурсная документация для проведения открытого конкурса на размещение государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных гражданских служащих исполнительных органов государственной власти Астраханской области на 2007 год.

В соответствии с распоряжением Губернатора Астраханской области от 18.07.2005 № 545-р «О проведении конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы в исполнительных органах государственной власти Астраханской области» руководителями исполнительных органов государственной власти Астраханской области утверждены положения о конкурсах, образованы постоянно действующие конкурсные комиссии.

Руководителям исполнительных органов государственной власти области рекомендовано включать в состав кадрового резерва участников конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы, имеющих высокие профессиональные и личностно-деловые качества, но не ставших победителями конкурса.

В 2005 году проведено 12 открытых конкурсов на замещение 16 вакантных должностей государственной гражданской службы в 7 исполнительных органах государственной власти Астраханской области, в которых приняли участие около 50 кандидатов. С начала 2006 года проведен 31 открытый конкурс в 12 исполнительных органах государственной власти Астраханской области на замещение 39 вакантных должностей государственной гражданской службы, где участвовали 146 кандидатов.

Управлением кадровой политики и государственной службы администрации Губернатора Астраханской области разработана форма, в соответствии с которой руководителям исполнительных органов государственной власти Астраханской области необходимо ежеквартально представлять информацию о проводимых конкурсах на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы Астраханской области.

Разрабатываются методические рекомендации по применению системы методов оценки государственных гражданских служащих (граждан) в исполнительных органах государственной власти Астраханской области.

До завершения года намечены дополнительные меры по повышению доступности и эффективности государственной гражданской службы в исполнительных органах государственной власти Астраханской области, а именно:

- разработка перечня должностей государственной гражданской службы в штатных расписаниях исполнительных органов государственной власти области, замещение которых при наличии вакансий возможно только на конкурсной основе;

- осуществление подбора независимых экспертов для участия в работе конкурсных комиссий;

- организация с работниками кадровых служб исполнительных органов государственной власти Астраханской области методического совещания по проведению конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы в исполнительных органах государственной власти Астраханской области.

Объявления по вакансиям публикуются в СМИ и сети Интернет, в частности на сайте по ссылке Объявления.

4.3.1.2. План и этапы реформирования

По результатам реализации первого этапа Программы планируется завершение осуществляемых в настоящее время работ по системной оценке требований к отдельным направлениям и должностям государственной гражданской службы.

Выявление основных сфер деятельности государственных гражданских служащих, требующих применения мер по повышению квалификации государственных гражданских служащих, проводится систематически, и Астраханская область в настоящее время соответствует условиям отдельно взятого второго уровня показателя C1. Основными направлениями для повышения квалификации в ходе реализации Программы и по ее завершении являются темы, связанные с новыми принципами государственного управления, в первую очередь с бюджетированием, ориентированным на результат. В этой связи Астраханская область уже сейчас приступила к определению основных тем обучения и выявлению перечня сотрудников, обучение которых в ходе реализации Программы является крайне необходимым для обеспечения реализации планов осуществления реформ и максимизации ожидаемого эффекта Программы реформирования.

Например, приоритетными темами повышения квалификации могут стать: стратегическое планирование, выработка политики развития отраслей, разработка ДРОНДов, среднесрочных ведомственных программ и региональных программ развития, выработка системы бюджетных услуг и разработка их стандартов, применение принципов стимулирования муниципальных образований к достижению стратегических целей развития области, прочие направления.

Для обеспечения эффективности процесса повышения квалификации государственных гражданских служащих области на первом и втором этапах Программы будет осуществлена доработка порядка определения перечня направлений и предметов изучения при повышении квалификации государственных гражданских служащих на очередной финансовый год, утвержден сам перечень. При этом необходимо добиться, чтобы перечень предметов изучения на следующий год утверждался в течение первого полугодия текущего года, с тем чтобы заинтересованные сотрудники исполнительных органов государственной власти Астраханской области могли заранее проявлять интерес к участию в обучающих программах, а расходы на осуществление программ повышения квалификации включались в проект областного бюджета уже по итогам рассмотрения соответствующих заявок от исполнительных органов государственной власти Астраханской области.

Фактические доли государственных гражданских служащих, прошедших курсы повышения квалификации, от общей численности государственных гражданских служащих, а также планируемые значения этого показателя приведены в нижеследующей таблице.

2005 год

2006 год

2007 год

2008 год

I полугодие

II полугодие

I полугодие

II полугодие

I полугодие

II полугодие

Доля   государственных гражданских служащих, прошед-

ших курсы   повышения квалифика-ции

11%

8% (5%*)

10%*

7%*

10%*

8%*

12%*

* - плановые показатели

Таким образом, планируется, что в 2007 году будет обеспечено повышение квалификации не менее 50% государственных гражданских служащих исполнительных органов государственной власти Астраханской области, что установлено распоряжением Правительства Астраханской области от 10.11.2005 № 193-Пр.

4.3.1.3. Ожидаемые результаты

Данные мероприятия позволят привлечь высококвалифицированных компетентных руководителей, повысить управленческий потенциал, профессионализм и ответственность работников исполнительных органов государственной власти Астраханской области, внедрить новые эффективные методы управления общественными финансами и социальной сферой.

Планируемый   уровень прогресса по показателю С1

Оценка текущего   состояния

Планируемое   состояние по результатам 1-го этапа

Планируемое   состояние по результатам 2-го этапа

0

4

5

4.3.1.4. Альтернативные механизмы

Альтернативами реализации мероприятий по показателю C1 являются целевые группы государственных гражданских служащих, на которые будут направлены мероприятия по повышению квалификации.

Возможные составы целевых групп могут быть следующие:

государственные гражданские служащие только из министерства финансов Астраханской области;

государственные гражданские служащие министерства финансов, министерства экономического развития, министерства имущественных и земельных отношений, министерства ЖКХ Астраханской области;

государственные гражданские служащие указанных выше министерств и отраслевых министерств пилотных отраслей;

государственные гражданские служащие всех указанных выше министерств и муниципальные служащие пилотных отраслей пилотных муниципальных образований.

Наиболее оптимальным вариантом является последний, так как это обеспечит полноценную подготовку бюджетной системы для реализации мероприятий Программы, планируемых к осуществлению, особенно в отношении мероприятий по переходу к бюджетированию, ориентированному на результат. Так, полноценная система бюджетных услуг в сферах здравоохранения, образования и социальной защиты не может быть создана без привлечения муниципального уровня. Основная доля этих услуг осуществляется на местах, и выпадение этого уровня приведет к невозможности получения планируемого роста эффективности.

Вместе с тем первый вариант реализации мероприятий также позволит решить вышеизложенные задачи. В дальнейшем подготовленные специалисты министерства финансов Астраханской области также смогут распространить полученный опыт и знания среди специалистов финансовых органов муниципальных образований и отраслевых пилотных министерств.

4.3.1.5. Оценка рисков

Основной риск реализации мероприятий по показателю C1 заключается в недостатке программ обучения, адекватных стоящим задачам, научных и образовательных организаций и обучающих специалистов, обладающих достаточным опытом обучения по относительно новым для России направлениям повышения квалификации. Отсутствие практики длительного использования новых подходов к реализации бюджетного процесса, отсутствие достаточно стабильных сведений о типичных ошибках при его реализации, четких положительных или отрицательных результатов применения усложняет процесс изыскания качественных условий для проведения качественного обучения.

Этот риск может быть снижен за счет привлечения к процессу повышения квалификации организаций, ученых и преподавателей, хорошо знакомых не только с теорией развития принципов БОР в России на федеральном уровне, но и с опытом аналогичных преобразований за рубежом, а также с практикой программно-целевого управления в негосударственном секторе.

Есть риск того, что при отсутствии оценки качества программ, предлагаемых образовательными учреждениями для профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих, отрыве их от практического аспекта у государственных гражданских служащих окажется недостаточно высокий профессиональный уровень и опыт работы. В связи с этим повышение квалификации государственных гражданских служащих не даст ожидаемых результатов.

В качестве методов снижения данного риска необходимо решать вопросы повышения качества разработки программ и эффективности подготовки преподавательского состава для выполнения государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих.

Описанные выше риски компетентности преподавателей и адекватности программ обучения целям могут быть снижены за счет:

- профессиональной переподготовки не только обучаемых, но и обучающего персонала, периодического пересмотра содержания программ обучения, направленных на адекватное целям повышение квалификации государственных гражданских служащих, привлечение к процессу преподавания непосредственно сотрудников, демонстрирующих эффективную деятельность и обладающих значительным опытом;

- внедрения методов контроля качества переподготовки посредством применения обратной связи, при которой обучаемые будут давать характеристику полезности и прогрессивности предлагаемых программ, собственную оценку степени квалификации и подготовки преподавателей, предложения по корректировке программ обучения и квалификационных требований, предъявляемых к преподавателям.

4.4. Реформирование государственного сектора экономики

4.4.1. D1. Повышение уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги при увеличении объема социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения

4.4.1.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

Предприятия ЖКХ Астраханской области поставляют услуги трем обособленным группам потребителей: населению, бюджетным учреждениям и предприятиям.

Основной задачей министерства жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области является оказание помощи предприятиям ЖКХ в проведении мероприятий по реализации программ модернизации, обеспечения их финансовой стабильности, что позволит создать благоприятные условия и инвестиционную привлекательность жилищно-коммунального хозяйства. Для реализации данных мероприятий министерством ЖКХ Астраханской области разработана «Среднесрочная программа развития отрасли жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области на 2005-2007 годы». При разработке проекта этой программы использовались данные о состоянии отрасли, отраженные в форме статистической отчетности 22-ЖКХ «Сведения о работе жилищно-коммунальных организаций в условиях реформы». Ожидаемыми конечными результатами реализации данной программы должно стать развитие отрасли за счет:

- повышения эффективности и качества жилищно-коммунального обслуживания;

- повышения надежности работы инженерных систем жизнеобеспечения, комфортности и безопасности условий проживания;

- социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг;

- финансового оздоровления предприятий;

- привлечения инвестиционных вложений;

- демонополизации и развития конкурентных отношений.

Основными мерами, которые приведут к достижению указанных результатов, являются:

1) упорядочение механизма предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, в том числе путем перехода на адресные выплаты льгот по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан.

Для обеспечения перехода жилищно-коммунального хозяйства на режим безубыточного функционирования при обеспечении должного качества услуг приоритетной формой расходов бюджетных средств должны стать адресные субсидии населению на оплату ЖКУ.

Правительством Астраханской области в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации принято постановление от 22.12.2005 № 462-П «О мероприятиях по предоставлению субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и о внесении изменений в постановление Правительства Астраханской области от 06.06.2005 № 118-П» (приложение D1), которым определен порядок перечисления субсидий на банковские счета граждан или через управление федеральной почтовой связи Астраханской области - филиал ФГУП «Почта России». В 2006 году формирование системы социальных счетов для осуществления адресной социальной поддержки населения в виде субсидий на оплату ЖКУ области полностью завершено.

В целях улучшения материального положения малообеспеченных граждан Законом Астраханской области от 05.06.2006 № 14/2006-ОЗ «О региональных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг» снижен размер максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату ЖКУ с 22% до 18%.

За три года (2003-2005 годы) сумма ежегодно начисляемых субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг увеличилась в 2,5 раза - с 103,8 млн. руб. до 259,6 млн. руб. Потребность в средствах при формировании областного бюджета на 2006 год определялась исходя из нормативов и стандартов в соответствии со статистическими сведениями о доходах населения.

Порядок предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан в натуральной форме утвержден постановлением Правительства Астраханской области от 24.06.2005 №188-П «О порядке предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан в части оплаты жилищно-коммунальных услуг» (приложение D1).

В соответствии с постановлением Правительства Астраханской области от 19.05.2005 № 96-П (приложение D1) возмещение расходов предприятиям ЖКХ, связанных с предоставлением мер социальной поддержки отдельным категориям граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг, осуществляется министерством ЖКХ Астраханской области на основании заключенных договоров и предоставляемых отчетов о фактических расходах.

В настоящее время на территории г. Астрахани осуществляется перевод мер социальной поддержки по оплате жилищных услуг гражданам отдельных категорий, проживающим в многоквартирных домах, при непосредственном управлении таким домом из натуральной формы в денежную.

Механизм предоставления указанных мер утвержден постановлением Правительства Астраханской области от 05.04.2006 № 86-П «О внедрении системы предоставления мер социальной поддержки на оплату жилого помещения с использованием лицевых счетов граждан при непосредственном управлении собственниками помещений многоквартирным домом и о внесении изменения в постановление Правительства Астраханской области от 22.12.2005 № 459-П» (приложение D1).

До 2008 года планируется перевод на адресное перечисление мер социальной поддержки по оплате жилищных услуг гражданам отдельных категорий, проживающим в многоквартирных домах, при непосредственном управлении собственниками помещений на всей территории Астраханской области;

2) совершенствование планирования и механизма финансирования жилищных субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг.

Предоставление субсидий малоимущим категориям граждан осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 14.12.2005 № 761 «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг». В настоящее время денежные средства перечисляются министерством социального развития и труда Астраханской области на имеющиеся у граждан банковские счета или вклады до востребования.

В соответствии с Законом Астраханской области от 05.06.2006 № 14/2006-ОЗ «О региональных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг» для расчета суммы субсидии на оплату ЖКУ используются региональные стандарты стоимости жилищно-коммунальных услуг, дифференцированные по муниципальным образованиям Астраханской области, и величина максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи для предоставления гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в размере 18% (с 01.10.2006 - 15%.).

Кроме того, постановлением Правительства Астраханской области от 22.12.2005 № 462-П «О мероприятиях по предоставлению субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и о внесении изменений в постановление Правительства Астраханской области от 06.06.2005 № 118-П» временно на 2006 год уполномоченным органом по предоставлению (назначение, начисление и выплата) субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг определено министерство социального развития и труда Астраханской области;

3) упорядочение механизма формирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги, создание эффективного механизма целевого использования составляющих тарифа (амортизационные отчисления, прибыль и т.п.) на цели модернизации и развития

Реализация данного направления возможна в рамках мероприятий отраслевой целевой программы «Реформирование предприятий жилищно-коммунального хозяйства на территории Астраханской области на 2005-2008 годы», утвержденной постановлением Правительства Астраханской области от 19.10.2005 № 382-П.

Федеральным законом от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» утверждены методы регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, в том числе индексация установленных тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях объективных изменений условий деятельности организации коммунального комплекса, влияющих на стоимость производимых ею товаров (оказываемых услуг).

Предельные индексы устанавливаются исходя из объемов производимых товаров и оказываемых услуг организаций коммунального комплекса с учетом утвержденных представительными органами местного самоуправления инвестиционных программ, местных и иных особенностей.

В 2006 году установление предельных индексов, тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса будет осуществляться применительно к тарифам на товары и услуги этих организаций, действовавшим на конец 2005 года (без учета требований настоящего ФЗ). Приказом Федеральной службы по тарифам от 29.12.2005 № 853-э/4 в среднем для Астраханской области утверждены следующие предельные индексы:

- предельные индексы максимально возможного изменения тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - 115%;

- максимальная величина роста тарифов на тепловую энергию, за исключением производимой электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии - 114%;

- предельные индексы изменения размера платы граждан за жилое помещение и коммунальные услуги с учетом соотношения платы граждан за жилое помещение и коммунальные услуги соответственно их затратам - 20%.

В целом по Астраханской области рост стоимости жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м по экономически обоснованным тарифам установлен в размере 11 %, по тарифам для населения - 13 %.

На 2007 год предельные индексы установлены приказом Федеральной службы по тарифам от 11.08.2006 № 179-э/1 «О внесении изменений в приказ Федеральной службы по тарифам от 01.08.2006 № 168-э/3 «Об утверждении индексов максимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса с учетом надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, предельных индексов изменения размера платы граждан за жилое помещение и предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги, а также предельных максимальных уровней тарифов на тепловую энергию, за исключением производимой электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, на 2007 год».

В настоящее время министерством ЖКХ Астраханской области подготовлен проект постановления Правительства Астраханской области об утверждении соответствующих индексов по муниципальным образованиям Астраханской области на 2007 год.

В СМИ Астраханской области публикуются информационные статьи, ответы на вопросы, разъясняющие населению права и порядок на получение мер социальной поддержки и субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, и материалы о ходе реформы ЖКХ.

4.4.1.2. План и этапы реформирования

В настоящее время проводится работа по оценке действующих бюджетных расходов на финансирование жилищно-коммунального хозяйства, в том числе из местных бюджетов, за период 2003-2006 годов. Завершена оценка установленного уровня возмещения населением затрат по предоставлению ЖКУ, фактического уровня возмещения населением затрат по предоставлению ЖКУ и установленной максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату ЖКУ. Оценены планы этих показателей вплоть до первого полугодия 2008 года. Проводится оценка сумм начисленных и предоставленных субсидий на оплату ЖКУ, которая планируется к завершению по итогам первого этапа Программы. Такая оценка будет произведена и на втором этапе Программы.

Действующий в Астраханской области механизм предоставления субсидий в настоящее время не предполагает предоставления субвенций муниципальным образованиям на цели предоставления населению субсидий для оплаты ЖКУ. Выплаты производятся из областного бюджета. Работа по подготовке к переходу от предоставления мер социальной поддержки в натуральном виде в денежную форму завершена лишь в 2006 году.

В рамках реализации первого и второго этапов Программы планируется разработать и на втором этапе реализации Программы утвердить методику предоставления субвенций муниципальным образованиям на выполнение государственных полномочий по предоставлению населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг исходя из 100 % уровня платежей граждан при использовании сформированной системы адресного предоставления субсидий. При этом в методике будут использованы уже разработанные нормативы и методологии расчета конкретных объемов субвенций для каждого муниципального образования.

С целью создания системы стимулирования органов местного самоуправления к эффективной деятельности в вопросах выявления реальной нуждаемости граждан в составе методики будет предусмотрена возможность использования субвенций муниципальными образованиями в случае экономии полученных субвенций на другие направления финансирования жилищно-коммунального хозяйства.

Целесообразность такой меры стимулирования заключается в том, что у получателя субвенции на исполнение делегируемых полномочий появляется заинтересованность в максимально эффективном (обеспечение безусловной компенсации нуждающимся при сокращении выплат лицам, финансовое состояние которых не соответствует критериям нуждаемости, - например, выявляется, что лицо, претендующее на получение субсидии, получает доходы от сдачи жилья в аренду) использовании данных средств.

Практика использования делегируемых полномочий, когда получатель субвенций, имеющий экономию от полученных средств, как правило, теряет их в следующем году, приводит к исключительно затратному способу выполнения соответствующих обязательств государства перед населением. В случае, если сэкономленные ресурсы не изымаются, а могут быть потрачены по решению муниципального образованию на другие, разрешенные условиями предоставления субвенции, направления развития ЖКХ (например, благоустройство придомовой территории или обновление коммунальной инфраструктуры, т.е. фактически получателем результатов использования средств остается население), появляется стимул к повышению эффективности использования средств этой субвенции.

С целью повышения прозрачности процесса предоставления субсидий населению на оплату услуг ЖКХ в СМИ и сети Интернет будут публиковаться установленный и фактический уровни платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги в разрезе муниципальных образований, что позволит заинтересованным лицам проводить сопоставление динамики эффективности реализации политики по совершенствованию управления отраслью и эффективности системы субсидирования населения.

По результатам реализации мероприятий по повышению эффективности предоставления жилищных и коммунальных услуг средний фактический уровень платежей населения Астраханской области за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги прогнозируется на уровне 95 %.

4.4.1.3. Ожидаемые результаты реализации мероприятий

Основным результатом реализации мероприятий ожидается формирование системы субсидирования населения на оплату жилищно-коммунальных услуг, позволяющей, с одной стороны, снизить бремя финансовой нагрузки малоимущей части населения, с другой стороны - повысить уровень собираемости платежей за жилищно-коммунальные услуги, предоставленные предприятиями этой отрасли, что позволит повысить уровень и качество жизни населения области и качество услуг. Совокупность ожидаемых в рамках данного мероприятия результатов является одной из составляющих условия достижения стратегической цели - роста человеческого и социального капитала области.

Планируемый   уровень прогресса по показателю D1

Оценка текущего   состояния

Планируемое   состояние по результатам 1-го этапа

Планируемое   состояние по результатам 2-го этапа

0

1

5

4.4.1.4. Альтернативные механизмы

Альтернативой является сохранение действующей до 2006 года системы с некоторыми косметическими изменениями нормативно-правовой базы с целью перехода на адресные денежные выплаты в соответствии с действующим порядком субсидирования. Однако данная альтернатива в значительной степени снижает возможности влияния органов местного самоуправления на социальную обеспеченность населения, проживающего в этих муниципальных образованиях, при том, что органы местного самоуправления в наибольшей степени обладают информацией о возможностях повышения эффективности системы предоставления соответствующих услуг жителям, о состоянии инфраструктуры ЖКХ и наиболее целесообразных методах ее развития.

Другой альтернативой является применение разработанной методики только для части муниципальных образований. Но в этом случае не будет соблюдаться принцип единства условий действующей системы межбюджетных отношений для всех муниципальных образований, будет создан прецедент, когда одни муниципальные образования будут находиться в более выгодных условиях по отношению к другим на основании необоснованного решения исполнительных органов государственной власти Астраханской области. От данной альтернативы целесообразно отказаться.

4.4.1.5. Оценка рисков

При реализации вышеуказанных мероприятий основными рисками могут являться:

- недостаточная подготовленность органов местного самоуправления к эффективному предоставлению адресных субсидий населению на оплату жилищно-коммунальных услуг;

- возможность злоупотребления экономией субвенций, в результате которой субсидиями не смогут воспользоваться реально нуждающиеся граждане;

- задержка предоставления субсидий в связи с проведением проверок уровня нуждаемости.

Минимизация этих рисков может быть обеспечена посредством:

- проведения обучающих и разъяснительных мероприятий с ответственными органами местного самоуправления, разработки методических рекомендаций по вопросам использования субвенций и выплаты субсидий. Для этого целесообразно изучить опыт субъектов Российской Федерации, наиболее успешно реализующих аналогичные процедуры выплаты субсидий на оплату ЖКУ, в том числе участников программы реформирования предыдущих лет;

- качественной проработки методик, содержащих в себе положения, снижающие вероятность злоупотреблений, например, возможность использования средств субвенций на другие цели должна предоставляться только в случае полного выполнения обязательств перед получателями субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.

4.5. Совершенствование системы инвестиций

4.5.1. Е1. Мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств

4.5.1.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

Инвестиционная политика Астраханской области направлена на следующие основные виды инвестиционной деятельности:

- инвестиции в объекты социальной инфраструктуры;

- инвестиции в объекты инженерной инфраструктуры;

- участие и инвестиционная поддержка коммерческих проектов, характеризующихся высокими показателями социальной и общественной значимости.

Формирование областной адресной инвестиционной программы осуществляется в соответствии с постановлением Администрации Астраханской области от 14.11.2003 № 3/14 «О формировании и реализации ежегодной областной адресной инвестиционной программы».

Областная адресная инвестиционная программа - программа капитальных вложений областного бюджета, определяющая объемы ассигнований на очередной финансовый год на государственные инвестиции.

За последние три года, с 2003 по 2005 годы, на реализацию областной адресной инвестиционной программы выделено 535,4 млн. рублей. Финансовые средства областного бюджета в основном направлялись на строительство жилья, объектов социальной сферы (здравоохранения, образования, культуры), строительство объектов водоснабжения, газификации и дорожное строительство.

В приоритетном порядке в областную адресную инвестиционную программу включаются следующие объекты:

- стройки и объекты, для которых государственным заказчиком обеспечивается привлечение средств федерального бюджета и иных дополнительных источников финансирования (в объеме не менее 50 процентов лимитов капитальных вложений в основные фонды из областного бюджета);

- не завершенные строительством объекты, подлежащие завершению в планируемом (прогнозируемом) году;

- стройки и объекты, по которым принятые в пределах лимитов бюджетных обязательств денежные обязательства областного бюджета остались не исполненными по причине недостаточности фактически выделенных средств.

Включение в перечень вновь начинаемых строек и объектов осуществляется после удовлетворения потребности в финансовых средствах для переходящих строек и объектов, на которых создаются аналогичные мощности, при наличии разработанной, прошедшей экспертизу и утвержденной проектно-сметной документации в соответствии с действующим законодательством по состоянию на 1 июля года, предшествующего планируемому периоду, за исключением объектов, где требуется срочное выполнение аварийно-восстановительных работ, или объектов, по которым имеются соответствующие поручения Губернатора Астраханской области и решения Правительства Астраханской области.

Не допускается включение в перечень строек и объектов, не обеспеченных проектно-сметной документацией, разработанной и утвержденной в установленном порядке.

Для включения строек и объектов в предварительный перечень строек и объектов для государственных нужд Астраханской области на соответствующий год государственные заказчики представляют в министерство экономического развития Астраханской области пакет обосновывающих документов, включающий:

- пояснительную записку, содержащую по каждому объекту перечня анализ исходного состояния, обоснование целесообразности строительства объекта, приобретения помещений, оборудования и других видов затрат, предполагаемый социальный и экономический эффект от ввода объекта в эксплуатацию;

- согласованное с министерством строительства и дорожного хозяйства Астраханской области техническое задание на проектирование строительства объекта или проектно-сметную документацию, прошедшую техническую и экологическую экспертизу.

В результате принятых мер за три года с участием областного бюджета было введено основных фондов на 1320,0 млн. рублей. Построено и введено в эксплуатацию жилых домов общей площадью 1861,0 тыс. кв. метров, общеобразовательных школ на 805 ученических мест, детских домов на 160 мест, больниц на 60 коек, амбулаторно-поликлинических учреждений на 600 посещений в смену.

Введено в эксплуатацию газопроводов-отводов протяженностью 1847,82 км, газифицировано 18894 квартиры и домовладения, построено и реконструировано 163,79 км водопроводных сетей.

В результате принимаемых мер обеспеченность 1 жителя области жилой площадью возросла на 7,2% и составила 19,3 кв. метра. Удельный вес учащихся государственных общеобразовательных учреждений, занимающихся во вторую смену, сократился на 4,1%.

На 8,0% увеличилась обеспеченность амбулаторно-поликлиническими учреждениями и составила 290,4 посещения в смену на 10000 населения. Уровень обеспеченности питьевой водой по области возрос с 57,8% до 66,8%. Уровень газификации жилого фонда увеличился с 70,9% до 75,5%, в том числе в сельской местности - с 44,8% до 50,3%.

В соответствии с постановлением Главы Администрации области от 10.09.2001 № 464 «О мониторинге инвестиционных проектов, осуществляемых при поддержке Администрации области» осуществляется мониторинг инвестиционных проектов, реализуемых при поддержке Правительства Астраханской области.

Мониторинг проводится в течение периода действия государственной поддержки и осуществляется в два этапа:

-1 этап - мониторинг хода реализации проекта;

-2 этап - мониторинг деятельности хозяйствующего субъекта по итогам внедрения проекта.

Для проведения мониторинга используются информация о ходе выполнения проекта, финансово-экономические показатели хозяйствующего субъекта, показатели эффективности инвестиционных проектов, результаты социальной и бюджетной эффективности и т.д.

В целях проведения мониторинга формируются рабочие группы, в состав которых входят представители исполнительных органов государственной власти Астраханской области, министерства финансов, министерства экономического развития, службы безопасности и информационной защиты Астраханской области.

Основными функциями рабочих групп по проведению мониторинга являются:

- ежемесячное посещение хозяйствующих субъектов, реализующих инвестиционные проекты при государственной поддержке Правительства области, в период внедрения проекта и ежеквартальное посещение после вывода объекта инвестиционной деятельности на планируемую по проекту мощность,

- подготовка справок о ходе реализации конкретных инвестиционных проектов,

- подготовка предложений о целесообразности продолжения осуществления государственной поддержки конкретным инвестиционным проектам.

На основании данных проведенного мониторинга конкретного инвестиционного проекта рабочей группой готовится аналитическая записка для представления председателю инвестиционного совета при Губернаторе Астраханской области (далее - инвестиционный совет).

По решению председателя инвестиционного совета результаты мониторинга конкретного инвестиционного проекта выносятся на рассмотрение инвестиционного совета для принятия решения о продолжении оказания государственной поддержки названному проекту.

Решение о прекращении оказания государственной поддержки конкретному инвестиционному проекту принимается постановлением Правительства Астраханской области на основании протокола заседания инвестиционного совета.

Министерство экономического развития Астраханской области на постоянной основе осуществляет мониторинг хода реализации проектов и деятельности реализующих их хозяйствующих субъектов. За первое полугодие 2006 года были проведены выезды на 16 предприятий, реализующих следующие инвестиционные проекты:

- «Развитие ФГУП «Северо-Каспийское морское пароходство»;

- «Создание и развитие альтернативной сети связи на территории Астраханской области»;

- «Увеличение объемов производства полиэтиленовой пленки»;

- «Строительство торгового центра»;

- «Строительство каспийской несамоходной баржи дедвейтом 53 тыс. тонн»;

- «Создание торгово-выставочного центра на основе помещения бывшего подготовительно - раскройного цеха ООО «Астратекс»;

- «Увеличение объемов реализации инженерного оборудования»;

- «Возрождение овощеперерабатывающего производства на ООО «ПКФ «Олинский консервный завод»;

- «Организация речных пассажирских перевозок в г. Астрахани и Астраханской области»;

- «Модернизация производства газетной продукции»;

- «Организация Астраханского рыбного центра»;

- «Расширение сети аттракционов в парке «Планета» г. Астрахани»;

- «Модернизация молокоперерабатывающих предприятий»;

- «Модернизация производства Астраханского цеха мороженого»;

- «Создание хлебопекарного производства в селе Зеленга Володарского района»;

- «Увеличение объемов реализации инженерного оборудования».

В результате проведения мониторинга на инвестиционном совете при Губернаторе Астраханской области принимаются решения о прекращении оказания государственной поддержки инвестиционным проектам.

По состоянию на 11.09.2006 приняты решения о прекращении оказания государственной поддержки следующим инвестиционным проектам:

- «Развитие ФГУП «Северо-Каспийское морское пароходство» - ФГУП «Северо-Каспийское морское пароходство» (причина - банкротство предприятия);

- «Создание и развитие альтернативной сети связи на территории Астраханской области» - ООО НТС «Реалтелеком» (причина - неиспользование предоставленной поддержки в течение 1 года);

- «Создание хлебопекарного производства в селе Зеленга Володарского района» - ООО «Бештуг» (причина - отсутствие возможности оплатить стоимость оборудования);

- «Строительство торгового центра» - ООО «Строительно-инвестиционная компания» (причина - неиспользование предоставленной поддержки в течение 1 года);

- «Строительство каспийской несамоходной баржи дедвейтом 53 тыс. тонн» - ОАО ССЗ «Красные Баррикады» (причина - срок действия гарантии истек);

- «Создание торгово-выставочного центра на основе помещения бывшего подготовительно-раскройного цеха ОАО «Астратекс» - ООО НПП «Каспий» (причина - недостаток средств для реализации проекта у предприятия);

- «Увеличение объемов реализации инженерного оборудования» - ООО «Центр сантехники» (причина - неиспользование предоставленной поддержки в течение 1 года);

- «Создание автозаправочной станции на 375 заправок в сутки в с. Маячное Икрянинского района» - ООО «Маяк» отказалось от предоставленной государственной поддержки и реализации проекта.

Во втором полугодии 2006 года был принят Закон Астраханской области от 16.08.2006 №50/2006-ОЗ «О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Астраханской области» , целями и задачами которого являются стимулирование инвестиционной деятельности в Астраханской области, развитие рынка инвестиций, создание условий для обеспечения защиты прав, интересов и имущества субъектов инвестиционной деятельности, увеличение налогооблагаемой базы.

Законом предусматривается обязательное заключение инвестиционного договора (соглашения) между инвестором, реализующим инвестиционный проект, и Правительством Астраханской области на основании решения инвестиционного совета о предоставлении государственной поддержки в течение 30 дней со дня принятия соответствующего распоряжения Правительства Астраханской области.

В случае невыполнения требований, предусмотренных заключенным договором (соглашением), и (или) прекращения деятельности по реализации инвестиционного проекта до его завершения право на государственную поддержку утрачивается.

В настоящее время подготавливается нормативный правовой акт, в котором будут утверждены форма инвестиционного договора (соглашения), порядок его заключения, регистрации и учета, а также порядок контроля за ходом реализации соответствующих инвестиционных проектов.

Таким образом, невыполнение хозяйствующим субъектом условий договора (соглашения) будет являться основанием для прекращения оказания государственной поддержки.

Учитывая тот факт, что ряд хозяйствующих субъектов, реализующих инвестиционные проекты при государственной поддержке Правительства Астраханской области, находятся в отдаленных районах Астраханской области, целесообразно внесение также определенных изменений в действующее законодательство с целью передачи определенных функций по мониторингу инвестиционных проектов соответствующим органам местного самоуправления.

Приведенная выше информация свидетельствует об определенном уровне развития системы мониторинга реализуемых инвестиционных проектов и практике принятия решений относительно продолжения, пересмотра условий или прекращения реализации инвестиционных проектов, осуществляемых за счет средств областного бюджета либо при применении иных мер поддержки инвестиционной деятельности.

Однако система принятия решений не обеспечивает механизм оценки проектов, позволяющий на основании соответствия конкретного проекта критериям принимать решение о целесообразности продолжения оказания инвестиционной поддержки.

В постановлении Главы Администрации Астраханской области от 10.09.2001 № 464 «О мониторинге инвестиционных проектов, осуществляемых при государственной поддержке Администрации области» устанавливается перечень показателей, подлежащих контролю на этапах проведения мониторинга, перечень действий тех или иных органов. Устанавливается функция рабочих групп по подготовке предложений о целесообразности продолжения осуществления государственной поддержки конкретных инвестиционных проектов.

Однако четкие критерии для прекращения поддержки либо пересмотра условий поддержки методикой не установлены. Методика мониторинга предполагает использование субъективного мнения рабочих групп для направления в министерство экономического развития Астраханской области и представления председателю инвестиционного совета.

При такой системе мониторинга решение о продолжении инвестиционной поддержки может приниматься субъективно. Тем не менее, на практике для минимизации степени субъективизма при принятии решений целесообразно введение критериев, соответствие которым является однозначным основанием для прекращения поддержки либо пересмотра условий оказания данной поддержки, что повысит эффективность инвестиционной политики в целом. Проекты, соответствующие критериям для прекращения их поддержки, будут исключаться из состава поддерживаемых без отвлечения на их рассмотрение экспертными структурами. Кроме того, хозяйствующие субъекты станут обладать информацией о том, в каком случае поддержка будет прекращена, что позволит стимулировать их к недопущению возникновения неблагоприятной для них ситуации прекращения поддержки и повысить социальную и бюджетную эффективность мер поддержки.

4.5.1.2. План и этапы реформирования

Системная работа по оценке совокупной бюджетной и социальной эффективности реализации действующих инвестиционных проектов в Астраханской области до настоящего времени не производилось. В ходе реализации первого этапа Программы планируется провести оценку бюджетной и социальной эффективности реализуемых инвестиционных проектов за 2004-2006 годы по полному перечню действующих в этот период проектов. Проведение оценки предполагает предварительную выработку методов такой оценки для каждого вида проектов. Апробированные методы оценки сформируют методическую основу для проведения системной оценки и мониторинга реализации инвестиционных проектов в будущем.

На втором этапе Программы с учетом результатов апробации примененных на первом этапе методов оценки проектов планируется завершить разработку и утвердить порядок оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых к реализации и реализуемых инвестиционных проектов.

С целью повышения эффективности инвестиционной политики будет разработана и нормативным правовым актом утверждена система критериев, соответствие которым является основанием для досрочного прекращения (переработки) реализации инвестиционных проектов.

В результате применение разработанных методик и критериев позволит повысить качество параметров и степень обоснованности принимаемых на их основании решений относительно изменений условий финансирования и поддержки инвестиционных проектов.

На втором этапе Программы будет осуществлена публикация в средствах массовой информации и сети Интернет информации по оценке бюджетной и социальной эффективности реализованных за последний отчетный год инвестиционных проектов, что повысит прозрачность реализуемой инвестиционной политики, будет способствовать росту инвестиционной привлекательности области и повышению доверия к исполнительным органам государственной власти Астраханской области со стороны населения.

Реализация описанных выше мероприятий обеспечит отсутствие в бюджетах 2007 и 2008 годов расходов на инвестиционные проекты, которые удовлетворяли бы условиям для досрочного прекращения их реализации.

4.5.1.3. Ожидаемые результаты

В результате реализации намеченных мероприятий будут обеспечены условия проведения оценки эффективности реализуемых за счет бюджетных средств инвестиционных проектов и разработаны методов их корректировки для целей повышения эффективности.

Усилится общественный контроль за бюджетными инвестициями. Будет завершено формирование необходимой нормативной базы, регулирующей инвестиционную деятельность с привлечением бюджетных ресурсов.

Итоговыми результатами станут повышение эффективности принимаемых к реализации инвестиционных проектов с использованием бюджетных средств, рост показателей общественной значимости и полезности реализуемых проектов.

Ожидается также снижение объемов незавершенного строительства, осуществляемого с привлечением средств областного бюджета, за счет улучшения процедуры планирования инвестиционных проектов. Снизятся риски начала финансирования малоэффективных инвестиционных проектов за счет ужесточения условий начала их реализации.

Планируемый   уровень прогресса по показателю E1

Оценка текущего   состояния

Планируемое   состояние по результатам 1-го этапа

Планируемое   состояние по результатам 2-го этапа

0

1

5

4.5.1.4. Альтернативные механизмы

Альтернативой реализации описанных выше мероприятий является сохранение текущей системы мониторинга инвестиций до формирования необходимой нормативной базы на федеральном уровне. Однако выбор такой альтернативы сохранит возможность принятия решений по поддержке и финансированию потенциально неэффективных проектов, а также потерь областного бюджета за счет финансирования бесперспективных с точки зрения общественной значимости и полезности проектов за счет отказа от поддержки потенциально более перспективных.

4.5.1.5. Оценка рисков

Существуют определенные риски по обеспечению достаточного уровня качества критериев для пересмотра условий или прекращения поддержки инвестиционных проектов. Следует ответственно относиться к составу таких критериев, так как от их содержания зависит реализуемость рассматриваемых проектов. Поэтому разрабатываемые критерии должны действительно выделять те проекты, дальнейшая поддержка которых должна быть прекращена. Иначе применение недостаточно проработанных критериев может привести к завершению потенциально эффективных проектов и возможным потерям областного бюджета в форме потери уже понесенных расходов и упущенной выгоды в будущем. Минимизация риска адекватности критериев будет обеспечена их аналитической апробацией на ранее поддерживаемых проектах, по которым уже приняты решения об их прекращении, и на проектах, ожидаемый эффект по которым не был достигнут. В состав критериев попадут только апробированные критерии.

Следует также учитывать совокупность традиционных рисков реализации самих инвестиционных проектов. Учет этих рисков и применение механизмов их минимизации при разработке подлежащей утверждению методики оценки эффективности инвестиционных проектов позволят минимизировать вероятность их реализации на практике.

4.5.2. Е2. Совершенствование процедуры принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов

4.5.2.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

Принятие решений о включении новых объектов в областную адресную инвестиционную программу осуществляется в соответствии с постановлением Губернатора Астраханской области от 19.08 2003 № 392 «О распределении бюджетных расходов, направляемых на государственные инвестиции», а также постановлением Администрации Астраханской области от 14.11.2003 №3/14 «О формировании и реализации ежегодной областной адресной инвестиционной программы».

Направление государственных инвестиций из областного бюджета для финансирования объектов социальной сферы и инженерной инфраструктуры осуществляется только по объектам, включенным в областные целевые программы, и по объектам, находящимся в государственной собственности Астраханской области или в муниципальной собственности.

Определение и оценка необходимости направления государственных инвестиций из областного бюджета в очередном финансовом году осуществляются министерством экономического развития Астраханской области совместно с отраслевыми исполнительными органами государственной власти Астраханской области в сроки, установленные для формирования областного бюджета на очередной финансовый год, и производятся в рамках формирования областной адресной инвестиционной программы в 2 этапа:

- 1 этап - определение и оценка необходимости направления государственных инвестиций из областного бюджета по отраслям,

- 2 этап - определение и оценка необходимости направления государственных инвестиций из областного бюджета по объектам.

Для выполнения первого этапа используется группа показателей уровня социально-экономического развития области:

- обеспеченность местами детей, находящихся в дошкольных учреждениях (мест на 1000 детей дошкольного возраста);

- обеспеченность населения амбулаторно-поликлиническими учреждениями (число посещений за смену на 10000 человек);

- удельный вес площади, оборудованной водопроводом;

- удельный вес площади, оборудованной канализацией;

- удельный вес площади, оборудованной центральным отоплением;

- удельный вес площади, оборудованной ваннами (душами);

- удельный вес площади, оборудованной газом;

- удельный вес площади, оборудованной горячим водоснабжением;

- доля мигрантов в общей численности населения региона и оценка дополнительной нагрузки на объекты инженерных коммуникаций и социальную инфраструктуру.

В качестве исходной информации для определения вышеуказанной группы показателей используется информация Федеральной службы государственной статистики, данные Министерства внутренних дел Российской Федерации, материалы исполнительных органов государственной власти Астраханской области в рамках мониторинга социально-экономического развития Астраханской области, материалы, опубликованные в открытой печати.

Оценка уровня показателей производится путем отнесения числовых значений каждого частного показателя к среднему значению этого показателя по Российской Федерации в целом. В результате данной процедуры числовое значение указанного отношения каждого частного показателя может принимать значение больше 1, меньше 1 или равным 1.

Одновременно с оценкой уровня показателей по конкретному направлению производится оценка состояния основных фондов отраслей экономики, которая определяется как отношение остаточной балансовой стоимости основных фондов отрасли в среднегодовом исчислении к полной балансовой стоимости.

При числовом значении отношения каждого частного показателя к среднероссийскому значению большем или равном единице и состоянии основных фондов большем или равном 0,5 вложений государственных инвестиций в соответствующую отрасль не требуется.

Вывод о необходимости вложения государственных инвестиций в соответствующую отрасль делается в случаях, когда:

- числовое значение отношения каждого частного показателя к среднероссийскому значению меньше единицы,

- оценка состояния основных фондов отраслей меньше 0,5.

На втором этапе рассматривается необходимость направления государственных инвестиций на строительство конкретного объекта, для чего используется группа следующих показателей:

- финансовый эффект, под которым понимается увеличение бюджетных доходов и/или снижение бюджетных расходов в результате строительства (реконструкции) объекта. Данный показатель используется только в случае рассмотрения объектов инженерной инфраструктуры;

- общественная значимость объекта - определяется долей населения, на которую распространяются выгоды от реализации проекта, и выражается в создании новых или повышении эффективности существующих услуг, предоставляемых населению, а также в экономическом развитии области или улучшении экологической обстановки. Под повышением эффективности существующих услуг подразумевается снижение себестоимости услуг, повышение их качества, обеспечение бесперебойности предоставляемых услуг, расширение круга населения, имеющего доступ к этим услугам;

- оценка основных фондов, аналогичных рассматриваемому объекту, строительство которого предполагается за счет государственных инвестиций, с учетом территории его размещения. Этот показатель представляет собой отношение, где в числителе - число лет, остающихся до конца срока службы объекта, а в знаменателе - срок службы объекта.

Для принятия окончательного решения о направлении государственных инвестиций в конкретный объект оценивается совокупность вышеуказанных показателей.

В результате проведенной оценки необходимости строительства жилых домов и социально значимых объектов принято решение о включении в областную адресную инвестиционную программу следующих объектов:

- школы - детского сада в с. Сорочьем Володарского района на 275 ученических мест, обеспеченность школьными местами составляет 53% от социального норматива;

-школы в с. Султановка Володарского района на 132 ученических места, существующая школа в ветхом состоянии, обеспеченность школьными местами составляет 68% от социального норматива;

- школы в с. Солянка Наримановского района на 504 ученических места, школа ветхая, обеспеченность школьными местами составляет 54% от социального норматива;

- школы в с. Удачном Ахтубинского района на 200 ученических мест, школа ветхая, обеспеченность школьными местами составляет 48% от социального норматива;

- школы в с. Оля Лиманского района на 300 ученических мест, из имеющихся в районе 375 ученических мест 250 ученических мест признаны ветхими и аварийными;

- психоневрологического дома-интерната для престарелых и инвалидов в г. Нариманове на 300 мест, согласно социальным нормативам и нормам обеспеченность домами-интернатами должна составлять 30 мест на 10000 жителей, фактически в области - 17,1 места на 10000 жителей;

- поликлиники в с. Икряном на 400 посещений в смену, обеспеченность жителей с. Икряного поликлиническими учреждениями составляет 236 посещений на 10000 жителей при нормативе по Российской Федерации - 251,3 посещения в смену, по Астраханской области - 290,4 посещения в смену.

В Астраханской области из общего жилого фонда, составляющего 19,2 млн. кв. метров в аварийном состоянии находится более 2,2 млн. кв. метров (или 11,5%; по Российской Федерации - 3,2%). Наиболее остро данная проблема стоит в г. Астрахани, где 1,8 млн. кв. метров (17,5%) жилого фонда находится в ветхом и аварийном состоянии, в котором проживает 32,2 тыс. семей. Более 5,7 тыс. семей, проживающих в аварийном жилье, нуждаются в срочном переселении.

В настоящее время ведется ликвидация ветхого и аварийного жилого фонда с участием федерального, областного и местных бюджетов.

Несмотря на наличие на территории Астраханской области газоконденсатного месторождения уровень газификации в районах области на начало 2003 года составлял 44,8%. Самый низкий уровень газификации жилого фонда остается в Володарском (26,4%), Харабалинском (4,9%), Ахтубинском (1,1%) районах. В Черноярском районе линейный газ отсутствует.

Учитывая важность данной проблемы, принимаются решения по газификации населенных пунктов области.

Несмотря на развитой водохозяйственный комплекс Астраханской области, расположенной в пределах Волго-Ахтубинской поймы и дельты Волги, крупнейшей реки Европы, проблема очистки, достаточного и качественного снабжения питьевой водой населения с каждым годом приобретает все более острый характер.

В настоящее время основным источником водоснабжения городских и сельских населенных пунктов Астраханской области являются поверхностные воды. Около 50% сельского населения Астраханской области пользуются водой без какой-либо предварительной очистки. В ряде сельских населенных пунктов одна и та же разводящая сеть используется для технического и питьевого водоснабжения. Около 10% сел и поселков области пользуются привозной водой, не имея собственных источников.

Несмотря на наличие на территории области огромного количества водных объектов значительная часть населения Лиманского, Икрянинского, Наримановского районов испытывает острый дефицит питьевой воды.

Проведение реконструкции действующих и создание новых систем водоснабжения позволят увеличить их мощности до уровня, обеспечивающего достаточность обслуживания водопотребителей.

В результате принятых мер за последние три года с участием областного бюджета было введено основных фондов на 1320,0 млн. рублей. Построено и введено в эксплуатацию жилых домов общей площадью 1861,0 тыс. кв. метров, общеобразовательных школ на 805 ученических мест, детских домов на 160 мест, больниц на 60 коек, амбулаторно-поликлинических учреждений на 600 посещений в смену.

Введено в эксплуатацию газопроводов-отводов протяженностью 1847,82 км, газифицировано 18894 квартиры и домовладения, построено и реконструировано 163,79 км водопроводных сетей.

Уровень газификации жилого фонда увеличился с 70,9% до 75,5%, в том числе в сельской местности - с 44,8% до 50,3%. Уровень обеспеченности питьевой водой по области возрос с 57,8% до 66,8%.

Динамика обеспеченности населения области объектами социальной сферы приведена в таблице ниже.

Показатели

Единица измерения

2002 год

2003 год

2004 год

2005 год

Число дневных общеобразовательных учреждений - всего

единиц

364

362

355

352

Численность учащихся - всего

тыс. чел.

139,1

130

120,55

112,323

Численность учителей

тыс. чел.

12,1

11,8

11,4

10,9

Удельный вес учащихся, занимающихся в 1 смену

%

74,6

75,5

77,5

78,7

городская местность

%

68,4

70,2

72,9

73,7

сельская местность

%

85,1

84,8

85,7

87,2

Российская Федерация

%

81,4

82,7

83,9

Южный федеральный округ

%

75,4

76,2

76,4

Удельный вес учащихся государственных дневных общеобразовательных   учреждений, занимающихся во 2 смену

%

25,4

24,5

22,5

21,3

Место, занимаемое в РФ

71

70

77

Южном федеральном округе

9

10

10

Место, занимаемое в РФ

2

3

1

Южном федеральном округе

1

1

1

Число больничных учреждений

единиц

74

74

73

71

Число больничных коек

коек

13100

12793

12511

11747

Число амбулаторно-поликлинических учреждений

единиц

183

179

171

167

Мощность амбулаторно-поликлинических учреждений

посещений в смену

26934

27891

28007

28874

Численность врачей

человек

6436

6590

6647

6586

Численность среднего медицинского персонала

человек

12318

12268

12235

11844

Число фельдшерско-акушерских пунктов

единиц

221

206

186

188

Заболеваемость населения

человек на 1 тыс. населения

1246,3

1275,8

1322

1316

Южный федеральный округ

человек на 1 тыс. населения

856

в т.ч. с впервые в жизни установленным диагнозом

человек на 1 тыс. населения

687,2

695,1

724,2

712

Российская Федерация

человек на 1 тыс. населения

740,1

748,6

744,9

Южный федеральный округ

человек на 1 тыс. населения

636,4

643,1

651,8

Обеспеченность больничными койками

коек на 10 тыс. населения

130,2

127,8

125,3

118,2

Российская Федерация

коек на 10 тыс. населения

112,6

111,6

112,5

Южный федеральный округ

коек на 10 тыс. населения

99,2

97,6

98,3

Место, занимаемое в РФ

18

21

32

Южном федеральном округе

2

2

2

амбулаторно-поликлиническими учреждениями

посещ. в смену на 10 тыс. населения

267,7

278,6

280,6

290,4

Российская Федерация

посещ. в смену на 10 тыс. населения

247,8

248,7

251,3

Южный федеральный округ

посещ. в смену на 10 тыс. населения

200,1

200,4

198,5

врачами

человек на 10 тыс. населения

64

65,8

66,6

66,2

Российская Федерация

человек на 10 тыс. населения

47,4

48

48,4

Южный федеральный округ

человек на 10 тыс. населения

42,5

42,7

43,0

Место, занимаемое в РФ

5

6

5

Южном федеральном округе

2

2

2

средним медицинским персоналом

человек на 10 тыс. населения

122,4

122,5

122,6

119,1

Российская Федерация

человек на 10 тыс. населения

108,2

108,5

108,6

Южный федеральный округ

человек на 10 тыс. населения

94,8

95,2

94,2

Место, занимаемое в РФ

15

23

30

Южном федеральном округе

2

2

2

домами-интернатами для престарелых и инвалидов

мест на 10 тыс. населения

16,9

17,0

17

17,1

Численность населения

тыс. чел.

1004,8

1001,2

998,2

994,2

Численность населения на одного врача

чел.

156

152

150

151

Российская Федерация

чел.

210,8

208,5

206,8

Южный федеральный округ

чел.

235,1

234,0

232,8

Обеспеченность жильем

кв. м на 1 человека

18,0

18,6

19,0

19,3

городская местность

кв. м на 1 человека

18,9

19,2

19,8

20,1

сельская местность

кв. м на 1 человека

16,2

17,5

17,4

17,9

Место, занимаемое в РФ

69

Южном федеральном округе

10

8

7

Российская Федерация

кв. м на 1 человека

20,0

20,2

20,5

Южный федеральный округ

кв. м на 1 человека

19,0

18,4

18,7

Удельный вес общей площади, оборудованной:

водопроводом

%

68,5

69,4

70,1

71,1

канализацией

%

61,3

62,4

63

63,9

центральным отоплением

%

64,5

67,8

68,9

76,9

ваннами (душем)

%

51,2

51,5

51,9

52,6

газом

%

84,1

85,1

85,5

87,7

горячим водоснабжением

%

49,2

49,6

50,1

50,6

напольными электроплитами

%

1,3

1,3

1,2

Весь жилищный фонд

млн. кв. м

18,1

18,65

18,9

19,2

городская местность

млн. кв. м

12,5

12,99

13,2

13,36

сельская местность

млн. кв. м

5,6

5,66

5,7

5,87

Наличие ветхого и аварийного жилья

тыс. кв. м

2256,8

2211,8

2185,6

2203,7

Удельный вес ветхого и аварийного и аварийного жилищного фонда во всем   жилищном фонде

%

12,5

11,9

11,5

11,5

в том числе

ветхий жилищный фонд

%

6,6

6,1

5,9

5,9

аварийный жилищный фонд

%

5,9

5,8

5,6

5,6

Российская Федерация

%

3,1

3,2

3,2

в том числе

ветхий жилищный фонд

%

2,7

2,7

2,8

аварийный жилищный фонд

%

0,4

0,5

0,4

Южный федеральный округ

%

4,9

5,7

4,9

в том числе

ветхий жилищный фонд

%

4,1

4,3

4,1

аварийный жилищный фонд

%

0,8

1,4

0,9

Исполнительными органами государственной власти Астраханской области проводится многоканальная экспертиза в соответствии с утвержденными нормативными правовыми актами.

Отраслевой исполнительный орган государственной власти Астраханской области осуществляет техническую экспертизу по следующим показателям: выбор места реализации (в случае необходимости); реальность производственного плана проекта; обоснованность и соответствие существующим рыночным реалиям условий поставок сырья и материалов и их стоимости; применимость предлагаемой технологии в рамках данного проекта, ее соответствие существующим и/или новым технологиям; качество его продукта (товаров и услуг); соответствие российским и мировым стандартам; корректность калькуляции сметных затрат; перечень аспектов, подлежащих оценке.

Министерство финансов Астраханской области оценивает способность претендента обеспечить возвратность средств, предоставляемых из Бюджета развития, финансовую состоятельность претендента, ликвидность и платежеспособность; прогнозную динамику налоговых поступлений после окончания срока окупаемости проекта, изменение налоговых поступлений от предприятий, деятельность которых связана с реализацией данного проекта.

Министерство экономического развития Астраханской области проводит экономическую экспертизу по следующим показателям: реальность финансового плана проекта, денежные потоки предприятия в период реализации проекта, планируемая рентабельность предприятия, изменение загруженности производственных мощностей, оптимальность стоимости проекта, оценка рынка сбыта и стратегий маркетинга, прогнозные результаты финансово-хозяйственной деятельности по годам реализации проекта, прогнозная динамика объемов производства, срок окупаемости проекта.

Управление федеральной государственной службы занятости населения по Астраханской области проводит экспертизу: количества созданных или сохраненных рабочих мест, ожидаемой динамики средней заработной платы на предприятии.

Служба безопасности и информационной защиты Астраханской области проводит экспертизу: надежности и деловой репутации претендента, кредитной истории, юридической чистоты.

Исполнительные органы государственной власти Астраханской области в пределах своей компетенции определяют целесообразность оказания государственной поддержки представленному инвестиционному проекту.

После проведения описанных выше экспертиз министерством экономического развития Астраханской области составляется сводное заключение, которое обсуждается на заседании инвестиционного совета, где голосованием принимается решение об оказании государственной поддержки.

Инвестиционный совет создан в целях разработки и внесения предложений и рекомендаций Губернатору Астраханской области по вопросам:

- определения основных направлений инвестиционной политики исполнительных органов государственной власти области, отвечающей интересам и приоритетам социально-экономического развития Астраханской области;

- повышения эффективности проводимой исполнительными органами государственной власти области инвестиционной политики.

Для реализации указанных целей совет обладает следующими полномочиями и решает задачи:

- определения стратегии и рассмотрения концепции инвестиционной политики;

- формирования областного реестра инвестиционных проектов;

- рассмотрения проектов законодательных и нормативных правовых актов по инвестиционной деятельности;

- рассмотрения проектов бюджета развития;

- рассмотрения областной целевой программы привлечения отечественных и иностранных инвестиций;

- рассмотрения хода и итогов реализации инвестиционного процесса;

- рассмотрения вопросов предоставления государственной поддержки инвестиционным проектам, реализуемым на территории области;

- присвоения инвестиционным проектам, реализуемым на территории области, статусов "инвестиционный проект, одобренный Правительством Астраханской области" и "особо важный инвестиционный проект";

- оказания инвестиционным проектам государственной поддержки из средств Бюджета развития;

- прекращения действия государственной поддержки реализуемым инвестиционных проектов;

- аккредитации специализированных институтов, оказывающих услуги в области экономической, управленческой, информационной поддержки разработки и реализации инвестиционных проектов;

- предоставления государственных гарантий Астраханской области и определения победителей конкурсов инвестиционных проектов;

- рассмотрения вопросов, отнесенных к компетенции совета.

Инвестиционный совет формируется на представительной основе в составе председателя, заместителя председателя, секретаря и членов совета. Председателем совета является вице-губернатор - председатель Правительства Астраханской области. Заместителем председателя совета является заместитель председателя Правительства Астраханской области - министр экономического развития Астраханской области. В случае отсутствия председателя совета его полномочия осуществляет заместитель председателя совета. В иных случаях по письменному поручению председателя совета его полномочия исполняет заместитель председателя совета. Членами совета могут быть представители соответствующих исполнительных органов государственной власти Астраханской области, а также по согласованию представители иных органов государственной власти, государственных органов и организаций, общественных объединений, ученые, специалисты и общественные деятели.

Порядок работы инвестиционного совета заключается в том, что заседания совета проводятся регулярно, как правило, не реже одного раза в три месяца. По решению председателя совета могут проводиться внеочередные заседания инвестиционного совета.

Заседание инвестиционного совета считается правомочным, если на нем присутствует две трети от общего числа членов. Решения инвестиционного совета принимаются на его заседании путем обсуждения. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство присутствовавших на заседании членов совета.

Порядок участия в заседании иных лиц определяется инвестиционным советом самостоятельно. Председатель инвестиционного совета вправе также устанавливать иной порядок принятия решений по вопросам, имеющим особое государственное значение.

Подготовка материалов для рассмотрения осуществляется министерством экономического развития Астраханской области.

Члены инвестиционного совета вносят предложения по плану работы совета, повестке дня его заседания и порядку обсуждения вопросов, участвуют в подготовке материалов к заседаниям совета, а также проектов его решений. Члены инвестиционного совета не вправе делегировать свои полномочия другим лицам.

Решения инвестиционного совета оформляются протоколом, который подписывают председатель и секретарь совета. Каждый член совета имеет право письменно изложить свое мнение, которое должно быть приложено к протоколу.

В случае необходимости протоколы инвестиционного совета являются основанием для принятия постановлений и распоряжений Губернатора и Правительства Астраханской области.

В Законе Астраханской области от 16.08.2006 №50/2006-ОЗ «О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Астраханской области» устанавливаются основные положения порядка финансирования инвестиционных проектов из областного бюджета .

Законом предусматривается проведение инвестиционного конкурса, в котором может участвовать любое юридическое лицо, отвечающее следующим критериям конкурсного отбора:

- юридическое лицо, представившее конкурсную заявку, не имеет просроченной задолженности по налоговым и иным обязательным платежам в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на последнюю отчетную дату;

- объем инвестиций, необходимых для реализации инвестиционного проекта, составляет не менее двух миллионов рублей, в том числе в форме капитальных вложений не менее одного миллиона рублей;

- доля средств областного бюджета в финансировании инвестиционного проекта составляет не более 50 процентов общего объема средств, необходимых для реализации инвестиционного проекта;

- срок окупаемости инвестиционного проекта не должен превышать пяти лет, а для инвестиционных проектов с объемом инвестиций свыше пятидесяти миллионов рублей - десяти лет;

- инвестиционный проект должен предусматривать прирост налоговых и иных обязательных платежей в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации в размере не мене 100 процентов за период реализации инвестиционного проекта;

- инвестиционный проект должен предусматривать создание новых рабочих мест;

- размер минимальной заработной платы работников по проекту должен в два раза превышать величину месячного прожиточного минимума для трудоспособного населения, установленную в Астраханской области на дату представления конкурсной заявки;

- бюджетная эффективность инвестиционного проекта.

По результатам рассмотрения конкурсных заявок инвестиционный совет принимает решение об оказании государственной поддержки или об отказе в оказании государственной поддержки, которое оформляется протоколом заседания инвестиционного совета.

На основании решения инвестиционного совета об оказании государственной поддержки принимается соответствующее распоряжение Правительства Астраханской области.

Законом предусматриваются следующие формы финансирования инвестиционных проектов за счет средств областного бюджета:

1) бюджетный кредит;

2) участие в уставном капитале открытого акционерного общества;

3) формирование (увеличение) уставного фонда областного государственного унитарного предприятия.

Ранее на территории Астраханской области вопросы финансирования инвестиционных проектов, в том числе в форме участия в уставных капиталах акционерных обществ, регулировались Законом Астраханской области от 07.05.2001 №23/2001-ОЗ «О Бюджете развития Астраханской области», который был принят в соответствии с Федеральным законом «О Бюджете развития Российской Федерации». В настоящее время Федеральный закон «О Бюджете развития Российской Федерации» признан утратившим силу. Вопросы финансирования инвестиционных проектов согласно настоящему Закону отнесены к предмету регулирования Закона Астраханской области «О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Астраханской области».

Использование средств Бюджета развития в 2005 году, тыс. руб.

№ п/п

Наименование предприятия

Наименование проекта

Вид поддержки

Объём государственной поддержки

Привлечено    средств из

других

источников

Уплачено

налогов в бюджеты    всех

уровней

1.

ООО МПП "Астраханские деликатесы"

Модернизация и развитие мясоперерабатывающего предприятия ООО   "Астраханские деликатесы"

лизинг

1395

2200

253,8

2.

ООО ТПП "Астраком"

Создание производственно-технической базы по хранению, переработке   аккумуляторных батарей

одобренный

0

*

*

3.

ООО "Типография "Нова"

Модернизация печатного процесса по изготовлению высококачественной   многотиражной продукции в ООО "Типография "Нова"

целевая программа

0

*

*

4.

Филиал ОАО "РЖД"-"Приволжская железная дорога"

Электрификация участка Трубная-Баскунчак-Аксарайская Приволжской   железной дороги

одобренный

0

Господ-держкой-

не пользуется

5.

ООО "Астраханское социально-реабилитационное предприятие   Всероссийского общества глухих"

Удовлетворение спроса на потребительском рынке Астраханской области   расширенным ассортиментом выпускаемых швейных изделий

гарантия

500

568

6.

ООО "Парк "Планета"

Расширение сети аттракционов в парке "Планета" г. Астрахани

лизинг

3130

*

*

7.

ООО "ТРАНСОЙЛ-Терминал"

Строительство терминала по перевалке нефтепродуктов в г. Нариманове   Астраханской области

особо важный

16

242000

567

8.

ООО "Ахтубинский молзавод"

Приобретение и развитие ООО "Ахтубинский молзавод"

целевая программа

1000

1000

125,7

9.

ООО "Ника-Аст"

Снижение сверхэксплуатации природных ресурсов Волго-Каспия посредством   внедрения технологии товарного выращивания и воспроизводства стерляди в   садках на территории Икрянинского района Астраханской области

целевая программа

0

1197

80

10.

ООО "Астраханский комплекс механизированной переработки твердых   промышленно-бытовых отходов"

Создание ООО "Астраханский комплекс механизированной переработки   твердых промышленно-бытовых отходов"

особо важный

0

895

55,9

11.

ГП АО "СХПП "Бэровская"

Внедрение нового оборудования в ГП АО "СХПП "Бэровская"

лизинг

0

40

691

12.

ООО ПКФ "МД"

Внедрение современных технологий дорожного строительства в   Астраханской области

особо важный, снижение % ставки

0

0

200

13.

МУИПП "Дельтаполиграф"

Модернизация муниципального унитарного информационно-полиграфического   предприятия "Дельтаполиграф"

целевая программа

0

0

56

Итого:

5541

247832

2597,4

Проекты прошлых лет, получавшие государственную поддержку в 2005 году

14.

ОАО "Астраханский рыбный центр"

Организация Астраханского рыбного центра

участие в УК

442,1

7520

48

15.

ООО "Полиэтилен"

Увеличение объемов производства полиэтиленовой пленки

целевая программа

1300

2000

45,5

16.

Министерство сельского хозяйства Астраханской области

Развитие системы капельного орошения

лизинг

4500

17.

ОГУСП ИПС "Енотаевская"

Внедрение нового оборудования в промышленных цехах ИПС   "Енотаевская"

лизинг

1470

1470

18.

ОГУП ИПК "Волга"

Модернизация производства газетной продукции

особо важный

321,7

19870

17663

снижение % ставки

1197,77

19.

ОАО "Астраханьмебельместпром"

Производство оконных рам из массива древесины по евростандарту с   применением стеклопакетов"

снижение % ставки

246

6910

537

Итого:

9477,6

37770

18293,5

Всего по году:

15018,6

285602

20890,9

Эффективность использования средств Бюджета развития в 2006 году

тыс. руб.

№ п/п

Наименование предприятия

Наименование проекта

Вид поддержки

Объём государственной поддержки

Привлечено средств из других источников

Уплачено налогов в бюджеты всех уровней

1.

ГП АО "Астраханский морской рыбный порт"

Стратегическая программа реконструкции и развития ГП АО   "Астраханский морской рыбный порт"

особо важный

0

*

Итого:

0

Проекты прошлых лет, получавшие государственную поддержку в 2006 году

2.

ООО "Типография "Нова"

Модернизация печатного процесса по изготовлению высококачественной   многотиражной продукции в ООО "Типография "Нова"

целевая программа

4000

10000

535

3.

ООО "Ника-Аст"

Снижение сверхэксплуатации природных ресурсов Волго-Каспия посредством   внедрения технологии товарного выращивания и воспроизводства стерляди в   садках на территории Икрянинского района Астраханской области

целевая программа

300

1600

107

4.

ООО "Ахтубинский молзавод"

Приобретение и развитие ООО "Ахтубинский молзавод"

целевая программа

1000

1000

89,6

5.

МУИПП "Дельтаполиграф"

Модернизация муниципального унитарного информационно-полиграфического   предприятия "Дельтаполиграф"

целевая программа

0

0

55,3

6.

ГП АО "СХПП "Бэровская"

Внедрение нового оборудования в ГП АО "СХПП "Бэровская"

лизинг

0

190,2

7.

ОГУСП ИПС "Енотаевская"

Внедрение нового оборудования в промышленных цехах ИПС   "Енотаевская"

лизинг

570

570

84

8.

ООО МПП "Астраханские деликатесы"

Модернизация и развитие мясоперерабатывающего предприятия ООО   "Астраханские деликатесы"

лизинг

4405

11550

459,1

9.

ОГУП ИПК "Волга"

Модернизация производства газетной продукции

снижение % ставки

489

0

9258

особо важный

69

10.

ООО ТПП "Астроком"

Создание производственно-технической базы по хранению, переработке   аккумуляторных батарей

одобренный

0

0

0

11.

ООО ПКФ "МД"

Внедрение современных технологий дорожного строительства в   Астраханской области

особо важный, снижение % ставки

95,5

Итого:

10928,9

24720

10778,2

*- информация отсутствует

Планируемые объёмы финансирования за счёт средств Бюджета развития в IV квартале 2006 года, тыс. руб.

Наименование предприятия

Наименование проекта

Вид поддержки

Планируемое финансирование

МУИПП «Дельтаполиграф»

Модернизация муниципального унитарного информационно-полиграфического   предприятия «Дельтаполиграф»

целевая программа

362

ОГУП ИПК «Волга»

Модернизация производства газетной продукции

особо важный, снижение % ставки

300

ООО ТПП «Астраком»

Создание производственно-технической базы по хранению, переработке   аккумуляторных батарей

одобренный

300

ГП АО «Черноярское ДРСП»

Приобретение новой дорожно-строительной техники

лизинг

7334

ООО ПКФ «МД»

проект в стадии разработки

целевая программа

10000

Всего

18296

Планируемые объёмы финансирования инвестиционных проектов за счёт средств Бюджета развития в 2007 году в соответствии с ранее принятыми решениями

тыс. руб.

№ п/п

Наименование предприятия

Наименование проекта

Потребность в средствах Бюджета развития

Примечание

Участие в уставном капитале предприятий

0

в 2006 году с целью получения данного вида государственной поддержки не   обратилось ни одно предприятие

Бюджетное кредитование

1.

ГП СП "Птицефабрика "Бэровская"

Внедрение нового оборудования в ГП АО СХП "Птицефабрика   "Бэровская"

7,09

распоряжение Губернатора Астраханской области от 12.10.2005 №836-р. (Переходящий.   В связи с задолженностью предприятия перед областным бюджетом по ранее   полученным кредитам финансирование проекта в 2006 году осуществляться не   будет)

2.

ГП СХП "Птицефабрика "Владимировская"

Внедрение нового оборудования в ГП АО СХП "Птицефабрика   "Владимировская"

6

распоряжение Губернатора Астраханской области от 19.01.2006 №21-р   (переходящий). В связи с задолженностью предприятия перед областным бюджетом   по ранее полученным кредитам финансирование проекта в 2006 году осуществляться   не будет.

3.

ГП ИПК "Волга"

Модернизация производства газетной продукции

0,3

переходящий

4.

ООО ТПП "Астраком"

Создание производственно-технической базы по хранению, переработке   аккумуляторных батарей

0,26

переходящий

5.

ООО ПКФ "Стройиндустрия"

Увеличение объемов производства и реализации строительных материалов

0,45

проект находится на экспертизе

Итого:

14,1

4.5.2.2. План и этапы реформирования

Несмотря на достаточно высокий уровень формализации процессов принятия решения об осуществлении и участии в новых инвестиционных проектах, в Астраханской области не утверждена формальная методика оценки эксплуатационных расходов будущих периодов, и если элементы оценки будущих расходов и доходов по коммерческим проектам используются в действующих методиках, в отношении проектов по созданию социальной и инженерной инфраструктуры такие элементы применяются минимально.

В связи с этим на первом этапе реализации Программы начнется разработка методики оценки эффективности проектов с учетом будущих эксплуатационных расходов, особенно для проектов по созданию объектов социальной и инженерной инфраструктуры.

По мере готовности проекта методики будет произведена оценка эффективности проектов, начало реализации которых было осуществлено в период с 2004 года. По мере проведения оценки будут выявлены и устранены недостатки разработанного проекта методики оценки.

В результате в ходе реализации второго этапа доработанный проект будет утвержден нормативным правовым актом. Соответствующая нормативно-правовая база области будет дополнена положениями, запрещающими инициацию новых инвестиционных проектов в случае, если эксплуатационные расходы будущих периодов превышают финансовый эффект от их реализации.

Введение новых критериев отбора конкурсных заявок будет способствовать предоставлению государственной поддержки только наиболее эффективным проектам.

Таким образом, в областном бюджете на 2008 год будут отсутствовать инвестиционные проекты, по которым эксплуатационные расходы будущих периодов превышают положительный финансовый эффект от их реализации.

До утверждения бюджета на 2008 год в СМИ и сети Интернет будут опубликованы результаты оценки новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов раздельно по каждому проекту.

4.5.2.3. Ожидаемые результаты

Основными результатами реализации мероприятия планируются рост эффективности инвестиционной политики области, интенсификация развития социальной и инженерной инфраструктуры области и, как следствие, экономический и социальный рост, рост человеческого и социального капитала.

В результате реализации намеченных мероприятий повысится степень обоснованности принятия решений о финансировании бюджетных инвестиций, степень прозрачности инвестиционного процесса. Повысится эффективность принимаемых к реализации инвестиционных проектов.

Планируемый   уровень прогресса по показателю E2

Оценка текущего   состояния

Планируемое   состояние по результатам 1-го этапа

Планируемое   состояние по результатам 2-го этапа

0

1

5

4.5.2.4. Альтернативные механизмы

При реализации мероприятий по показателю E2 существует альтернатива ожиданию формирования федерального законодательства, аналогичная описанной выше в разделе по показателю E1.

Существуют также альтернативы в отношении методики расчета финансового эффекта реализации общественно полезного и социально значимого инвестиционного проекта, а также методики оценки эксплуатационных расходов будущих периодов.

Альтернативу также представляет содержание методики расчета эффективности инвестиционных проектов по созданию социальной инфраструктуры.

Содержание методики может по-разному интерпретировать финансовый эквивалент социального эффекта, возникающего в результате создания соответствующего объекта инвестиций (школы, больницы, интерната и т.п.)

Теоретически финансовый эквивалент социального эффекта можно рассчитать с использованием следующего подхода: какова текущая ситуация с созданием добавленной стоимости на территории планируемого расположения объекта (объект не создан), и что изменится (как увеличится создаваемая на территории добавленная стоимость) в результате введения объекта социальной инфраструктуры в эксплуатацию в расчетном периоде его эксплуатации. Однако расчет финансового эквивалента социального эффекта достаточно сложен. Необходимо учесть множество факторов влияния социальной обеспеченности на экономику территории. В этом случае расчет финансового эффекта от реализации проекта осуществляется достаточно простой процедурой вычитания из суммы дополнительной добавленной стоимости в результате его создания суммы инвестиций и суммы эксплуатационных расходов будущих периодов. Выбор между проектами тогда можно осуществлять по параметру положительного эффекта и его размеру.

Другим подходом является оценка значений параметров социального эффекта, которые группируются в аналитическую таблицу. Затем они с соответствующими удельными весами интегрируются в единый показатель социальной эффективности. Параметры социальной эффективности проектов в таком варианте можно сопоставлять между собой. Но возникнет сложность в получении конечной ожидаемой величины: превышает ли положительный эффект затраты на проект эксплуатационные расходы будущих периодов. Решить такую задачу можно искусственным способом: рассмотреть по видам проектов эталонные случаи. Для каждого эталона единожды рассчитать финансовый эквивалент социального эффекта, рассчитать единицу социального эффекта в финансовом эквиваленте и использовать для аналогичных объектов при расчете размера эффекта.

На данном этапе и первый, и второй вариант выглядят приемлемыми в условиях отсутствия известных аналогов решения задачи. Но первый вариант рассматривается наиболее приемлемым. Во-первых, при разработке обоснования эффективности разные инициаторы реализации проектов будут использовать различные методы обоснования. Более качественное обоснование может рассматриваться одним из положительных элементов для принятия решения. С течением времени материалы обоснования и опыт реализации подобной работы будут накапливаться, что позволит выработать более качественные методики оценки. Основная задача, которая потребует решения для реализуемости альтернативы, - качество обоснования подхода к трансформации для потенциальных инициаторов проектов.

С другой стороны, альтернативу предоставляет выбор состава статей расходов будущих периодов, планируемых по отношению к объекту инвестиций социальной направленности. В отношении выбора состава можно использовать методики подобных расчетов по коммерческим проектам, а можно выработать иной состав видов эксплуатационных расходов, характерных для того или иного вида социального объекта. В настоящее время наиболее приемлемым рассматривается второй вариант данной альтернативы, но окончательный выбор будет осуществлен по итогам апробации методов оценки на первом этапе реализации Программы.

4.5.2.5. Оценка рисков

Основной риск заключается в адекватности разрабатываемой методики расчета эффекта реализации инвестиционного проекта и адекватности состава расходов, учитываемых в эксплуатационных расходах будущих периодов. Этот риск может быть снижен лишь тщательностью разработки методик с учетом наработанного в этом отношении прогрессивного опыта и при внимательном изучении потенциальных источников возникновения возможных ошибок.

Тем не менее уровень этого риска не велик, так как будет разрабатываться методика сопоставления затрат с положительными эффектами для принятия решений. В случае, если показатели затрат не будут путаться с показателями эффективности, методика будет отвечать заданному требованию отбора наиболее эффективных по соотношению «эффект/затраты» проектов. Ответственное отношение разработчиков к качеству, значимости и достоверности применяемых в методиках параметров и тщательность проработки вопросов оценки их влияния на общие показатели эффективности будет способствовать росту точности, адекватности и, соответственно, эффективности принятия решений, снижению риска недостаточной их обоснованности.

4.6. Создание условий для развития доходной базы

4.6.1. F1. Организация оперативного учета задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет

4.6.1.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

Министерством финансов Астраханской области проводится ежемесячный контроль за состоянием недоимки в областной бюджет, совместно с налоговыми органами проводятся совещания с налогоплательщиками, имеющими недоимку по платежам в областной бюджет более 50 тыс. рублей, на которых выясняются причины возникновения недоимки и сроки ее погашения. Сведения о размерах недоимки приведены в приложении F1.

Отсрочка или рассрочка платежей предоставляется в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Финансовый орган только согласовывает изменение срока уплаты платежа. Мониторинг недоимки, отсроченных и рассроченных платежей проводится на основании налоговой отчетности 4-Н. В 2006 году отсроченные и рассроченные платежи в областной бюджет отсутствуют.

Мониторинг дебиторской задолженности осуществляется посредством ежемесячного сбора соответствующих сведений о составе и размерах дебиторской задолженности, представляемых главными распорядителями до 7 числа месяца, следующего за отчетным. Затем данные сведения обобщаются в прилагаемые аналитические таблицы (приложение F1).

Участие исполнительных органов государственной власти Астраханской области в решении вопросов санкционирования предоставления отсрочки или рассрочки налоговых платежей либо отслеживание временного выпадения доходов областного бюджета является важным для целей планирования параметров областного бюджета и его исполнения. Отсутствие информации об отложенных (санкционированно или без соответствующих санкций) доходах областного бюджета либо непроведение анализа последствий наличия дебиторской задолженности различного характера может приводить к ошибкам планирования, бездействию в отношении урегулирования несанкционированной задолженности с соответствующими потерями областного бюджета в результате возникновения кассовых разрывов, потребности привлечения заемных ресурсов, недофинансирования запланированных расходов, возникновению кредиторской задолженности, потерям в результате инфляционных процессов по суммам имеющейся дебиторской задолженности.

При том, что сведения по различным видам задолженности перед областным бюджетом собираются и анализируются, актов, регламентирующих порядок проведения системного мониторинга дебиторской задолженности, налоговой недоимки, отсроченных и рассроченных платежей, а также актов по порядку оценки последствий наличия такой задолженности нет.

4.6.1.2. План и этапы реформирования

На первом этапе реализации Программы планируется провести детальную инвентаризацию сведений и осуществить оценку потерь областного бюджета от недополученных доходов, в том числе с учетом инфляции по дебиторской задолженности, рассроченных платежей за последние три отчетных года.

Для создания системы управления задолженностью перед областным бюджетом, повышения качества планирования и достоверности оценки потерь областного бюджета в результате наличия задолженности на первом этапе Программы будет также разработан и утвержден порядок проведения мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей. Будет также разработан и утвержден порядок организации работы по согласованию с налоговыми органами вопросов информационного обмена по предоставлению отсрочек и рассрочек по налоговым платежам, подлежащим зачислению в областной бюджет.

В соответствии с положениями Налогового кодекса Российской Федерации полномочием финансового органа субъекта Российской Федерации является лишь согласование вопросов изменения сроков уплаты налогов. Иные нормативные правовые акты, регулирующие взаимоотношения с налоговыми органами по вопросам регулирования и мониторинга налоговой задолженности в Астраханской области, в настоящее время не действуют. Тем не менее известны факты, когда в других субъектах Российской Федерации по данным вопросам находятся методы их решения. Между налоговыми органами и финансовым органом субъекта Российской Федерации заключаются соглашения об информационном взаимодействии и иных формах сотрудничества. Опыт этих субъектов может быть применен и в Астраханской области.

С целью повышения прозрачности бюджетной системы области систематизированные и проанализированные в соответствии с разработанными методиками сведения об объемах дебиторской задолженности, отсроченных и рассроченных платежей (с учетом инфляционного влияния) будут опубликованы в средствах массовой информации и сети Интернет.

По итогам реализации Программы планируется обеспечить соответствие Астраханской области условиям того, что объем дебиторской задолженности перед областным бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в областной бюджет по состоянию на 01.01.2008 и 01.07.2008 не будет превышать 3% расходов областного бюджета.

4.6.1.3. Ожидаемые результаты реализации мероприятий

Основными ожидаемыми результатами реализации указанных выше мероприятий станут:

а) повышение точности планирования и исполнения областного бюджета за счет создания системы учета (мониторинга) дебиторской задолженности различных видов;

б) сокращение дебиторской задолженности за счет ужесточения норм и процедур управления данным видом задолженности, а также использования ограничений для возникновения указанной задолженности в последующие периоды;

в) выявление фактов существенной с точки зрения потерь областного бюджета дебиторской задолженности и принятие решений с целью ее сокращения и ликвидации.

Планируемый   уровень прогресса по показателю F1

Оценка текущего   состояния

Планируемое   состояние по результатам 1-го этапа

Планируемое   состояние по результатам 2-го этапа

0

4

5

4.6.1.4. Альтернативные механизмы:

Альтернативой взаимодействию с налоговыми органами в части получения сведений об объемах недоимки, отсроченных и рассроченных платежей является взаимодействие исполнительных органов государственной власти Астраханской области непосредственно с налогоплательщиками. Однако данная альтернатива представляется бесперспективной вследствие, во-первых, чрезмерной трудоемкости, во-вторых, значительной вероятности отказа налогоплательщиков от предоставления информации, составляющей налоговую тайну, органу, отличному от уполномоченного на то налогового органа.

4.6.1.5. Оценка рисков

Существует риск необоснованного отказа налоговых органов от взаимодействия с исполнительными органами государственной власти Астраханской области для реализации последними процедур мониторинга налоговой задолженности перед областным бюджетом и оценки последствий ее наличия. Данный риск будет минимизироваться посредством проведения разъяснительной работы с налоговыми органами о целях, задачах и перспективах повышения эффективности управления региональными финансами в результате конструктивного взаимодействия между различными уровнями государственной власти.

В случае неудачи в вопросах согласования с налоговыми органами в методиках мониторинга будет применяться лишь та информация о задолженности, которая содержится в формах, обязательных к представлению исполнительным органам государственной власти Астраханской области.

Еще одним из рисков является доступность у налоговых органов сведений по налоговой задолженности в разрезе, требуемом для проведения качественного анализа (по видам налоговых платежей, уровням бюджетной системы, месту регистрации налогоплательщиков, имеющих соответствующую задолженность). В этом случае министерство финансов Астраханской области будет вынуждено использовать в методиках информацию, имеющуюся в наличии, а при возможности проводить экспертную оценку значений показателей в требуемом разрезе.

4.6.2. F2. Создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов

4.6.2.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

Действующим Законом Астраханской области от 29.07.98 № 30 «Об инвестиционной деятельности в Астраханской области» и Законом Астраханской области от 16.08.2006 № 50/2006-ОЗ "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Астраханской области" (дата вступления в силу - 1 января 2007 года) предусмотрено оказание поддержки инвестиционным проектам, реализуемым на территории Астраханской области, в виде предоставления налоговых льгот.

Налоговые льготы в Астраханской области предоставляются в соответствии с Законом Астраханской области от 07.04.2000 № 17/2000-ОЗ "О налогообложении, сборах и других платежах на территории Астраханской области". Закон устанавливает размеры ставок налогов, сборов и других платежей на территории Астраханской области, а также льготы налогоплательщикам в доле областного бюджета в дополнение к предусмотренным действующим законодательством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Астраханской области от 16.12.2005 № 439-П утверждены критерии предоставления налоговых льгот отдельным категориям плательщиков и примерная методика расчета выпадающих доходов областного бюджета от предоставления налоговых льгот.

В соответствии с указанным постановлением налоговые льготы в Астраханской области могут предоставляться исключительно в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, установленных федеральным налоговым законодательством, в соответствии с Законом Астраханской области "О налогообложении, сборах и других платежах на территории Астраханской области" и при соответствии одному из следующих критериев:

1. Повышение инвестиционной привлекательности Астраханской области.

Данный критерий предусматривает стимулирование активизации инвестиционной деятельности для всех участников инвестиционного процесса.

Оценка соответствия предлагаемой налоговой льготы данному критерию производится на основании расчета, в котором следует определить суммарную бюджетную эффективность льготы - расширение налогооблагаемой базы и прирост налоговых платежей от реализации инвестиционного проекта, и сравнить ее с величиной предоставляемой льготы.

2. Повышение уровня жизни населения области.

Данный критерий предусматривает повышение уровня жизни населения путем увеличения покупательской способности, снижения доли расходов на оплату обязательных платежей, создания дополнительных рабочих мест, формирования льготных условий для незащищенных слоев населения.

Оценка соответствия предлагаемой налоговой льготы данному критерию осуществляется на основании:

- расчета, в котором приводится в денежном выражении сравнение суммарного эффекта, полученного населением от применения льготы, и величины предоставляемой льготы;

- расчета, где оцениваются дополнительные расходы областного бюджета, которые необходимо будет произвести, в случае отсутствия льготы;

- сравнительного перечня категорий населения области, у которых произойдет повышение уровня жизни при введении льготы.

3. Оптимизация расходов областного бюджета.

Данный критерий предусматривает снижение налоговой нагрузки на организации, частично или полностью финансируемые из областного бюджета.

Предлагаемая налоговая льгота может быть принята к рассмотрению в случае, если расходы областного бюджета будут сокращены в размере, превышающем величину предоставляемой льготы.

Учет налоговых льгот осуществляется только по видам налогов на основании налоговой отчетности по форме 5 «Отчет о налоговой базе и структуре начислений по налогам». По отраслям экономики оценка объема налоговых льгот не производится.

Постановлением Правительства Астраханской области от 16.12.2005 № 439-П установлено требование публиковать в средствах массовой информации в составе официальной финансовой отчетности общий объем предоставленных налоговых льгот за отчетный период и оценку на очередной финансовый год.

Потери областного бюджета в 2005 году от предоставления налоговых льгот областным законодательством составили 145110 тыс. рублей или 2,7% от налоговых и неналоговых доходов областного бюджета за 2005 год.

Областное законодательство по вопросам предоставления налоговых льгот не содержит в целом критериев установления льгот в зависимости от отраслевой принадлежности налогоплательщика. Налоговые льготы устанавливаются в основном с учетом того, относится ли конкретный налогоплательщик к категории важного для области инвестора, находится ли в стадии внешнего управления, принадлежит ли к кругу общественных благотворительных организаций, обладает ли определенной долей инвалидов в численности работающих, принадлежит ли к предприятиям уголовно-исправительной системы.

Несмотря на то, что предоставление льгот не дифференцировано в области относительно отраслевой принадлежности налогоплательщиков, разработка методики и внедрение оценки объемов налогов по отраслям экономики являются основой для возможности проведения оценки эффективности предоставления льгот в отношении той или иной отрасли экономики. Такая методика позволит повысить эффективность принятия решений о пролонгации или прекращении предоставления льгот, позволит выявлять отрасли, применение льгот в отношении которых нецелесообразно, позволит корректировать стратегические планы развития, инвестиционную политику в отношении того, проекты каких отраслей могут быть выделены в категорию «особо важный инвестиционный проект», «инвестиционный проект, одобренный Правительством Астраханской области», по отношению к которым применяются дифференцированные ставки налога на прибыль в части, зачисляемой в областной бюджет.

4.6.2.2. План и этапы реформирования

На первом этапе реализации Программы реформирования планируется разработать методику сбора данных о налоговых льготах по отраслям экономики и провести на основе ее применения детальную оценку объемов налоговых льгот по отраслям экономики по отдельным льготам за 2004-2006 годы.

Планируется доработать и утвердить нормативным правовым актом порядок оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых и планируемых к предоставлению льгот. Методика будет включать положения, запрещающие предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке их финансовой эффективности.

Для повышения степени прозрачности инвестиционной и налоговой политики в средствах массовой информации и сети Интернет будут опубликованы данные об объемах предоставляемых налоговых льгот и оценке их эффективности. Для этого соответствующие положения постановления Правительства Астраханской области от 16.12.2005 № 439-П будут дополнены обязательством опубликования оценки эффективности льгот и размещения информации в Интернете.

По результатам реализации указанных мероприятий объем налоговых льгот в 2007 году ожидается на уровне, не превышающем 5% налоговых доходов областного бюджета.

4.6.2.3. Ожидаемые результаты реализации мероприятий

Реализация перечисленных мероприятий позволит исключить случаи предоставления экономически необоснованных налоговых льгот. Усилится общественный и административный контроль за объемом предоставленных налоговых льгот. Сократится вероятность возможных ошибок при принятии решений в вопросах предоставления или отказа от предоставления налоговых льгот.

Укрепится доходная база областного бюджета за счет сокращения потерь, связанных с предоставлением необоснованных льгот. Увеличение поступлений доходов позволит проводить политику общей либерализации налоговой системы со снижением налоговой нагрузки на законопослушных налогоплательщиков.

Планируемый   уровень прогресса по показателю F2

Оценка текущего   состояния

Планируемое   состояние по результатам 1-го этапа

Планируемое   состояние по результатам 2-го этапа

0

4

5

4.6.2.4. Альтернативные механизмы

Одной из альтернатив реализации мероприятий является полный отказ от предоставления налоговых льгот любым категориям налогоплательщиков. Однако выбор такой альтернативы может иметь последствием сокращение притока инвестиций на территории области, так как потенциальные инвесторы в условиях конкуренции налоговых режимов субъектов Российской Федерации могут отказаться от инвестиционных планов на территории Астраханской области в пользу территории другого субъекта с наличием существенных льгот для инвесторов. В связи с этим данная альтернатива не рассматривается в качестве предпочтительной.

Предпочтение целесообразно отдавать подходу, при котором предоставление льгот в рамках полномочий, предоставленных субъектам Российской Федерации федеральным законодательством, будет рассматриваться в качестве инвестиционного инструмента развития экономики области на приоритетных стратегических направлениях экономического развития области с применением методов оценки эффективности таких инвестиций.

Существуют также альтернативные подходы реализации указанных мероприятий относительно способа сбора данных об объемах налоговых льгот и налоговых платежей категорий плательщиков в разрезе отраслей экономики области для проведения оценки их эффективности. Одним из возможных источников получения сведений является налоговый орган, обладающий соответствующими сведениями. С другой стороны, источником таких сведений могут быть и сами налогоплательщики, пользующиеся льготами в соответствии с их принадлежностью к категориям, для которых льготы предоставляются в соответствии с областным законодательством. Второй вариант более трудоемок, предполагает проведение информационного взаимодействия с каждым отдельным плательщиком. Тем не менее в случае, если налоговые органы откажутся от кооперации с исполнительными органами государственной власти Астраханской области в вопросах предоставления требуемой информации, исполнительные органы государственной власти Астраханской области будут вынуждены избрать второй вариант получения сведений.

При этом количество предприятий, с которыми будет осуществляться информационный обмен, можно ограничить крупными инвесторами, льготы которым составляют существенную долю от доходов областного бюджета. Этот вариант может быть реализован посредством введения обязательства инвестора о предоставлении соответствующей информации в соответствующее соглашение между областью и инвестором, которое являлось бы необходимым для признания проекта соответствующим критериям «особо важный инвестиционный проект» или «инвестиционный проект, одобренный Правительством Астраханской области».

4.6.2.5. Оценка рисков

Основным риском при реализации данного мероприятия является изменение законодательства на федеральном уровне по предоставлению налоговых льгот в части ограничения полномочий субъектов Российской Федерации на принятие решений о предоставлении или отказе от предоставления тех или иных налоговых льгот. Степень влияния Правительства области на снижение этого риска минимальна, и данный вид риска является критическим для эффективности реализации настоящего мероприятия Программы. Тем не менее он в настоящее время оценивается как незначительный.

Другим видом риска является возможность получения объективной информации для проведения оценки эффективности налоговых льгот в отраслевом разрезе. Этот риск обладает средней вероятностью проявления, а методы его минимизации описаны выше по тексту в подразделе Альтернативные механизмы.

4.6.3. F3. Повышение деловой активности

4.6.3.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

В настоящее время завершена оценка фактического уровня деловой активности в форме малого предпринимательства за последние три отчетных года, что нашло отражение в дополнительной таблице «F3. Повышение деловой активности» и соответствует условиям выполнения первого уровня показателя F3.

Показатели развития характеризуют рост уровня деловой активности субъектов малого предпринимательства в Астраханской области. Общее количество занятых в секторе малого предпринимательства экономики области составляет 163,6 тыс. человек или 36,8% от среднесписочной численности работающих во всех секторах экономики области. По сравнению с 2004 годом число занятых увеличилось на 9,5%. Объем розничного товарооборота в 2005 году составил 2604,7 млн. рублей и в сравнении с уровнем 2003 года вырос на 1566,1 млн. рублей. Объем промышленного производства в 2005 году составил 3573,0 млн. рублей и в сравнении с уровнем 2003 года данный показатель увеличился на 1903,8 млн. рублей. Объем сельскохозяйственного производства в 2005 году составил 205,9 млн. рублей, в сравнении с уровнем 2003 года данный показатель увеличился на 104,9 млн. рублей.

Характеристики развития малого предпринимательства в 2003-2005 годах приведены в таблице ниже.

2003

2004

2005

Количество малых предприятий, всего

3474

3968

3936

Объем продукции малых предприятий, всего, млн. руб.

7511,6

9284,0

12364,4

Численность занятых на малых предприятиях, чел.

41998

47329

50611

Среднемесячная заработная плата работников списочного состава малых   предприятий, руб.

2686,8

3332,6

3984,5

Объем продукции малых предприятий в ВРП, %

14,1

15,1

18,3

Объем инвестиций в предприятия малого бизнеса, всего, млн. руб.

608,4

887,3

1010,3

По результатам анализа динамики показателей деятельности малого
бизнеса в Астраханской области наблюдаются незначительные ежегодные
колебания (сокращение, увеличение) количества малых предприятий при
сохранении положительной динамики объемов выпуска продукции, численности
работников, среднемесячной заработной платы, удельного веса продукции
малого бизнеса в ВРП и объемов инвестиций.

В настоящее время консультационная поддержка субъектам малого предпринимательства оказывается в соответствии с постановлением Губернатора Астраханской области от 23.07.2004 № 241 «Об утверждении Положения об оказании государственной поддержки субъектам малого предпринимательства в форме бюджетной субсидии», отраслевой целевой программой «Государственная поддержка малого предпринимательства в Астраханской области на 2006-2008 годы», утвержденной постановлением Правительства Астраханской области от 14.10.2005 №378-П.

4.6.3.2. План и этапы реформирования

Условием интенсификации развития малых предприятий является создание комфортных для предпринимателей условий повышения деловой активности. Мониторинг деятельности малого бизнеса, выявление проблем, характерных для развития бизнеса, и деятельность исполнительных органов государственной власти области по сокращению их влияния способствуют решению этой задачи.

Для создания условий решения указанной задачи в ходе реализации первого этапа Программы планируется разработка и принятие нормативных правовых актов Астраханской области «Об утверждении порядка оказания консультационной и организационной поддержки субъектам малого предпринимательства» и «Об утверждении порядка мониторинга деятельности предприятий в форме малого предпринимательства».

Публикация результатов мониторинга развития малого предпринимательства, а также статей о деятельности малого бизнеса в СМИ и сети Интернет позволит популяризировать эту форму занятости населения, что в сочетании с оказанием организационной и консультационной поддержки субъектам малого предпринимательства будет способствовать росту доли продукции малого предпринимательства в общем объеме промышленного производства региона и росту показателей человеческого и социального капитала области.

Требование к публикации соответствующей информации будет предусмотрено в нормативном правовом акте Астраханской области «Об утверждении порядка мониторинга деятельности предприятий в форме малого предпринимательства», а ежегодная публикация будет осуществляться на основании распоряжений министерства экономического развития Астраханской области.

4.6.3.3. Ожидаемые результаты реализации мероприятий

Основным результатом реализации мероприятий по повышению эффективности деятельности Правительства Астраханской области, направленной на развитие малого предпринимательства, станет увеличение доходной базы областного бюджета за счет расширения деловой активности субъектов малого предпринимательства. Ожидается рост доли малого предпринимательства в экономике Астраханской области.

Планируемый   уровень прогресса по показателю F3

Оценка текущего   состояния

Планируемое   состояние по результатам 1-го этапа

Планируемое   состояние по результатам 2-го этапа

0

4

5

4.6.3.4. Альтернативный механизм

Альтернативами реализации механизма стимулирования развития малого бизнеса может являться либо развитие действующих структур оказания организационной, информационной, юридической и финансовой поддержки малого предпринимательства (силами исполнительных органов государственной власти Астраханской области), либо создание (привлечение) новых организаций, которые будут предоставлять бюджетные услуги по оказанию консультационной и организационной поддержки малому бизнесу. Выбор альтернативы будет осуществлен на основании анализа результативности действующих структур, выявления потребностей в дополнительных формах содействия развитию предпринимательства и оценки целесообразности применения той или иной формы содействия развитию малого бизнеса.

4.6.3.5. Оценка рисков

Развитие системы мониторинга малого бизнеса во многих случаях предполагает формирование развитой информационной системы результативности деятельности субъектов этого сегмента рынка. Состав форм статистического наблюдения находится в компетенции федеральных исполнительных органов государственной власти. В случае недостатка данных для проведения мониторинга могут потребоваться дополнительные виды статистического наблюдения. В случае введения дополнительных требований к представлению сведений о деятельности субъектов малого предпринимательства возможен массовый отказ ряда малых предприятий от представления требуемых для формирования информационной системы данных сверх состава показателей, входящих в состав стандартных сведений, периодически собираемых органами статистического наблюдения.

В таком случае условием предоставления мер поддержки может быть введено соответствующее обязательное требование, что позволит стимулировать субъекты малого предпринимательства, особенно вновь создаваемые, к периодическому представлению требуемой информации. Методом стимулирования субъектов к представлению расширенного состава сведений о своей деятельности можно также применять льготные условия доступа к информационным базам, формировать льготные режимы при обращении в органы содействия предпринимателям.

Однако действенность таких мер может оказаться ниже ожидаемой. В этом случае в методике мониторинга малого бизнеса должны будут использовать лишь те сведения, которые входят в стандартный состав показателей статистического наблюдения.

Дополнительная возможность минимизации риска неполноты сведений для проведения качественного мониторинга - заменить метод сбора сведений со всех субъектов периодическим проведением специализированных опросов репрезентативного пула субъектов. Действия по проведению опросов предполагают незначительное увеличение расходов областного бюджета, но при этом результаты правильно построенной системы мониторинга и принятие решений на основании результатов опросов могут дать значительно больший экономический, бюджетный и социальный эффект.

4.6.4. F4. Организация учета объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и предоставление информации заинтересованным лицам

4.6.4.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

Управление государственной собственностью на территории Астраханской области осуществляется в соответствии с действующим в Российской Федерации и Астраханской области законодательством. Основными областными нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в указанной сфере, являются Закон Астраханской области от 19.04.2006 № 7/2006-ОЗ «О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Астраханской области» (взамен утратившего силу Закона Астраханской области от 27.11.96 № 34 «Об управлении государственной собственностью Астраханской области»), концепция управления государственным имуществом, оптимизации его структуры и объема и приватизации, утвержденная постановлением Главы Администрации Астраханской области от 30.08.2002 № 435а (в ред. постановления от 06.08.2004 № 273).

Данные нормативные правовые акты предназначены для обеспечения рационального и эффективного использования объектов государственной собственности Астраханской области, функционирования системы контроля управления государственной собственностью и регулирования государственного сектора экономики Астраханской области.

В основу концепции положены практический опыт и существующая система управления государственным имуществом на территории области с перспективой ее развития и совершенствования.

Концепция ориентирована на реализацию действующих и внедрение новых механизмов эффективного использования государственного имущества и повышения деловой активности коммерческих и некоммерческих организаций, успешной реализации институциональных преобразований на территории области.

Концепция определяет основные цели, задачи и принципы государственной политики области в сфере управления государственным сектором экономики, представляющей собой совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, находящегося в государственной собственности Астраханской области, закрепленного за областными государственными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения, или закрепленного за областными государственными учреждениями и казенными предприятиями на праве оперативного управления, а также имущественных прав области, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в соответствии с законодательством области в бюджетный процесс).

Учет объектов областного уровня собственности осуществляется на основании Положения об учете государственного имущества Астраханской области и ведении Реестра государственного имущества Астраханской области, утвержденного постановлением Правительства Астраханской области от 28.07.2006 №256-П, определяющим порядок учета областного имущества, порядок ведения Реестра государственного имущества Астраханской области, а также порядок предоставления информации, содержащейся в Реестре и документации по учету.

В Реестре государственного имущества Астраханской области учитываются движимые и недвижимые объекты, находящиеся в пользовании областных государственных предприятий и областных государственных учреждений соответственно на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Объектом учета Реестра является и имущество казны Астраханской области, в состав которого входят как земельные участки, так и акции (доли) хозяйственных обществ, являющиеся государственной собственностью Астраханской области. В составе недвижимых объектов казны Астраханской области находятся объекты, не закрепленные в установленном порядке за государственными областными предприятиями, учреждениями и исполнительными органами государственной власти Астраханской области, переданные прочим лицам на правах безвозмездного пользования или аренды, а также не имеющие пользователей.

Количество объектов, находящихся в государственной собственности Астраханской области, составляет порядка 5 тысяч единиц (ежедневно количественный состав Реестра меняется), поэтому была внедрена автоматизированная система учета государственного имущества Астраханской области, которая позволяет осуществлять учет и поиск имущества по областным государственным пользователям - юридическим лицам, а также по наименованиям объектов или их местонахождению. Кроме того, это дает возможность получать отчет в целом по объектам, находящимся в хозяйственном ведении, оперативном управлении или казне Астраханской области.

Вместе с тем данная система является несовершенной. Для повышения эффективности управления и распоряжения государственным имуществом Астраханской области необходимо ее доработать. Систематизированы предложения по ее усовершенствованию, но отсутствие средств на программное обеспечение не позволяет их внедрить в уже существующую информационную систему учета государственного имущества Астраханской области, а также обеспечить потребность в соответствующей информации пользователей на региональном уровне.

При осуществлении работы по управлению государственным имуществом Астраханской области министерством имущественных и земельных отношений Астраханской области проводится независимая рыночная оценка стоимости объектов собственности.

В соответствии с Федеральным законом от 29.07.98 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» обязательная рыночная оценка стоимости государственного имущества Астраханской области проводится:

- при приватизации объектов собственности, передаче их в доверительное управление;

- при использовании объектов государственной собственности в качестве залога;

- при продаже или ином отчуждении объектов собственности, принадлежащей Астраханской области;

- при передаче объектов государственной собственности муниципальным образованиям или в качестве вклада в уставные капиталы, фонды юридических лиц.

Выбор оценщиков и заключение договоров на проведение независимой оценки осуществляются на конкурсной основе в соответствии с распоряжением комитета имущественных отношений Астраханской области от 17.08.2004 №483 «О правилах организации и проведения конкурса по выбору оценщиков государственного имущества Астраханской области». Правила определяют общий порядок организации и проведения открытого конкурса по выбору оценщиков, требования, предъявляемые к претендентам, порядок обеспечения претендентов конкурсной документацией, а также порядок утверждения итогов конкурса. Целью проведения конкурса является выбор на конкурсной основе оценщиков для осуществления независимой оценки стоимости государственного имущества Астраханской области, в том числе находящегося в хозяйственном ведении и оперативном управлении, а также имущества казны Астраханской области.

Перечень государственного имущества, по которому определена рыночная стоимость за период 01.01.2006-01.09.2006 приведен в таблице.

тыс. руб.

№ п/п

Название объекта

Рыночная    стоимость

1

Здание дома быта   "Кристалл"

255 000

2

Здание кинобазы по   ул. Куйбышева, 5, литер В

976

3

Здание клуба   моряков по ул. Куйбышева, 5, литер Г

3 070

4

Здание по ул.   Советской Милиции, 1/Желябовой, 22/Кр. Набережная, 12

1 511

5

Здание гостиницы   "Лотос" по ул. Кремлевской, 4

275 268

6

Административное   здание по пер. Акварельному, 12

672,2

7

Холодильник и   оборудование в с.Оранжереи

1 475,4

8

Земельный участок   в с. Атал, ул. Полевая, 2

2 541

9

Рояль

150

10

Портальный кран   "Эберсвальде" ГП АО "Каспрыбагросбыт"

116

11

Спальные корпуса   школы одаренных детей по ул. Безжонова, 103

20 547

12

Имущество по ул.   Братской, 28

1 563

13

Помещения по   проспекту Губернатора А. Гужвина, 6

5 532,7

14

Имущество ГП АО   "АЗКСМ"

20 794,4

15

Здание офсетного   цеха по ул. Латышева, 5 з

9 022

16

25,13 % акций ОАО   "АНГК"

553 150

17

Швейные машины   дома быта «Кристалл»

4,3

18

Помещения по ул.   Р.Люксембург / Ульяновых, 10/14

17 400

19

Имущество ОГУП   "Каспийские умельцы"

54,9

20

Имущество РИТП в   п.Володарском, ул.Комсомольская, 15

1 986,6

21

Квартира № 171 по   ул. Н.Островского, 144 а

180

Итого:

1 171 014,5

В соответствии со статьей 13 Закона Астраханской области от 23.10.2001 №46/2001-ОЗ «О бюджетном процессе в Астраханской области» при рассмотрении проектов законов об областном бюджете на очередной год рассматривается и утверждается перечень имущества, являющегося государственной собственностью Астраханской области, а также подготавливается план развития государственного сектора экономики.

Кроме того, подготавливаются двухгодичные прогнозные планы (программы) приватизации государственного имущества Астраханской области, одобряются Правительством Астраханской области.

Основными задачами государственной политики в сфере управления государственной собственностью Астраханской области в 2007-2008 годах являются:

- приватизация областного имущества, не задействованного в обеспечении государственных функций (полномочий) Астраханской области;

- сокращение расходов областного бюджета на содержание имущества;

- привлечение инвестиций в экономику Астраханской области;

- формирование доходов областного бюджета.

Программа приватизации сформирована с учетом предложений исполнительных органов государственной власти Астраханской области, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), согласно порядку подготовки предложений о приватизации государственного имущества Астраханской области, утвержденному постановлением Правительства Астраханской области от 23.05.2006 № 163-П.

Согласно прогнозному плану приватизации предполагается приватизировать четыре государственных предприятия Астраханской области, акции (доли) пяти хозяйственных обществ и восемь иных объектов недвижимости, находящихся в государственной собственности Астраханской области.

Приватизация в 2007-2008 годах затронет государственные предприятия Астраханской области, осуществляющие деятельность в сфере строительства, торговли и машиностроения.

Денежные средства, полученные от продажи областного имущества (то есть полученные от покупателей в счет оплаты приобретаемого имущества за вычетом расходов на организацию и проведение приватизации соответствующего имущества), подлежат перечислению в областной бюджет. Исходя из состава предполагаемого к приватизации областного имущества в 2007-2008 годах, доходы областного бюджета от приватизации, в том числе в виде акций, будут составлять не менее 65000 тыс. рублей.

Прогнозный план содержит сведения об отдельных объектах собственности, подлежащих приватизации, публикуется в СМИ, размещается в сети Интернет на официальном сайте министерства имущественных и земельных отношений Астраханской области.

Министерство имущественных и земельных отношений Астраханской области совместно с представителями заинтересованных исполнительных органов государственной власти Астраханской области провели проверку защитных сооружений, являющихся областной собственностью. По ее итогам было установлено, что 20 объектов не подлежат восстановлению, а 36 - требуют ремонта. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29.11.99 № 1309 «О порядке создания убежищ и иных объектов гражданской обороны» исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации на соответствующих территориях создают в мирное время объекты гражданской обороны и поддерживают их в состоянии постоянной готовности к использованию. Во исполнение указанного постановления министерством имущественных и земельных отношений Астраханской области предложена к разработке программа поэтапного строительства и восстановления областных защитных сооружений гражданской обороны.

4.6.4.2. План и этапы реформирования

Система учета государственной собственности Астраханской области является достаточно развитой и обеспечена соответствующей областной нормативно-правовой базой.

Тем не менее соответствие Астраханской области условиям первого уровня подтвердить нельзя, так как системная оценка эффективности деятельности государственных унитарных предприятий и предприятий с долей государственной собственности Астраханской области в их уставном капитале за 2003-2005 годы, что является составной частью показателей дополнительной таблицы F4, к настоящему времени не проведена.

По состоянию на 01.07.2006 (формальная дата оценки исходного состояния) подтвердить соответствие области условиям отдельно взятого второго уровня показателя F4 (утверждение положения о раскрытии информации о собственности субъекта Российской Федерации, в том числе по отдельным объектам собственности) также не представляется возможным, так как постановление Правительства Астраханской области от 28.07.2006 №256-П, определяющее в том числе порядок предоставления (раскрытия) информации, содержащейся в Реестре государственного имущества Астраханской области, было с формальной точки зрения принято в период реализации первого этапа Программы.

Несмотря на то, что распоряжением комитета имущественных отношений Астраханской области от 17.08.2004 №483 «О правилах организации и проведения конкурса по выбору оценщиков государственного имущества» утвержден порядок оценки независимыми организациями рыночной стоимости объектов, находящихся в государственной собственности Астраханской области, при несоответствии условиям первого и второго уровней в исходном состоянии область не может подтвердить соответствие условиям третьего уровня.

С целью повышения прозрачности процессов управления имуществом в ходе реализации первого и второго этапов реализации Программы будет осуществляться публикация в СМИ и сети Интернет информации о стоимости объектов, находящихся в государственной собственности Астраханской области, в том числе по отдельным объектам собственности, прошедшим процедуру оценки в соответствующем периоде.

При проведении процедур рыночной оценки имущества все оценки объектов собственности будут производиться в соответствии с распоряжением комитета имущественных отношений Астраханской области от 17.08.2004 № 483 «О правилах организации и проведения конкурса по выбору оценщиков государственного имущества», действующим областным и федеральным законодательством, что обеспечит соответствие области условиям пятого уровня по результатам реализации второго этапа Программы.

4.6.4.3. Ожидаемые результаты

Основным ожидаемым результатом реализации мероприятий по показателю F4 является рост эффективности управления государственной собственностью Астраханской области прежде всего за счет:

- систематизации информации об эффективности деятельности предприятий, находящихся в полной или частичной собственности области, что позволит повысить обоснованность и результативность принимаемых решений по способам повышения стоимости соответствующих активов в управлении;

- повышения квалификации государственных гражданских служащих, осуществляющих деятельность по учету и управлению имуществом, в частности производящих оценку эффективности управления долями государственной собственности Астраханской области в предприятиях;

- повышения прозрачности управления государственным имуществом Астраханской области, что является одним их факторов инвестиционной привлекательности и кредитоспособности области.

Планируемый   уровень прогресса по показателю F4

Оценка текущего   состояния

Планируемое   состояние по результатам 1-го этапа

Планируемое   состояние по результатам 2-го этапа

0

4

5

4.6.4.4. Альтернативные механизмы

Учитывая относительно высокую степень текущего развития системы нормативного правового регулирования в сфере учета и управления государственной собственностью Астраханской области, альтернативным вариантом проведения реформ является применение действующей базы или доработка ее с учетом результатов анализа факторов, влияющих на эффективность управления, выявленных в процессе мероприятий по ее анализу. Принятие решений об окончательном выборе можно будет сделать по мере проведения соответствующего анализа.

Имеется также альтернатива в выборе технических средств (уровня автоматизации) аналитических процессов по оценке эффективности управления государственной собственностью Астраханской области. В случае проведения оценки на основании сведений бумажных носителей трудоемкость процедуры оценки выше, чем в случае автоматизации аналитических процессов. С другой стороны, автоматизация предполагает определенные затраты на разработку аналитического программного обеспечения. На данном этапе наиболее целесообразной формой анализа рассматривается проведение анализа при применении стандартных средств Microsoft Excel, что, с одной стороны, не требует существенных затрат на разработку специализированного программного обеспечения, а с другой, - позволяет более оперативно осуществлять необходимую оценку. Окончательный выбор будет сделан после оценки реальных объемов вычислений для целей проведения качественного анализа.

4.6.4.5.Оценка рисков

Существующие риски реализации оцениваются незначительно, так как в большей степени требования к результатам реализации мероприятий по показателю F4 соблюдаются уже в настоящее время, не могут быть признаны выполняемыми по формальным признакам.

Тем не менее определенные риски существуют. Например, существует незначительный риск изменения федерального законодательства в отношении регулирования вопросов учета и управления (включая положения о рыночной оценке и требования к раскрытию информации) объектами собственности. Степень влияния области на данный риск минимальна, а в случае его реализации область предпримет оперативные действия по приведению действующей областной нормативной правовой базы в соответствие с новыми требованиями.

4.6.5. F5. Мониторинг эффективности деятельности унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат субъектам Российской Федерации

4.6.5.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

В целях оценки результатов деятельности унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Астраханской области, в соответствии с постановлением Главы Администрации Астраханской области от 23.07.2002 № 343 «Об утверждении финансово-экономических показателей ежеквартального мониторинга областных государственных унитарных предприятий и хозяйственных обществ, в уставном капитале которых имеется доля Астраханской области» министерством имущественных и земельных отношений Астраханской области ежеквартально проводится мониторинг финансово-экономического состояния областных государственных унитарных предприятий по отраслям экономики и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Астраханской области.

Ведение мониторинга показателей является возможным на основании представленных бухгалтерских форм отчетности согласно постановлению министерства имущественных и земельных отношений Астраханской области от 20.03.2006 № 2.

Порядок отчетности руководителей государственных унитарных предприятий Астраханской области утвержден постановлением министерства имущественных и земельных отношений Астраханской области от 20.03.2006 № 2 "Об утверждении порядка отчетности руководителей государственных унитарных предприятий Астраханской области".

В целях усиления контроля за использованием государственного имущества Астраханской области создана балансовая комиссия по совершенствованию системы управления государственными предприятиями Астраханской области. Членами комиссии являются представители отраслевых исполнительных органов государственной власти Астраханской области. Положение о комиссии, регламент ее работы утверждены постановлением министерства имущественных и земельных отношений Астраханской области от 17.05.2005 № 1 "О порядке деятельности и формировании состава балансовой комиссии по совершенствованию системы управления областными государственными унитарными предприятиями".

Основные направления деятельности комиссии связаны с контролем за эффективным использованием государственного имущества, качеством представляемой руководителями государственных предприятий Астраханской области отчетности об итогах финансово-хозяйственной деятельности. Кроме того, для определения перспектив дальнейшего развития предприятий принято постановление министерства имущественных и земельных отношений Астраханской области от 26.07.2005 № 7 «О порядке составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности областных государственных предприятий». Указанным постановлением утверждена форма программ деятельности государственных унитарных предприятий Астраханской области, содержащая такие основные экономические показатели на предстоящий год, как выручка от продажи товаров, чистая прибыль, чистые активы. Разработка программ позволяет определить перспективы развития государственного сектора, а также скоординировать процесс приватизации. В целях реализации права Астраханской области на получение прибыли от использования имущества, принадлежащего государственным предприятиям на праве хозяйственного ведения, постановлением Правительства Астраханской области от 03.08.2006 № 266-П утвержден Порядок перечисления в областной бюджет части прибыли государственных предприятий Астраханской области.

В соответствии со статьей 24 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» государственные предприятия не вправе продавать принадлежащее им недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия собственника имущества. Для обеспечения бесперебойной работы предприятий, активизации инвестиционного процесса согласование сделок государственных предприятий с имуществом осуществляется согласно постановлению Администрации Астраханской области от 15.11.2004 № 17/194 «О реализации полномочий собственника по согласованию сделок государственного унитарного предприятия Астраханской области». Заключение залоговых сделок с областным имуществом способствует притоку денежных средств, что позволяет предприятиям наращивать оборотные средства, приобретать и модернизировать основные средства. В постановлении подробно освещена процедура получения государственным предприятием согласия собственника на залог государственного имущества.

В целях приведения учредительных документов государственных предприятий Астраханской области в соответствие с нормами действующего законодательства принято постановление Губернатора Астраханской области от 12.05.2003 № 216 «Об утверждении типового устава государственного предприятия Астраханской области». Типовой устав содержит четкое указание целей, видов и предмета деятельности государственного предприятия, определение источников формирования имущества предприятия, прав собственника, прав и обязанностей предприятия.

Кроме того, постановлением министерства имущественных и земельных отношений Астраханской области от 17.10.2005 № 10 «Об утверждении положения о порядке определения состава областного государственного имущества и его закрепления в хозяйственное ведение государственных предприятий Астраханской области» определены основные принципы, порядок и единые на территории Астраханской области правила формирования состава и объема индивидуально определенных объектов областного государственного имущества, подлежащих закреплению в хозяйственное ведение государственных предприятий, и процедура их передачи.

Одним из приоритетных направлений деятельности является совершенствование системы эффективного управления пакетами акций (паями, долями) государства в хозяйственных обществах, а также системы эффективного управления государственным имуществом, переданным указанным организациям.

Сформирован банк данных об акционерных обществах, имеющих в уставных капиталах акции, находящиеся в государственной собственности Астраханской области, определены цели государственного присутствия в акционерных обществах с областным участием, ведется мониторинг финансового анализа эффективности работы этих акционерных обществ.

Цель государственного присутствия в акционерных обществах с долями областного участия, а также механизм управления пакетами акций Астраханской области в хозяйственных обществах определены в концепции управления государственным имуществом, оптимизации его структуры и объема и приватизации в Астраханской области.

В соответствии с вышеуказанной концепцией целями государственного присутствия в акционерных обществах с долями государственной собственности являются повышение экономического потенциала предприятий, обеспечение наиболее эффективного использования государственной собственности, реализация социальной политики, получение доходов в областной бюджет, дальнейшее индустриальное развитие Астраханской области.

В составе Реестра государственного имущества Астраханской области ведется учет хозяйствующих обществ, имеющих в уставных капиталах акции (доли), находящиеся в государственной собственности Астраханской области. Количество хозяйствующих субъектов, в уставном капитале которых есть доля собственности Астраханской области, по состоянию на 01.09.2006 составило 32 предприятия. За прошедший год образовано четыре хозяйственных общества с участием Астраханской области, служащих целям разработки углеводородных месторождений Астраханской области, увеличения объемов жилищного строительства.

За 9 месяцев 2006 года в хозяйственных обществах с долей государственной собственности Астраханской области состоялось 20 годовых общих собраний. Собрания в хозяйственных обществах состоялись в установленный законодательством срок.

Организован контроль за соблюдением порядка подготовки и проведения годовых собраний акционеров. В соответствии с Федеральным законом от 26.12.95 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» министерством имущественных и земельных отношений Астраханской области, как представителем интересов собственника (акционера) - Астраханской области, своевременно направлены предложения в повестки дня общих годовых собраний акционеров и выдвинуты кандидатуры представителей государства в органах управления и ревизионных комиссиях хозяйственных обществ. Предварительно кандидатуры представителей государства согласованы с отраслевыми исполнительными органами государственной власти Астраханской области.

При подготовке к годовым общим собраниям акционеров министерством имущественных и земельных отношений Астраханской области проанализировано наличие и состояние внутренних документов хозяйственных обществ - положений об общем собрании, совете директоров.

Представителям Астраханской области в обязательном порядке доводятся письменные поручения по голосованию на общих собраниях по важнейшим вопросам повестки дня. Для представителей Астраханской области, участвующих в общих собраниях акционеров, установлена обязанность представления в трехдневный срок отчета, разработанного министерством имущественных и земельных отношений Астраханской области, с отражением итогов общего собрания: кворума собрания, повестки дня, результатов голосования по вопросам повестки дня, разъяснений, которые давал представитель государства акционерам общества в соответствии с выданным поручением, выявленных нарушений в ходе проведения собрания.

Анализ финансового состояния акционерных обществ проводится на основании финансово-экономических показателей ежеквартального мониторинга государственных предприятий Астраханской области и хозяйственных обществ, в уставных капиталах которых имеется доля Астраханской области, утвержденных постановлением Главы Администрации Астраханской области от 23.07.2002 № 343. По результатам финансового анализа готовятся заключения, и информация об основных итогах финансово-хозяйственной деятельности акционерного общества с краткими выводами доводится до сведения Губернатора Астраханской области.

Повышение эффективности мер по контролю результативности управления объектами собственности области позволит снизить риск потерь областного бюджета в форме уменьшения стоимости областных активов, сократить затраты областного бюджета на управление непрофильными (коммерческими) активами, не используемыми для выполнения общественно полезной функции развития инженерной и социальной инфраструктуры.

4.6.5.2. План и этапы реформирования

На первом этапе Программы планируется проведение мероприятий по сопоставлению эффективности деятельности государственных предприятий Астраханской области и хозяйственных обществ, имеющих в уставных капиталах акции (доли), находящиеся в государственной собственности Астраханской области, с результатами деятельности коммерческих организаций аналогичных сфер деятельности. Такая работа позволит повысить эффективность управления государственной собственностью Астраханской области. Будет произведен анализ причин более низкой эффективности управления и выработана система мер по повышению эффективности либо мер по приватизации, ликвидации или преобразованию предприятий в иные организационно-правовые формы.

Как отмечается выше, система представления сведений о результате деятельности государственных унитарных предприятий и хозяйственных обществ, имеющих в уставных капиталах акции (доли), находящиеся в государственной собственности Астраханской области, регламентирована соответствующими актами, что обеспечивает соответствие области условиям отдельно взятого второго уровня показателя F5 уже в исходном состоянии.

Для систематизации принятия решений и повышения их эффективности на первом этапе Программы будет выработана система критериев для сохранения государственных унитарных предприятий и хозяйственных обществ, имеющих в уставных капиталах акции (доли), находящиеся в государственной собственности Астраханской области, на основе оценки бюджетной и социальной эффективности их деятельности.

Такая система критериев будет способствовать снижению степени субъективизма при принятии решений относительно дальнейших действий по управлению неэффективными предприятиями, повышению эффективности управления хозяйственными обществами, имеющими в уставных капиталах акции (доли), находящиеся в государственной собственности Астраханской области.

Для повышения степени прозрачности системы управления государственной собственностью Астраханской области в средствах массовой информации и в сети Интернет будут публиковаться результаты деятельности государственных унитарных предприятий и хозяйственных обществ, имеющих в уставных капиталах акции (доли), находящиеся в государственной собственности Астраханской области.

Проведение вышеописанных мероприятий позволит по результатам реализации второго этапа Программы обеспечить соответствие, по крайней мере, 90% численности государственных унитарных предприятий и хозяйственных обществ, имеющих в уставных капиталах акции (доли), находящиеся в государственной собственности Астраханской области, установленным критериям для сохранения государственных унитарных предприятий и хозяйственных обществ, имеющих в уставных капиталах акции (доли), находящиеся в государственной собственности Астраханской области.

4.6.5.3. Ожидаемые результаты

Проведение оценки результатов деятельности государственных унитарных предприятий и хозяйственных обществ, имеющих в уставных капиталах акции (доли), находящиеся в государственной собственности Астраханской области, в сравнении с результатами деятельности коммерческих организаций позволит выявить группы таких предприятий, результаты деятельности которых ниже среднерыночных, соответствуют или превосходят их. При этом будут выделены специфические предприятия, деятельность которых не имеет сопоставимых аналогов на территории Астраханской области. На основании проведенного анализа можно будет сделать выводы для принятия решения о сохранении, преобразовании или ликвидации предприятий, не соответствующих параметрам, для их сохранения в составе областной собственности.

Кроме того, оптимизация состава и количества государственных унитарных предприятий Астраханской области будет способствовать решению задачи прекращения несвойственных функций управления, выполняемых областью, и высвобождения предприятий преимущественно коммерческой (несоциальной) направленности от непосредственного управления со стороны исполнительных органов государственной власти Астраханской области.

Планируемый   уровень прогресса по показателю F5

Оценка текущего   состояния

Планируемое   состояние по результатам 1-го этапа

Планируемое   состояние по результатам 2-го этапа

0

4

5

4.6.5.4. Альтернативные механизмы

Альтернативой контролю деятельности государственных унитарных предприятий на предмет соответствия критериям для их сохранения может рассматриваться полный отказ от участия области в государственных унитарных предприятиях (приватизация, ликвидация). Применение подобной альтернативы пока преждевременно, а решение о ее применении может быть принято по результатам проведения сопоставления положительных и отрицательных аспектов той или иной формы.

4.6.5.5. Оценка рисков

Основные риски при реализации мероприятий по показателю F5 связаны с качеством разрабатываемых критериев для сохранения предприятий в государственной собственности Астраханской области. Введение неоправданно жестких критериев может привести к отрицательному эффекту для экономики и областного бюджета. Этот риск может быть минимизирован за счет стимулирования ответственной позиции разработчиков системы критериев и проведения ситуационного моделирования применения критериев до их утверждения.

Для мероприятий по данному показателю характерны также риски, аналогичные описанным в разделе по показателю F4.

4.7. Совершенствование долговой политики

4.7.1. G1. Внедрение формализованных процедур управления долгом, принятия долговых обязательств, их рефинансирования

4.7.1.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

Под долговыми обязательствами Астраханской области понимаются все виды долговых обязательств, перечисленные в статье 99 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Министерство финансов Астраханской области в соответствии с постановлением Правительства Астраханской области от 01.03.2005 № 7а-П «О министерстве финансов Астраханской области» осуществляет:

- на основании решений Правительства Астраханской области заключение договоров о предоставлении государственных гарантий Астраханской области;

- управление в установленном порядке государственным внутренним долгом Астраханской области и принятие необходимых мер по совершенствованию его структуры и оптимизации расходов по его обслуживанию, а также ведение учета по выданным гарантиям;

- ведение государственной долговой книги Астраханской области, содержащей сведения об объеме долговых обязательств Астраханской области.

Начиная с 2001 года ежемесячно ведется государственная долговая книга Астраханской области, где отражается информация по видам заимствований, срокам их погашения.

Порядок ведения государственной долговой книги утвержден постановлением Правительства Астраханской области от 27.07.2005 № 270-П "Об утверждении Порядка ведения государственной долговой книги Астраханской области".

Ранее ведение долговой книги регламентировалось постановлением Главы Администрации Астраханской области от 21.03.2001 № 140 "Об утверждении Положения о порядке ведения государственной долговой книги Астраханской области" (утратило силу).

Государственная долговая книга Астраханской области состоит из шести разделов:

- государственные займы Астраханской области, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг Астраханской области;

- кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени Астраханской области как заемщика;

- договоры о предоставлении Астраханской областью государственных гарантий;

- договоры и соглашения о получении Астраханской областью бюджетных ссуд (кредитов) от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- иные долговые обязательства Астраханской области (под иными долговыми обязательствами понимаются принятые до введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации долговые обязательства Астраханской области);

- сводная аналитическая информация.

Внутри разделов регистрационные записи осуществляются в хронологическом порядке нарастающим итогом.

Каждое долговое обязательство регистрируется отдельно.

Регистрационные записи в долговой книге о возникновении долгового обязательства, изменении его условий, об операциях по привлечению, обслуживанию и погашению долгового обязательства производятся на основании оригиналов документов, подтверждающих возникновение, изменение либо совершение операций по долговому обязательству, в течение 3 рабочих дней со дня возникновения, внесения изменений и/или совершения иных операций по долговому обязательству. Долговое обязательство регистрируется в валюте Российской Федерации.

Аналогичный учет долговых обязательств ведется каждым муниципальным образованием Астраханской области, и сводная информация ежемесячно представляется совместно с бухгалтерской отчетностью в министерство финансов Астраханской области для ведения учета консолидированного долга Астраханской области в соответствии с приказом Минфина России от 21.12.2004 № 119н "Об утверждении Порядка передачи Министерству финансов Российской Федерации информации о долговых обязательствах, отраженных в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации и муниципальных долговых книгах муниципальных образований".

За последние три года структура госдолга Астраханской области изменялась следующим образом:

Наименование показателя

период

Отношение значения в 2005 году к значению в 2004 году

на 01.01.2004

на 01.01.2005

на 01.01.2006

сумма

доля в госдолге

сумма

доля в госдолге

сумма

доля в госдолге

1

2

3

4

5

6

7

8=6/4

Объем государственного долга Астраханской области

772 562

100%

906 562

100%

1660 057

100,0%

183,1%

в том числе:

- бюджетные кредиты (ссуды)

628 007

81,3%

521 423

57,5%

419 467

25,3%

80,4%

- коммерческие кредиты

82 555

10,7%

362 460

40%

1 225000

73,8%

в 3,4 раза

- гарантии

11 418

1,5%

22 679

2,5%

15 590

0,9%

68,7%

- прочие долговые обязательства

50 583

6,5%

0

0,00

Приведенные данные свидетельствуют о смене акцентов в сторону банковских кредитов, то есть увеличении их доли в структуре госдолга области.

Соответственно увеличивается доля краткосрочных кредитов, так как банки предоставляют кредиты на период не более года, а бюджетные кредиты предоставляются на срок, не выходящий за пределы финансового года.

Долгосрочными являются лишь реструктурированные бюджетные кредиты (ссуды) на срок от 3 до 10 лет, доля которых в объеме госдолга ежегодно снижается и составляет на 01.01.2006 25,3%.

Распоряжением министерства финансов Астраханской области
от 15.03.2006 № 7-р утвержден Порядок учета консолидированного долга Астраханской области.

Консолидированный долг включает в себя:

- все прямые обязательства Астраханской области и муниципальных образований Астраханской области;

- условные обязательства (гарантии) Астраханской области и муниципальных образований Астраханской области, по которым наступила ответственность;

- задолженность бюджетных учреждений Астраханской области и муниципальных образований Астраханской области, финансируемых за счет средств бюджета Астраханской области и/или бюджетов муниципальных образований Астраханской области;

- задолженность хозяйственных обществ, имеющих в уставных капиталах акции (доли), находящиеся в государственной собственности Астраханской области и/или муниципальной собственности, более 25% уставного капитала, в размере не более балансовой стоимости акций/паев, принадлежащих Астраханской области и муниципальным образованиям Астраханской области;

- задолженность государственных унитарных предприятий Астраханской области и муниципальных унитарных предприятий муниципальных образований Астраханской области в размере не более балансовой стоимости переданного им имущества Астраханской области и/или муниципальных образований Астраханской области.

Консолидированный долг Астраханской области не включает взаимные обязательства Астраханской области, входящих в ее состав муниципальных образований, государственных и муниципальных унитарных предприятий и хозяйственных обществ, имеющих в уставных капиталах акции (доли), находящиеся в государственной собственности Астраханской области и муниципальной собственности, более чем 25% голосующих акций или доля участия в уставном капитале которых превышает 25%.

Ведение учета консолидированного долга осуществляется ежеквартально.

В целях максимальной мобилизации финансовых ресурсов для социально-экономического развития Астраханской области, создания благоприятных условий для развития экономики региона и привлечения инвестиций, а также совершенствования бюджетной политики, проводимой Правительством Астраханской области, постановлением Губернатора Астраханской области от 18.07.2003 № 335 утверждено положение об управлении государственным внутренним долгом Астраханской области (далее - положение).

Положение регламентирует принятие решений по привлечению заемных средств, утверждает методику расчета приведенной стоимости долга по обязательствам Астраханской области и методику анализа и оценки рисков в области долговой политики.

В методике приведены определения наиболее распространенных видов рисков и способы оценки рисков по долговым обязательствам Астраханской области, для чего осуществляются выявление и определение рисков, проводится их качественный и количественный анализ, определяются стоимость рисков и вероятность их наступления.

Принятие решений в области управления внутренним долгом производится с учетом возможных рисков, в зависимости от которых планируются действия, адекватные меры, направленные на сохранение (принятие) рисков, предотвращение (исключение) рисков, минимизацию рисков, и используются различные методы управления рисками.

Управление рисками - это процесс подготовки и реализации мероприятий, имеющих целью снизить опасность ошибочного решения и уменьшить возможные негативные последствия нежелательного развития событий в ходе реализации принятых решений. Основными методами управления рисками являются:

- реструктуризация задолженности;

- передача рисков;

- распределение рисков;

- эккаунтинг.

Привлечение заемных ресурсов Астраханской областью производится в целях решения проблем социально-экономического развития области или для рефинансирования существующего государственного внутреннего долга области.

Решение о привлечении средств принимается на основе:

- оценки кредитоспособности региона;

- оценки изменения долга и проведения анализа изменения рисков;

- соблюдения требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

При намерении привлечения средств на внутреннем рынке используется оценка кредитоспособности Астраханской области относительно других регионов, производимая как силами исполнительных органов государственной власти области, так и с привлечением независимых экспертов.

По результатам проведенной оценки кредитоспособности, изменения долга и анализа изменения рисков определяются форма и параметры предстоящего заимствования, делаются выводы и вносятся предложения.

При принятии решения о привлечении средств на рефинансирование долга Астраханской области проводятся оценка изменения долга и анализ изменения рисков. Анализ рисков проводится в соответствии с методикой анализа и оценки рисков по привлечению заемных средств, прилагаемой к положению.

Оценка изменения государственного внутреннего долга Астраханской области осуществляется в соответствии с методикой расчета приведенной стоимости долга по обязательствам Астраханской области.

Фактическая приведенная стоимость обслуживания и погашения нового долгового обязательства должна быть ниже, чем фактическая приведенная стоимость обслуживания и погашения существующего обязательства.

Основными факторами, влияющими на фактическую приведенную стоимость государственного долга Астраханской области, являются:

- снижение ставки кредитования, по которой привлекаются средства;

- увеличение срока, в течение которого обязательства могут быть погашены (в случае, если выбираемая ставка дисконтирования выше ставки, по которой привлекаются средства).

Привлечение новых заемных средств не должно создавать пиковых выплат в консолидированном графике обслуживания и погашения долга.

По результатам расчета приведенной стоимости долга осуществляется анализ изменения рисков.

Привлечение средств долга должно соответствовать следующим требованиям:

- не должно ухудшать структуру рисков относительно исходного состояния;

- расходы на обслуживание долговых обязательств Астраханской области должны быть минимальными;

- текущие расходы областного бюджета не должны превысить объем доходов областного бюджета.

Для принятия решения о целесообразности привлечения средств создается специальная комиссия, в состав которой входят представители министерства экономического развития, министерства финансов и министерства имущественных и земельных отношений Астраханской области.

Решение о привлечении заемных средств оформляется распоряжением Правительства Астраханской области.

На сегодняшний день действует постановление Губернатора Астраханской области от 09.01.2003 № 7 "Об утверждении методики оценки кредитоспособности Астраханской области", в соответствии с которым два раза в год силами исполнительных органов государственной власти Астраханской области производится оценка кредитоспособности Астраханской области.

Методика кредитоспособности разработана с использованием методических материалов ведущих рейтинговых агентств (Standard&Poor's и Moody's).

Целью применения разработанной методики оценки кредитоспособности силами исполнительных органов государственной власти области является повышение информированности сотрудников исполнительных органов государственной власти Астраханской области о позициях Астраханской области как заемщика на коммерческом кредитном рынке, а следовательно, повышение качества принятия решений в данной сфере и увеличение эффективности проводимой долговой политики.

Методика оценки кредитоспособности носит относительный характер, то есть она направлена на определение не абсолютного уровня кредитоспособности Астраханской области, а на сравнение ее рисков и возможностей с другими субъектами Российской Федерации, присутствующими на рынке, при заданном состоянии кредитного рынка.

Разработанная методика носит полностью формализованный характер. Основным достоинством такого подхода является простота оценки и доступность информации не только по своему региону, но и по регионам, являющимся объектами сопоставления, что позволяет отслеживать состояние кредитного рынка и позиции Астраханской области на данном рынке.

Для определения условной оценки кредитоспособности Астраханской области необходимо произвести расчет параметров по следующим группам:

- социально-экономические риски (внешние условия);

- финансовые риски (способность региона платить по долговым обязательствам);

- долговые риски (готовность региона платить по долговым обязательствам).

4.7.1.2. План и этапы реформирования

С учетом изложенной выше информации Астраханская область в исходном состоянии соответствует условиям второго уровня. Соответствие условиям третьего уровня предполагает наличие в методике расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на долговую нагрузку областного бюджета.

Несмотря на то, что степень формализации принятия решений о привлечении новых обязательств достаточно высока, расчетной модели объема возможного привлечения новых долговых обязательств в ней нет, расчет максимально допустимых параметров не прописан.

Соответственно, задачей первого этапа по повышению эффективности управления государственным долгом Астраханской области является доработка действующей методики и утверждение соответствующих изменений, что обеспечит соответствие области условиям третьего уровня показателя G1.

В течение первого и второго этапов реализации Программы продолжится практика обеспечения прозрачности долговой политики, в СМИ и сети Интернет будут периодически публиковаться сведения о долговых обязательствах, в том числе по видам обязательств и срокам их погашения.

Все заимствования и операции по управлению государственным долгом Астраханской области будут осуществляться в полном соответствии с установленными процедурами.

4.7.1.3. Ожидаемые результаты

Перечисленные мероприятия по реформированию управления государственным долгом Астраханской области позволят повысить эффективность системы управления долгом, производить заимствования и обслуживание долговых обязательств при сохранении показателей кредитоспособности и платежеспособности областного бюджета на безопасном уровне. Оптимизация процессов управления государственным долгом Астраханской области будет способствовать снижению расходов областного бюджета на его обслуживание и росту эффективности инвестиций, осуществляемых областью за счет заемных средств.

Планируемый   уровень прогресса по показателю G1

Оценка текущего   состояния

Планируемое   состояние по результатам 1-го этапа

Планируемое   состояние по результатам 2-го этапа

2

4

5

4.7.1.4. Альтернативные механизмы

В условиях относительно высокого уровня развития системы управления государственным долгом Астраханской области альтернатив предложенным мероприятиям немного. Существует вариант доработки существующих методик или разработки новых. С учетом того, что применение действующей методики управления долгом позволяет достаточно эффективно управлять долгом области, а сотрудники министерства финансов Астраханской области обладают успешной практикой ее применения, вариант ее полной переработки не представляется целесообразным.

4.7.1.5. Оценка рисков

Существует риск чрезмерного ужесточения допустимых максимальных параметров объемов и стоимости обслуживания долговых обязательств при введении в методику принятия решений формулы, ограничивающей возможности по привлечению новых заимствований. Ошибки при принятии предельно допустимых значений долговой нагрузки могут существенно затруднить исполнение бюджетного процесса, снизить потенциал развития за счет осуществления инвестиционных вложений в развитие инженерной и социальной инфраструктуры, которые могут осуществляться в том числе с привлечением заемных ресурсов.

Для снижения риска чрезмерной осторожности в вопросах управления долгом максимально допустимый уровень будет базироваться на значениях параметров, не слишком жестко ограничивающих объемы долга, при безусловном соблюдении ограничений значений параметров долга субъекта Российской Федерации, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Соответственно, риск установления слишком либеральных ограничений существенно ниже, так как предельные значения параметров заданы на уровне законодательства Российской Федерации и не должны нарушаться, даже если система управления долгом будет обладать высокими характеристиками эффективности, и область теоретически способна эффективно управлять долгом с параметрами, превышающими предельно установленные федеральным законодательством ограничения.

4.7.2. G2. Формализация процедур предоставления гарантий

Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

До середины 2006 года предоставление государственных гарантий Астраханской области регулировалось постановлением Губернатора Астраханской области от 22.07.2003 № 340 "Об утверждении Положения о предоставлении государственных гарантий Астраханской области".

Законом Астраханской области от 16.08.2006 № 50/2006-ОЗ «О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Астраханской области» и постановлением Правительства Астраханской области от 22.06.2006 № 203-П "Об утверждении Положения о предоставлении государственных гарантий Астраханской области" порядок и условия предоставления государственных гарантий Астраханской области доработаны и приведены в соответствие с законодательством.

Государственные гарантии Астраханской области предоставляются юридическим лицам, зарегистрированным на территории Астраханской области, на цели, связанные с реализацией инвестиционных проектов.

Решение о предоставлении государственной гарантии Астраханской области, ее объеме и сроке действия принимается инвестиционным советом при Губернаторе Астраханской области по результатам конкурсного отбора и оформляется распоряжением Правительства Астраханской области.

К конкурсу допускаются юридические лица, не имеющие задолженности по платежам в бюджеты всех уровней, в том числе просроченной, по ранее выданным бюджетным кредитам, и государственные внебюджетные фонды, имеющие устойчивое финансовое положение и способные вернуть кредит с начисленными на него процентами в срок и в полном объеме.

Министерство экономического развития Астраханской области организует проведение многоканальной экспертизы бизнес-плана инвестиционного проекта с привлечением исполнительных органов государственной власти Астраханской области.

При предоставлении государственной гарантии Астраханской области на цели, связанные с реализацией инвестиционного проекта, организуется проведение экспертизы бизнес-плана инвестиционного проекта по следующим направлениям:

- организационно-институциональная экспертиза;

- техническая экспертиза;

- финансовая и экономическая экспертиза проекта;

- оценка финансовой состоятельности заявителя;

- анализ гарантий обеспечения возвратности бюджетных средств, предоставляемых на оказание поддержки;

- бюджетная эффективность проекта.

Для оценки воздействия на окружающую среду в случаях, предусмотренных действующим законодательством, инвестиционные проекты, претендующие на получение государственной гарантии Астраханской области, подлежат государственной экологической экспертизе в специально уполномоченном органе в области экологической экспертизы в установленном законодательством порядке.

Основным критерием отбора инвестиционных проектов для предоставления государственной гарантии Астраханской области является бюджетная эффективность инвестиционного проекта.

Государственные гарантии Астраханской области выдаются при условии предоставления имущества, принадлежащего заемщику - юридическому лицу на праве собственности, в обеспечение своевременного исполнения обязательств по возврату средств областного бюджета при наступлении гарантийного случая. Стоимость имущества заемщика, передаваемого в залог, должна быть достаточной для возмещения суммы кредита и начисленных процентов за весь период действия кредитного договора.

Заемщик обязан застраховать заложенное имущество на сумму не ниже размера требования кредитного договора от рисков утраты и повреждения.

Государственные гарантии Астраханской области могут предоставляться по обязательствам, не обеспеченным залогом имущества заемщика, в случае, когда инициатором проекта является государственное унитарное предприятие Астраханской области.

Заключение договора о предоставлении государственной гарантии Астраханской области утверждается законом Астраханской области по каждому договору. Законы и нормативные правовые акты о предоставлении госгарантий Астраханской области публикуются в СМИ (ранее в газете «Астраханские известия», с 2006 года - в еженедельном Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области).

Гарантийных случаев по предоставленным гарантиям за период с начала 2003 по конец первого полугодия 2006 года не возникало, все кредиты заемщиками погашаются своевременно и в полном объеме.

Таким образом, в исходном состоянии Астраханская область соответствует условиям отдельно взятых второго и третьего уровней показателя G2, так как областная нормативно-правовая база по вопросам предоставления гарантий содержит положения, устанавливающие обязательное предоставление залога в полное обеспечение выданной гарантии, и процедуры конкурсного отбора претендентов на получение гарантии формализованы. Более того, требования к залогу ужесточены обязательными условиями его страхования.

Тем не менее по формальным признакам соответствие условиям этих уровней не достигнуто, так как системные исследования и оценка бюджетной и социальной эффективности всех гарантий, действующих в период с 2003 по 2005 год, на настоящее время не завершены.

Проведение такой оценки позволит выявить возможные факты предоставления гарантий под проекты, не обладающие показателями бюджетной и социальной эффективности, что (в случае выявления) позволит дополнить методику предоставления гарантий положениями, ограничивающими возможность принятия решений о предоставлении гарантий в будущем под проекты, не обладающие достаточно высокими показателями социальной и бюджетной эффективности.

Это повысит эффективность реализации инвестиционной политики и позволит избежать возможных потерь в результате принятия рисков бюджета по проектам с низким общественным, бюджетным и социальным эффектом в будущем.

4.7.2.2. План и этапы реформирования

На первом этапе реализации Программы планируется провести и завершить оценку экономической и социальной эффективности действующих в течение последних трех лет государственных гарантий Астраханской области. Подобная оценка будет производиться и в дальнейшем.

В течение первого и второго этапов Программы материалы по объявляемым конкурсам на получение государственных гарантий и результатам их проведения будут публиковаться в СМИ и сети Интернет.

Все государственные гарантии Астраханской области будут предоставляться в полном соответствии с установленными процедурами.

4.7.2.3. Ожидаемые результаты

Как отмечалось выше, намеченные к реализации мероприятия по показателю G2 повысят эффективность реализации инвестиционной политики области, позволят сократить вероятность возможных потерь в результате принятия рисков областного бюджета по проектам с низким общественным, бюджетным и социальным эффектом.

Эффективные процедуры предоставления государственных гарантий Астраханской области позволят интенсифицировать инвестиционную политику области при снижении рисков возникновения гарантийных случаев, а также снизят возможности потерь бюджета в случае наступления гарантийных случаев за счет обеспеченности обязательств принципалов застрахованным залогом.

Планируемый   уровень прогресса по показателю G2

Оценка текущего   состояния

Планируемое   состояние по результатам 1-го этапа

Планируемое   состояние по результатам 2-го этапа

0

3

5

4.7.2.4. Альтернативные механизмы

Альтернативой является полный отказ от практики предоставления гарантий, что полностью исключало бы возможность потерь бюджета в результате наступления гарантийного случая по вновь выдаваемым гарантиям. Однако от такого варианта целесообразно отказаться, так как гарантии являются одним из эффективных инструментов реализации инвестиционной политики, содействуют росту экономики без отвлечения средств бюджета. Качественные механизмы отбора и управления этими инструментами существенно снижают риски возможных потерь. В условиях ограниченности средств областного бюджета на предоставление прямой инвестиционной поддержки полный отказ от использования этого инструмента не обоснован.

4.7.2.5.Оценка рисков

Учитывая то, что для соответствия условиям пятого уровня существенного изменения методик предоставления гарантий на данном этапе не планируется, риск реализуемости запланированных мероприятий минимален. Определить существенные риски при проведении оценки социальной и бюджетной эффективности ранее выданных гарантий сложно, так как процедура оценки ретроспективных данных не предполагает изменения фактических условий предоставления гарантий или параметров уже предоставленных гарантий. В случае же выявления фактов низкой эффективности по выданным гарантиям и осуществления действий, направленных на ее повышение, риски возникновения гарантийного случая будут только снижены.

Обеспечение полного соответствия выдаваемых гарантий установленным процедурам также лишь обеспечит то, что выданные гарантии будут предоставляться на основании проведения конкурсов, а обязательства будут обеспечены оцененным по рыночной стоимости и застрахованным залогом. Фактов несоблюдения установленных процедур министерство финансов Астраханской области допускать не будет.

4.8. Совершенствование системы межбюджетных отношений

4.8.1. H1. Внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения финансовой помощи.

4.8.1.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

Мониторинг социально-экономического развития муниципальных образований Астраханской области регулярно осуществляется министерством экономического развития Астраханской области. Результаты оценки публичны и размещаются в Интернете на странице этого министерства. В частности, результаты мониторинга за 2005 год размещены по адресу: .

Проведены также работы по оценке дифференциации налогового потенциала и расходных потребностей, равномерности налоговой базы Астраханской области (результаты оценки приведены в приложении H1) и дополнительные работы по сбору, систематизации и анализу характеристик муниципальных образований Астраханской области для целей повышения эффективности системы межбюджетных отношений.

В частности, во исполнение распоряжения Правительства Астраханской области от 07.12.2005 № 217-Пр «О мероприятиях по реализации реформы местного самоуправления на территории Астраханской области в 2006 году» и с целью обеспечения организационно-методической поддержки органов местного самоуправления проводилась координация работы по паспортизации районных, городских и сельских муниципальных образований, в рамках которой:

- разработан типовой макет паспорта муниципального образования и методические рекомендации по его заполнению;

- осуществлялась работа по оказанию методологической, консультативной и информационной помощи муниципалитетам по разработке паспортов;

- сформированы и согласованы с исполнительными органами государственной власти Астраханской области паспорта районных муниципальных образований Астраханской области, которые направлены членам Правительства Астраханской области, закрепленным за соответствующими муниципальными образованиями. Районные паспорта муниципальных образований размещены на сайте министерства экономического развития Астраханской области;

- проводилась работа по паспортизации муниципальных образований. По состоянию на 01.01.2006 в министерстве экономического развития Астраханской области проведена экспертиза почти всех паспортов (около 165) поселений на соответствие их типовому макету и достоверность заполняемых показателей. После проведения экспертизы паспорта отправлены на доработку в администрации муниципальных образований.

На сайте министерства экономического развития Астраханской области кроме паспортов муниципальных районов размещены 96 паспортов сельских муниципальных образований, доработанных муниципальными образованиями после экспертизы, проведенной специалистами этого министерства.

Министерством финансов Астраханской области проведена работа по определению несбалансированности бюджетов муниципальных образований Астраханской области в 2006 году. В целях обеспечения достоверности и обоснованности результатов расчет несбалансированности включал в себя следующие этапы:

1 этап расчета. Определение базовой несбалансированности бюджетов муниципальных образований Астраханской области.

В ноябре 2005 года в соответствии с поручением вице-губернатора - председателя Правительства Астраханской области министерством финансов Астраханской области были рассмотрены проектируемые параметры на 2006 год консолидированных бюджетов муниципальных районов Астраханской области по следующим направлениям:

- сравнение налоговых и неналоговых доходов, целевых безвозмездных поступлений от других уровней бюджетов, доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, планируемых муниципальными образованиями, с прогнозом министерства финансов Астраханской области на 2006 год. Результатом данной работы стало выявление дополнительных возможностей по увеличению доходной базы местных бюджетов;

- сравнение заявленной потребности муниципальных образований Астраханской области осуществления расходных обязательств с оценкой расходов муниципальных образований, произведенной министерством финансов Астраханской области. Оценка проводилась с целью недопущения необоснованного завышения расходов по заработной плате, коммунальным услугам и другим видам расходов. По каждому виду расходов министерством финансов Астраханской области были рассмотрены обосновывающие документы муниципальных образований и проведен свой расчет.

В результате была определена базовая несбалансированность консолидированных бюджетов муниципальных районов с учетом корректировки министерства финансов Астраханской области, которая составила 1 081 137 тыс. руб. или 27% от первоначальной заявки на несбалансированность местных бюджетов муниципальных районов (3 988 769 тыс. руб.).

2 этап расчета. Определение внутренних источников покрытия несбалансированности местных бюджетов исходя из возможностей по мобилизации дополнительных доходов и оптимизации расходов.

На основании разработанной министерством финансов Астраханской области и утвержденной постановлением Правительства Астраханской области от 15.03.2006 № 60-П методики определения дополнительного задания в консолидированный бюджет Астраханской области муниципальные районы сгруппированы в три группы исходя из их примерно одинакового экономического потенциала.

При оценке уровня потенциальных доходов учитывался ряд показателей, характеризующих состояние доходной базы местных бюджетов: уровень собираемости налогов, налог на доходы физических лиц в расчете на одного занятого в экономике, налог на прибыль в расчете на одного занятого в экономике, размер арендной платы на землю в расчете на один гектар соответствующих земель, сумма налога на имущество в расчете на одного жителя и т.д.

В качестве «стандарта доходов» применен максимальный фактический результат, достигнутый районом соответствующей группы за предыдущий отчетный год. Исходя из этого «стандарта» рассчитаны потенциальные доходы для каждого района, которые составили 94 100 тыс. руб.

Проведенная аналитическая работа позволила также выявить резервы по оптимизации бюджетных расходов муниципальных образований. Оптимизация расходов осуществлялась по следующим основным показателям:

- расходы на заработную плату с начислениями работников бюджетной сферы и аппарата управления органов местного самоуправления. Были рассчитаны показатели результативности деятельности и востребованности бюджетных услуг различных типов учреждений (учреждения дополнительного образования, здравоохранения, библиотек, учреждений досугового типа);

- расходы на оплату коммунальных услуг (расходы за электроэнергию, газ, воду, отопление). Были рассчитаны удельные показатели расходов и определены их оптимальные значения.

Проведенная работа позволила выявить непроизводительные расходы и рассчитать резервы их оптимизации, которые составили:

- по заработной плате с начислениями - 101 268 тыс. руб., из них:

- по аппарату управления - 50 792 тыс. руб.;

- по бюджетным учреждениям - 50 476 тыс. руб.;

- по коммунальным услугам - 20 669 тыс. руб.

Для руководителей органов местного самоуправления были подготовлены предложения по рационализации структуры расходов местных бюджетов за счет оптимизации сети и штатной численности бюджетных учреждений, установления и контроля за соблюдением лимитов потребления коммунальных услуг.

3 этап расчета. Определение внешних источников покрытия несбалансированности бюджетов муниципальных образований в связи с вступлением в силу Федерального закона от 31.12.2005 № 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" и финансовой помощью из областного бюджета, не учтенной при рассмотрении проектируемых параметров бюджетов.

Дополнительный объем финансовой помощи из областного бюджета (470,4 млн. руб.) включает в себя:

- финансовую помощь областного бюджета на обеспечение сбалансированности бюджета муниципального образования, не учтенную при рассмотрении проектируемых параметров бюджета 2006 года. На момент рассмотрения параметров местных бюджетов в ноябре 2005 года дотация на обеспечение сбалансированности местных бюджетов предусматривалась в объеме 55 млн. руб. Однако в соответствии с Законом Астраханской области от 19.04.2006 № 10/2006-ОЗ «О внесении изменений в Закон Астраханской области «Об областном бюджете на 2006 год» общий объем данной дотации составил 110 млн. руб. В этой связи данный дополнительный объем финансовой помощи (55 млн. руб.), не учтенный при согласовании в ноябре 2005 года, является внешним источником покрытия несбалансированности муниципальных образований;

- субвенцию из областного бюджета на выполнение расходных обязательств по обеспечению образовательного процесса дошкольного образования - 395,4 млн. руб. В связи с вступлением в силу Федерального закона от 31.12.2005 № 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" обеспечение гарантий на дошкольное образование отнесено к расходным обязательствам областного бюджета. На момент рассмотрения параметров местных бюджетов данные расходы включались в состав расходных полномочий муниципальных образований и, соответственно, - несбалансированности местных бюджетов;

- финансовая помощь из областного бюджета на возмещение расходов муниципальных образований на выплату заработной платы работникам дошкольных образовательных учреждений за вторую половину декабря 2005 года - 19 984 тыс. рублей.

4 этап расчета. Определение несбалансированности бюджетов муниципальных образований, принятой министерством финансов Астраханской области для рассмотрения вопроса по выделению объема дополнительной финансовой помощи.

Исходя из потенциальных доходов, резервов по оптимизации бюджетных расходов, дополнительного объема финансовой помощи из областного бюджета рассчитывалась сумма несбалансированности по консолидированному бюджету каждого муниципального района. Расчетный объем несбалансированности местных бюджетов составил 343,5 млн. руб. у 8 муниципальных районов из 12 рассмотренных.

По 4 муниципальным образованиям Астраханской области (Лиманский, Наримановский, г. Астрахань, г. Знаменск) объем рассчитанных министерством финансов Астраханской области внутренних и внешних резервов покрытия несбалансированности превысил расчетную потребность. Представителями данных муниципальных образований были подписаны справки об отсутствии несбалансированности бюджетов для рассмотрения вопроса о выделении дополнительной финансовой помощи.

Для обеспечения прозрачности и объективности данного рассмотрения министерством финансов Астраханской области были проведены согласования данного объема несбалансированности с руководителями органов местного самоуправления и финансовых органов муниципальных образований и оформлены справки с муниципальными районами о принятом министерством финансов Астраханской области объеме несбалансированности, а также о реализации имеющегося доходного потенциала и оптимизации расходов в соответствии с рекомендациями министерства финансов Астраханской области. Муниципальными образованиями принято условие министерства финансов Астраханской области о выделении дополнительной финансовой помощи на покрытие несбалансированности местных бюджетов при условии реализации внутренних резервов по мобилизации доходов и оптимизации расходов местных бюджетов.

Принятый в конце 2005 года Закон Астраханской области от 05.12.2005 № 74/2005-ОЗ «О межбюджетных отношениях в Астраханской области» (приложение H1) определил правовые основы и четкий порядок взаимоотношений между исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления муниципальных образований. Новые взаимоотношения с органами местного самоуправления базируются на принципах стабильности и прозрачности межбюджетных отношений, стимулирования экономического роста и развития собственной доходной базы муниципальных образований области.

Целями данных изменений являются повышение эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления Астраханской области, качества управления государственными и муниципальными финансами, наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги, повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов.

Новая модель межбюджетных отношений позволила четко разграничить расходные полномочия области и муниципальных образований; ввести единые для всех муниципальных образований нормативы налоговых отчислений; организовать в областном бюджете систему фондов финансовой помощи муниципальным образованиям: фонд финансовой поддержки поселений, фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), фонд компенсаций, фонд софинансирования социальных расходов.

Областной фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) образуется в составе областного бюджета с целью выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Расчет уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований производится по единой методике, в которой не используются показатели фактических доходов и расходов за отчетный период, а также показатели прогнозируемых доходов и расходов бюджетов отдельных муниципальных районов (городских округов). Уровень бюджетной обеспеченности определяется отношением индекса налогового потенциала (относительной меры доходных возможностей) к индексу бюджетных расходов (относительной мере расходных потребностей).

Областной фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) разделяется на три части:

- первая часть распределяется между бюджетами муниципальных районов (городских округов) исходя из расчетной бюджетной обеспеченности налоговыми доходами муниципальных образований Астраханской области с учетом факторов, влияющих на объем и стоимость предоставления бюджетных услуг;

- вторая часть распределяется между бюджетами муниципальных районов (городских округов) исходя из численности населения муниципальных образований Астраханской области с учетом факторов, влияющих на объем и стоимость предоставления бюджетных услуг;

- третья часть распределяется между бюджетами муниципальных районов (городских округов) с целью частичной компенсации возможных потерь бюджетов муниципальных образований Астраханской области (установлена для переходного периода).

Оценка расчетных налоговых доходов муниципальных образований основывается на использовании налоговых баз и репрезентативных (средних) налоговых ставок. Для этого используются отчетные данные за один год. По ним определяются средние по области расчетные (репрезентативные) ставки налогов. Налоговый потенциал по каждому налогу в планируемом году рассчитывается путем применения расчетной ставки к налоговой базе. Общий объем налогового потенциала каждого района определяется путем суммирования потенциала по отдельным налогам. Аналогично первому способу рассчитываются доли каждого района, которые применяются к производимому вне рамок методики суммарному прогнозу налоговых доходов, что определяет объем расчетных налоговых доходов каждого района.

Методика распределения средств областного фонда финансовой поддержки поселений Астраханской области обеспечивает распределение дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений исходя из численности населения поселения и поправочного коэффициента расходных потребностей поселения.

Для оценки относительных различий в расходных потребностях муниципальных районов (городских округов) используется репрезентативная система расходов, которая включает основные виды расходов, связанных с решением вопросов местного значения муниципальных районов (городских округов). При этом численность потребителей этих видов услуг каждого муниципального района (городского округа) корректируется на коэффициенты, отражающие местные особенности муниципальных районов (городских округов), оказывающие объективное влияние на стоимость предоставляемых бюджетных услуг в расчете на одного жителя.

Учитывая изложенную выше информацию о действующих в соответствии с областным законодательством методах выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а также факт проведения оценки уровня социально-экономического положения муниципальных образований, дифференциации налогового потенциала и расходных потребностей, равномерности налоговой базы и заполнения дополнительной таблицы H1, Астраханская область в текущем состоянии соответствует условиям второго уровня показателя H1.

4.8.1.2.План и этапы реформирования

На первом и втором этапах реализации Программы планируется дальнейшее совершенствование процедуры предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям из областного бюджета, особенно в отношении существенной доработки методики распределения средств фонда софинансирования социальных расходов.

Планируется разработка и законодательное утверждение более формализованной процедуры при предоставлении данной субсидии. Наиболее перспективным направлением реформирования в отношении использования этого фонда является установленная федеральным законодательством возможность использования элементов стимулирования роста эффективности деятельности муниципальных образований при предоставлении бюджетных услуг населению (в части полномочий муниципальных образований) на приоритетных направлениях развития человеческого и социального капитала области (в связи с ожидаемым результатом работ по мероприятиям раздела B «Бюджетирование, ориентированное на результат»). Именно наличие этого фонда позволяет стимулировать синергетический эффект взаимодействия областного и муниципальных уровней по достижению приоритетных целей развития. При использовании возможностей предоставления средств этого фонда и соблюдении заданных условий будет создаваться инструмент, стимулирующий органы местного самоуправлению к достижению значений заданных стандартов предоставления бюджетных услуг социальной сферы.

В результате реализации Программы планируется разработать и утвердить методику распределения фонда софинансирования социальных расходов с применением разработанных областных нормативов деятельности муниципальных образований на отдельных приоритетных направлениях развития.

Для обеспечения прозрачности и объективности межбюджетных отношений, роста уровня согласованности новых (особенно содержащих стимулирующие эффективность управления элементы) методов распределения средств финансовой помощи будет производиться публикация в СМИ и сети Интернет проектов методик, утвержденных методик и расчетов по распределению финансовой помощи.

По итогам реализации Программы ожидается, что суммарная доля помощи муниципальным образованиям, осуществленной по утвержденным методикам, в последнем отчетном году Программы составит не менее 80% расходов на предоставление финансовой помощи муниципальным образованиям.

Кроме того, будет продолжена работа по разработке нормативных правовых актов, определяющих порядок финансирования бюджетных средств на оказание финансовой помощи муниципальным образованиям, с учетом стимулирования повышения эффективности управления бюджетными средствами муниципальными образованиями Астраханской области.

4.8.1.3. Ожидаемые результаты мероприятий

Основным результатом реализации приведенных выше мероприятий ожидается создание стимулов для муниципальных образований к увеличению налогового потенциала территорий, собираемости налогов, оптимизации бюджетных расходов. Другим не менее важным результатом ожидается рост эффективности предоставления бюджетных услуг, оказание которых относится к полномочиям муниципальных образований, что обеспечит интенсификацию роста человеческого и социального капитала области за счет согласованности деятельности уровней власти по решению приоритетных стратегических задач развития.

Предоставление средств из фонда софинансирования социальных расходов будет более прозрачным, что позволит обеспечить планирование и проведение долгосрочной бюджетной политики в вопросах софинансирования социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований.

Планируемый   уровень прогресса по показателю H1

Оценка текущего   состояния

Планируемое   состояние по результатам 1-го этапа

Планируемое   состояние по результатам 2-го этапа

2

2

5

4.8.1.4. Альтернативные механизмы

Основные альтернативы по реализации указанных выше мероприятий касаются методики распределения фонда софинансирования социальных расходов в части применения стимулирующих элементов.

Первый вариант - осуществлять распределение фонда без учета исходного (текущего) состояния в той или иной приоритетной сфере предоставления бюджетных услуг муниципального образования, учитывая лишь показатели результативности (соответствия заданным стандартам). Второй - с учетом исходного состояния, т.е. применять при распределении расчет изменения (динамику) значений стандартов в предыдущем и плановом периоде. Оба варианта обладают своими недостатками. Первый создает преференции муниципальным образованиям, текущий уровень показателей которых выше, и снижает стимул роста эффективности прочих. Второй вариант не учитывает, возможно, более высокую стоимость бюджетных услуг, в результате него показатели одних муниципальных образований выше, чем у других, а для обеспечения качественного улучшения показателей требуется больший объем помощи. Вопрос о том, как справедливо стимулировать оба муниципальных образования в этом случае, довольно сложен. Целесообразно применять сочетание первого и второго вариантов.

Другой альтернативой является выбор сфер применения фонда софинансирования социальных расходов. Можно выбирать достаточно комплексные сферы предоставления услуг, а можно ограничиться теми, справедливые методы стимулирования которых достаточно просто формализуются. В качестве стартового варианта целесообразно избрать первый, на котором апробировать в течение одного года распределение незначительной суммы бюджетных средств, что сформирует определенный уровень подготовки муниципальных образований к использованию методов распределения, для того чтобы затем можно было применять более сложные механизмы распределения средств фонда.

4.8.1.5. Оценка рисков

Основной риск при реализации указанных выше запланированных мероприятий по показателю H1 связан с обеспечением качества, справедливости, реализуемости и доступности для понимания муниципальными образованиями вновь разрабатываемых методик распределения средств финансовой помощи. Данный риск может быть снижен посредством активного взаимодействия исполнительных органов государственной власти Астраханской области с органами местного самоуправления при разработке новых методик межбюджетных отношений. Если методика будет согласована, а ее применение апробировано на модельных ситуациях, - вероятность того, что запланированные реформы не дадут ожидаемого эффекта и не достигнут целей, будет минимизирована.

4.8.2. H2. Формализация процедуры оказания инвестиционной финансовой помощи.

4.8.2.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

С целью сокращения разрыва в обеспеченности населения Астраханской области объектами социальной и инженерной инфраструктуры ежегодно проводится анализ обеспеченности объектами социальной сферы в территориальном разрезе (дополнительная таблица H2).

На конец 2005 года в области функционировало 272 дошкольных учреждения, в которых воспитывалось 34130 детей. В результате влияния демографических факторов и деятельности по реструктуризации сети дошкольных учреждений в ряде муниципальных образований обеспеченность населения области дошкольными учреждениями сложилась ниже уровня 2004 года. Максимальное значение показателя (выше среднеобластного) по муниципальным образованиям в расчете на душу населения имеют 8 районов, минимальное (ниже среднеобластного) - 5. Данная тенденция, по прогнозу, сохранится на таком уровне до 2008 года.

На начало 2005/2006 учебного года в области действовали 350 дневных государственных общеобразовательных школ, что на 3% ниже, чем в 2003 году, при ликвидации 11 ветхих школ в четырех муниципальных образованиях.

Практически во всех муниципальных районах существующие мощности не обеспечивают односменной работы дневных общеобразовательных школ. Максимальное значение численности учащихся, занимающихся во 2-ю смену, в государственных и муниципальных дневных общеобразовательных учреждениях составляет 0,24 человека в расчете на численность детей школьного возраста, что не может не сказываться на качестве образования. Особенно напряженная ситуация сложилась в двух муниципальных образованиях (в Харабалинском районе и г. Астрахани). Отсутствует вторая смена только в Лиманском районе. Максимальное значение численности учащихся, занимающихся во 2-ю смену, в государственных и муниципальных дневных общеобразовательных учреждениях к 2008 году сократится на 16,7% против 2005 года и составит 0,20 человека в расчете на численность детей школьного возраста.

В области наблюдается избыток коек в стационарных лечебных учреждениях, требующих на свое содержание значительные расходы. Эти проблемы должна снять проводимая реформа здравоохранения. В соответствии с Программой государственных гарантий оказания населению
Астраханской области бесплатной медицинской помощи на 2006 год проводится оптимизация объема и структуры коечного фонда, развитие стационарзамещающих технологий, амбулаторно-поликлинической помощи и реабилитации больных.

Ликвидация старых изношенных объектов и ввод новых амбулаторно-поликлинических и больничных учреждений позволят повысить обеспеченность населения области объектами здравоохранения и доступность получения качественных медицинских услуг.

Уровень обеспеченности больничными койками максимально составил в 2005 году 167,2 койки на 10 тысяч жителей (в 2003 году - 174,6), а минимально - 26,2 (в 2003 году - 29,1). В ходе реструктуризации максимальное значение данного показателя сократится на 16,9% к уровню 2005 года и составит в 2008 году 139 коек на 10 тыс. населения, а минимальное всего лишь на 0,8% и будет составлять в 2008 году 26 коек на 10 тыс. населения. Самый высокий уровень обеспеченности коечным фондом в г. Астрахани - 167,2, самый низкий - в Приволжском районе - 26,2 койки на 10 тысяч жителей. По уровню обеспеченности населения больничными койками Астраханская область занимает 2-е место среди субъектов Южного федерального округа. К 2008 году обеспеченность населения области коечным фондом будет снижаться.

На протяжении ряда лет область лидирует в Южном федеральном округе по строительству жилья на душу населения. Вместе с тем в области большое количество ветхого и аварийного жилья. Обеспеченность жильем в расчете на одного жителя отстает от среднероссийского уровня. На начало текущего года обеспеченность жильем в расчете на одного жителя Астраханской области составила 19,3 кв. м (по России за 2004 год - 20,5). Выше среднеобластного уровня обеспеченность жильем в четырех муниципальных образованиях. Самая низкая обеспеченность жильем в расчете на одного жителя - в Харабалинском районе - 16,1 кв. м, самая высокая в Лиманском районе - 21,8 кв. м. К 2008 году минимальное значение показателя возрастет на 2,5% и составит 16,5 кв. м, максимальное - на 5,9% и составит 23,1 кв. м на душу населения.

Информация об обеспеченности населения области объектами социальной и инженерной инфраструктуры публикуется в сети Интернет на сайте министерства экономического развития Астраханской области.

В целях реализации среднесрочной Программы ускоренного социально-экономического развития Астраханской области на 2005-2008 годы, одобренной постановлением Правительства Астраханской области от 20.05.2006 №101-П, направленной на ускорение экономического роста, районными муниципальными образованиями области разработаны, представлены на заседания Правительства Астраханской области и утверждены решениями советов муниципальных образований программы социально-экономического развития муниципальных образований на 2005-2007 годы.

В программных мероприятиях определены основные направления ускоренного экономического роста, развития промышленности и сельского хозяйства, решения проблем социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований.

За прошедший период сформирована система мониторинга исполнения программных мероприятий.

Рабочей группой, сформированной по распоряжению Губернатора Астраханской области от 03.03.2006 № 114-р «О создании рабочей группы», во всех муниципальных образованиях проведены выездные координационные совещания, на которых определены проблемы, препятствующие ускоренному развитию муниципальных образований, и даны поручения исполнительным органам государственной власти по решению проблемных вопросов.

Министерством экономического развития Астраханской области ведется работа по паспортизации муниципальных образований области в целях получения информации о социально-экономическом состоянии муниципальных образований, в том числе: производственном потенциале, демографической ситуации, рынке труда, социальной и инженерной инфраструктуре, видах благоустройства муниципальных образований, количестве жилья, оборудованного различными видами коммунальной инфраструктуры. В настоящее время из 177 муниципалитетов отработаны и размещены на сайте министерства 96 паспортов.

В нынешней системе жилищно-коммунального хозяйства существуют понятия «благоустроенный и неблагоустроенный жилищный фонд».

Представляемая территориальным органом Федеральной службы государственной статистики по Астраханской области информация о жилом фонде, обеспеченном различными видами коммунальных услуг, содержится в таблице «Благоустройство жилищного фонда», в которой указывается удельный вес общей площади, оборудованной водопроводом, канализацией, центральным отоплением, газом, горячим водоснабжением, в процентах ко всему жилищному фонду. Понятие «площадь благоустроенных жилищ, приходящаяся в среднем на одного жителя» отсутствует.

Министерством экономического развития Астраханской области ведется в настоящее время работа с министерством жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области по подготовке сводной информации для представления данных в дополнительную таблицу Н2 «Формализация процедуры оказания инвестиционной финансовой помощи» по разделу «Площадь благоустроенных жилищ, приходящаяся в среднем на одного жителя».

Формирование развитой системы информации об уровне обеспеченности муниципальных образований объектами социальной и инженерной инфраструктуры и использование соответствующей информации при распределении средств фонда муниципального развития позволит интенсифицировать процесс роста человеческого и физического капитала области, сформирует основу для обеспечения роста качества жизни населения на всей территории области.

С учетом вышеизложенного Астраханская область в текущем состоянии не соответствует условиям первого уровня показателя H2, так как не завершена оценка уровня обеспеченности в части оценки площади благоустроенных жилищ, приходящейся в среднем на одного жителя, в связи с отсутствием такого показателя статистического наблюдения и потребностью проработки вопроса об источниках данных.

4.8.2.2. План и этапы реформирования

Проект закона Астраханской области «О порядке отбора инвестиционных программ (проектов), условиях предоставления и порядке распределения субсидий из областного фонда муниципального развития» был подготовлен 10 июня 2006 года и согласован с министерством финансов Астраханской области 22 июня 2006 года.

23 июня 2006 г. проект закона был внесен на рассмотрение в управление законодательных инициатив и взаимодействия с Государственной Думой Астраханской области администрации Губернатора Астраханской области.

14 июля 2006 г. (сроки согласования в управлении - 21 день) проект закона управлением законодательных инициатив и взаимодействия с Государственной Думой Астраханской области администрации Губернатора Астраханской области был возвращен на доработку с замечаниями.

20 июля 2006 г. доработанный проект был представлен в управление законодательных инициатив и взаимодействия с Государственной Думой Астраханской области администрации Губернатора Астраханской области для проведения экспертизы в рабочем порядке.

11 августа 2006 г. проект закона был повторно возращен в министерство экономического развития Астраханской области.

В настоящее время доработанный проект закона находится на согласовании в управлении законодательных инициатив и взаимодействия с Государственной Думой Астраханской области администрации Губернатора Астраханской области.

Выдержка из текста проекта закона приводится ниже.

«. Методика отбора инвестиционных программ для предоставления
субсидий из областного фонда муниципального развития

1. Муниципальные образования, выражающие желание участвовать в конкурсе на получение средств областного фонда муниципального развития, должны до 1 июня года, предшествующего очередному финансовому году, направить в министерство экономического развития Астраханской области заявку с приложением следующего пакета документов (проектной документации):

- инвестиционная программа;

- технико-экономическое обоснование инвестиционной программы, ее проектно-сметная документация;

- документы, подтверждающие наличие необходимых ресурсов либо возможность их приобретения для реализации инвестиционной программы (договоры поставки, подряда, правоустанавливающие документы на земельный участок, на котором предполагается осуществить реализацию инвестиционной программы, и др.).

2. Процедура конкурсного отбора инвестиционных программ состоит в следующем.

Каждой инвестиционной программе присваиваются баллы в соответствии с ее социально-экономическим эффектом, рассчитываемым исходя из характеристик инвестиционной программы по перечню критериев, представленных в таблице.

N

Наименование критерия

Коэффициенты значимости критерия

Экспертная оценка    критерия

Оценка критериев в баллах

I

Критерии актуальности и необходимости реализации инвестиционной   программы

К

Э

BI

1

Актуальность проблемы для муниципального образования и Астраханской   области

к1=0,05

э1

b1

2

Доля населения муниципального образования, для которого данная   проблема является актуальной

к2=0,05

э2

b2

II

Критерии подготовленности инвестиционной программы

КII=0,2

ЭII

BII

3

Качество и проработанность инвестиционной программы

к3=0,1

э3

b3

4

Готовность   муниципального образования к реализации инвестиционной программы

к4=0,05

э4

b4

5

Состав пакета подготовленных документов

к5=0,05

э5

b5

III

Критерии эффективности

КIII=0,7

ЭIII

BIII

6

Количество "выгодоприобретателей" от осуществления   инвестиционной программы

к6=0,1

э6

b6

7

Степень решения поставленной социальной проблемы

к7=0,2

э7

b7

8

Срок реализации и стоимость реализации инвестиционной программы

к8=0,1

э8

b8

9

Срок действия эффекта (результатов) от реализации инвестиционной   программы

к9=0,2

э9

b9

1

Степень влияния результатов реализации инвестиционной программы на   прилегающие муниципальные образования

к10=0,05

Э10

b10

1

Степень влияния результатов реализации программы на взаимосвязанные   результаты инвестиционной программы

к11=0,05

Э11

b11

=1

max

По каждому критерию, указанному в таблице, каждый член конкурсной комиссии выставляет экспертную оценку критерия по шкале от 1 до 100.

Конкурсной комиссией рассчитывается среднее значение экспертной оценки по каждому из критериев.

Для получения оценки критериев в баллах средние значения экспертной оценки по каждому из критериев умножаются на соответствующие коэффициенты значимости критерия.

Социально-экономический эффект инвестиционной программы, который выражается в баллах, равен сумме всех баллов, полученных в результате оценки критериев в баллах.

После этого производится ранжирование инвестиционных программ по следующему показателю:

где:

R - ранг инвестиционной программы;

В - баллы инвестиционной программы (социально-экономический эффект);

З - общая сумма затрат на реализацию инвестиционной программы.

На основании проведенного ранжирования инвестиционных программ конкурсной комиссией составляется список инвестиционных программ в порядке убывания их ранга.

.

Методика расчета субсидии из областного фонда муниципального развития

1. Если общий объем областного фонда муниципального развития равен суммарному объему софинансирования всех инвестиционных программ, размер субсидии для каждого муниципального образования равен объему софинансирования инвестиционных программ соответствующего муниципального образования:

ФМРi =Пi х Di,

где:

ФМРi - объем средств из областного фонда муниципального развития соответствующему муниципальному образованию, тыс. рублей;

Пi - суммарный объем стоимости всех инвестиционных проектов муниципального образования, тыс. рублей;

Di - максимальная доля софинансирования муниципального образования из фонда муниципального образования в процентах, рассчитываемая в соответствии с пунктом 3 настоящей методики.

2. Если общий объем областного фонда муниципального развития меньше суммарного объема софинансирования всех инвестиционных программ, размер субсидии каждому муниципальному образованию определяется по формуле:

ФМРi = ФМР x Пi х Di / П, (1)

где:

ФМРi - объем средств из областного фонда муниципального развития соответствующему муниципальному образованию, тыс. рублей;

ФМР - общий объем средств областного фонда муниципального развития, тыс. рублей;

Пi - суммарный объем стоимости всех инвестиционных проектов муниципального образования, тыс. рублей;

П - суммарный объем стоимости всех инвестиционных проектов всех муниципальных образований, тыс. рублей;

Di - максимальная доля софинансирования муниципального образования из фонда муниципального образования в процентах, рассчитываемая в соответствии с пунктом 3 настоящей методики.

3. Максимальная доля софинансирования из областного фонда муниципального развития по муниципальным образованиям устанавливается дифференцированно исходя из рейтинга муниципального образования (таблица ниже).

Рейтинг   муниципального образования

Максимальная доля   софинансирования из ФМР, % (Di)

Высокий

20

Средний

30

Низкий

50

Рейтинг муниципального образования устанавливается в зависимости от количества баллов, присвоенных муниципальному образованию, исходя из критериев в соответствии с таблицей, представленной ниже.

Наименование критерия

Коэффициент значимости критерия

Экспертная оценка

критерия

(от 1 до 100)

Оценка критерия в баллах

Объем инвестиций в основной капитал на душу населения

к1= 0,2

э1

b1

Уровень зарегистрированной безработицы

к2=0,05

э2

b2

Соотношение среднедушевых доходов населения муниципальных образований   и средней величины прожиточного минимума в Астраханской области

к3=0,1

э3

b3

Средняя обеспеченность населения общей площадью жилья

К4=0,05

Э4

B4

Удельный вес ветхого и аварийного жилья в общем жилом фонде

К5=0,02

Э5

B5

Численность населения, проживающего в ветхом и аварийном жилищном   фонде

К6=0,02

Э6

B6

К7=0,01

Э7

B7

Число мест в дошкольных учреждениях

К8=0,01

Э8

B8

в том числе находящихся в ветхих, аварийных и приспособленных   помещениях

К9=0,01

Э9

B9

Численность детей в учреждениях дошкольного образования

К10=0,01

Э10

B10

Численность детей дошкольного возраста (1-6 лет, без обучающихся в   школе)

К11=0,01

Э11

b11

К12=0,01

э12

b12

Число мест в учреждениях общего образования

К13=0.1

э13

b13

в том числе находящихся в ветхих, аварийных и приспособленных   помещениях

К14=0,05

э14

b14

Численность учащихся в учреждениях общего образования

К15=0,05

э15

b15

Численность учащихся, занимающихся в 1-ю смену

К16=0,01

э16

b16

К17=0,05

Э17

b17

Мощность амбулаторно-поликлинических учреждений

К18=0,04

Э18

b18

Количество больничных коек

К19=0,03

Э19

b19

в том числе находящихся в ветхих, аварийных и приспособленных   помещениях

К20=0.02

Э20

B20

Количество библиотек

К21=0,05

Э21

B21

Количество клубных учреждений

К22=0,02

Э22

B22

Удельный вес площади жилья, оборудованного, %:

К23=0,02

Э24

B24

К24=0,02

Э25

B25

К25=0,02

Э26

B26

К26=0,02

Э27

B27

=1

max

Данные по каждому критерию представляются муниципальными образованиями в порядке, установленном уполномоченным органом.

По каждому критерию член конкурсной комиссии выставляет экспертную оценку критерия по шкале от 1 до 100.

Конкурсной комиссией рассчитывается среднее значение экспертной оценки по каждому из критериев.

Для получения оценки критериев в баллах средние значения экспертной оценки критерия по каждому из критериев умножаются на соответствующие коэффициенты значимости критерия.

Баллы, полученные в результате оценки критериев, суммируются, и муниципальному образованию присваивается рейтинг в соответствии с таблицей, представленной ниже.

Количество баллов

Рейтинг   муниципального образования

100-80

Высокий

70-50

Средний

менее 50

Низкий

Согласование и принятие указанного проекта закона Астраханской области
«О порядке отбора инвестиционных программ (проектов), условиях
предоставления и порядке распределения субсидий из областного фонда
муниципального развития» обеспечит соответствие требованиям о наличии
утвержденного порядка оценки инвестиционных проектов с учетом бюджетной и
социальной эффективности, сроков реализации проектов и соответствующих
приоритетов, а также требованию к законодательному утверждению порядка
формирования, распределения и расходования средств фонда муниципального
развития.

На перовом и втором этапах Программы также будет продолжена практика публикации в СМИ и Интернете оценки обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры, что обеспечит прозрачность результатов реализации инвестиционной политики как на уровне области, так и на уровне муниципальных образований, позволит населению области оценивать и сопоставлять динамику изменения уровня обеспеченности, что косвенно характеризует эффективность деятельности исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления Астраханской области.

4.8.2.3. Ожидаемые результаты реализации мероприятий

Реализация намеченных мероприятий позволит сформировать один из важнейших эффективных инструментов межбюджетных отношений, стимулирующих муниципальные образования к интенсивному участию в повышении уровня обеспеченности населения муниципальных образований объектами инженерной и социальной инфраструктуры. Создание (наличие) объектов инфраструктуры является условием для предоставления качественных бюджетных услуг населению. Соответственно, мероприятия Программы по показателю H2 направлены на обеспечения роста качества бюджетных услуг, что в сочетании с планируемыми результатами мероприятий по показателю H1 приведет к росту уровня жизни населения в разных муниципальных образованиях области, росту показателей человеческого и социального капитала области в целом.

Планируемый   уровень прогресса по показателю H2

Оценка текущего   состояния

Планируемое   состояние по результатам 1-го этапа

Планируемое   состояние по результатам 2-го этапа

0

1

4

4.8.2.4. Альтернативные механизмы

Альтернативой изложенному механизму предоставления средств муниципальным образованиям из фонда муниципального развития, который предусматривает распределение средств фонда на основе показателей социальной значимости, обеспеченности, потенциальной эффективности, степени проработанности проектов и прочих качественных показателей проектов и муниципальных образований, может быть подушевой механизм распределения средств фонда. При этом решение об использовании данных средств на конкретные объекты будет приниматься органами местного самоуправления. Однако такой альтернативный вариант абсолютно не учитывает различий в текущем уровне обеспеченности территорий, не содержит механизмов стимулирования органов местного самоуправления к эффективности использования средств фонда развития и не может быть признан в качестве приемлемой целесообразной альтернативы для реализации в рамках настоящей Программы.

4.8.2.5. Оценка рисков

Основной риск в реализации намеченных мероприятий по показателю H2 заключается в том, что отдельные наименее обеспеченные собственными средствами бюджета муниципальные образования Астраханской области не смогут обеспечить софинансирования инвестиционных проектов даже в небольшой пропорции от общей стоимости проекта и не будут принимать участия в конкурсе на право получения средств фонда развития по этой причине. Это может еще больше увеличить разрыв в уровне обеспеченности между муниципальными образованиями. Данный риск можно уменьшить, введя более дифференцированную шкалу, увеличив максимальную долю софинансирования из средств областного фонда развития муниципальных образований. Другим вариантом минимизации степени влияния этого риска может стать применение других инвестиционных инструментов, например адресной инвестиционной программы в отношении муниципальных образований с низким уровнем обеспеченности, или за счет стимулирования муниципальных образований, граничащих с депрессивной территорией с объектами социальной инфраструктуры, посредством разработки целевых программ развития отдельных муниципальных образований. Конкретные механизмы снижения описанного риска будут разработаны в ходе реализации Программы, в том числе по результатам взаимодействия с органами местного самоуправления при разъяснении содержания нового инструмента межбюджетных отношений, по результатам ситуационного моделирования и т.п.

4.8.3. H3. Формализация процедур предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам

4.8.3.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

Временный кассовый разрыв, возникающий при исполнении бюджета муниципального образования, определяется как недопоступление в определенный период финансового года доходов для осуществления расходов, предусмотренных бюджетом муниципального образования, с учетом источников финансирования дефицита бюджета.

При наличии или прогнозируемом возникновении временного кассового разрыва муниципальные образования Астраханской области могут обратиться в министерство финансов Астраханской области за предоставлением кредита.

Кредит может предоставляться муниципальному образованию Астраханской области:

- если расходы бюджета муниципального образования Астраханской области (за исключением расходов капитального характера и расходов на поддержку организаций производственной сферы) в месяце, в котором предполагается выдача кредита, превышают доходы местного бюджета в этом месяце, увеличенные на сумму налоговых льгот, предоставленных органами власти местного самоуправления, и средств, поступивших из источников финансирования дефицита бюджета;

- при необходимости осуществления расходов в связи с ликвидацией последствий чрезвычайной ситуации.

Ежегодно законом Астраханской области об областном бюджете на очередной финансовый год утверждается положение о бюджетных кредитах, выделяемых из областного бюджета, в том числе муниципальным образованиям на покрытие временного кассового разрыва, возникающего при исполнении местного бюджета.

Пунктом 3.3 указанного Положения установлен прямой запрет на предоставление бюджетного кредита при наличии просроченной задолженности по ранее выданным кредитам:

«.3.3. Кредит не предоставляется бюджету муниципального образования в случае наличия просроченной задолженности по ранее выданным кредитам.»

До настоящего времени системная оценка фактических кассовых разрывов по муниципальным образованиям, возникших в ходе исполнения бюджета в 2003-2005 годах, не завершена.

Реализация мероприятий по развитию процедур предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам позволит:

- повысить эффективность мер поддержки сбалансированности местных бюджетов в ходе их исполнения за счет формализации и повышения прозрачности процедуры предоставления бюджетных кредитов;

- минимизировать возможности возникновения просроченной задолженности по предоставленным бюджетным кредитам;

- снизить дополнительные расходы, вызванные изменением сроков осуществления расходов в периоды, следующие за возникшим кассовым разрывом;

- уменьшить стоимость обслуживания привлекаемых кредитных ресурсов;

- обеспечить равный доступ муниципальных образований к бюджетным кредитам.

4.8.3.2. План и этапы реформирования

На первом этапе реализации Программы планируется завершить инвентаризацию данных по возникновению кассовых разрывов и предоставлению бюджетных кредитов по каждому муниципальному образованию, выявить причины возникновения разрывов, проанализировать тенденции, что позволит выработать методы сокращения их частоты и объемов.

В сочетании с наличием закрепленного законом Астраханской области запрета на предоставление бюджетного кредита муниципальным образованиям в случае наличия просроченной задолженности по ранее выданным кредитам это обеспечит соответствие области условиям второго уровня по показателю H3.

На втором этапе Программы предполагается разработать формализованную методику расчета бюджетных кредитов по муниципальным образованиям, которая будет регламентировать комплекс правил по предоставлению бюджетных кредитов муниципальным образованиям, учитывающий годовой лимит предоставления бюджетных кредитов, результаты оценки финансового положения муниципального образования и элементы кредитной истории, соблюдение требований федерального и областного законодательства, установленных стандартов.

В составе методики будут, безусловно, предусмотрены определение потребности муниципального образования в получении бюджетных кредитов (величины временного кассового разрыва и его продолжительности) и оценка возможности распределения бюджетных кредитов между муниципалитетами (в случае, если объем потребности обратившихся муниципальных образований превышает лимит областного бюджета).

С целью повышения прозрачности управления бюджетными средствами Астраханской области в СМИ и сети Интернет будут опубликованы помесячные данные о наличии кассовых разрывов и объемах предоставленных бюджетных кредитов в разрезе муниципальных образований, получивших бюджетные кредиты.

Указанные меры позволят обеспечить отсутствие просроченной задолженности перед областным бюджетом по предоставленным муниципальным образованиям бюджетным кредитам.

4.8.3.3. Ожидаемые результаты мероприятий

Оценка кассовых разрывов бюджетов муниципальных образований будет производиться по формализованной методике с учетом анализа кассовых разрывов за предшествующие годы, что, в свою очередь, позволит более объективно рассчитывать размер предоставляемого бюджетного кредита на покрытие временного кассового разрыва. Повышение качества планирования кассовых разрывов муниципальных образований приведет к оптимизации использования бюджетных средств - создаст условия для повышения эффективности предоставления бюджетных услуг населению.

Обеспечение отсутствия задолженности по предоставленным муниципальным образованиям кредитам улучшит показатели обеспеченности областного бюджета средствами на финансирование принятых обязательств.

В результате повышения финансовой дисциплины муниципальных образований и ужесточения процедур выдачи кредитов сократятся размеры возможных потерь областного бюджета на обслуживание долговых обязательств, повысится уровень платежеспособности областного бюджета, обеспечатся условия соблюдения сроков финансирования обязательств.

Планируемый   уровень прогресса по показателю H3

Оценка текущего   состояния

Планируемое   состояние по результатам 1-го этапа

Планируемое   состояние по результатам 2-го этапа

0

2

5

4.8.3.4. Альтернативные механизмы

Альтернатива при реализации указанных выше мероприятий заключается в выборе степени ужесточения процедур предоставления бюджетных кредитов на покрытие кассовых разрывов муниципальных образований.

Например, в составе расчета размера кредита можно предусмотреть не 100% покрытие потребности, а меньшую долю, например 50%. Остаток потребности муниципальное образование в этом случае вынуждено будет покрывать за счет иных кредитных источников, что будет стимулировать муниципальные образования к повышению качества кассового планирования, способствовать повышению финансовой дисциплины и ответственности.

Однако выбор такой альтернативы в отношении ряда муниципальных образований может быть пагубным, так как привлечение финансовых ресурсов на открытом кредитном рынке для значительного числа муниципальных образований будет либо затруднено в связи с отсутствием подобной кредитной истории, либо заимствования будут слишком дорогими, так как уровень риска кредитными организациями будет оцениваться выше, чем для кредитов области, а для обеспечения оптимальной стоимости потребуется предоставление государственных гарантий Астраханской области, что, по сути, создает тот же риск возникновения возможных потерь, что и при предоставлении бюджетного кредита. В связи с этим использование такой альтернативы в отношении всех муниципальных образований в настоящее время рассматривается как нецелесообразное.

Однако полностью отказываться от ее рассмотрения не стоит. Механизм такого стимулирования повышения эффективности кассового планирования и развития доходной базы муниципальных образований можно было бы применять для наиболее обеспеченных доходными источниками пилотных муниципальных образований. Это могло бы стать основой развития в области привлечения частных кредитных ресурсов в бюджетный процесс и могло бы со временем стимулировать практику содействия развитию социальной инфраструктуры муниципальных образований за счет привлечения ими частных ресурсов инвестиционного назначения.

4.8.3.5. Оценка рисков

Определенный риск составляет корректность сведений о кассовых разрывах за последние 3 года, предоставляемых муниципальными образованиями, с использованием которых будет производиться разработка методики. Данный риск может быть снижен лишь за счет применения более совершенных методик сбора сведений и контроля их корректности.

Другой риск представляет степень жесткости разрабатываемой методики, регламентирующей условия предоставления бюджетного кредита. Введение чрезвычайно жестких требований может подорвать финансовую устойчивость бюджетов муниципальных образований и стабильность предоставления бюджетных услуг муниципальными образованиями, что, в свою очередь, может сказаться на уровне жизни населения отдельных территорий. Для снижения этого риска при разработке методики к обсуждению ее проекта будут привлекаться муниципальные образования, конструктивные замечания будут учитываться. Возможно также использование переходных положений, которые позволят поэтапно вводить более жесткие требования, муниципальным образованиям заранее подготовиться к применению ее положений организационно и технически, усовершенствовать системы управления финансами муниципальных образования для новых условий кредитования.

4.8.4. Н4. Организация мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований

4.8.4.1. Анализ текущего состояния и обоснование необходимости реформы

В соответствии с распоряжением министерства финансов Астраханской области от 17.06.2005 № 15 (приложение H4) министерством финансов Астраханской области с 2005 года проводился мониторинг соблюдения муниципальными образованиями Астраханской области требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и качества управления местными бюджетами.

Основой для разработки данного распоряжения стали показатели мониторинга субъектов Российской Федерации по аналогичным направлениям, проводимого в соответствии с приказом Минфина России от 11.05.2005 № 98.

В 2006 году было принято распоряжение Правительства Астраханской области от 22.05.2006 № 107-Пр "Об организации мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований Астраханской области" (приложение H4), которое закрепило обязательность проведения процедуры оценки качества управления финансами муниципальных образований и публикации результатов оценки в сети Интернет и средствах массовой информации.

Показатели, по которым проводился анализ бюджетов муниципальных образований, включают два блока:

- 1 блок состоит из 7 индикаторов, позволяющих сделать вывод о соблюдении муниципальными образованиями требований бюджетного законодательства при осуществлении бюджетного процесса;

- 2 блок показателей включает 15 индикаторов, характеризующих качество управления финансами и платежеспособность местных бюджетов.

Результаты проведенного анализа свидетельствуют о значительном повышении качества управления общественными финансами муниципальными образованиями Астраханской области.

Если в 2004 году средний балл по муниципальным образованиям составлял 6,35 или 30% от максимально возможной оценки, то по итогам 2005 года средняя балльная оценка возросла до 11,34 или 54% от максимально возможной оценки.

Общая комплексная оценка качества управления общественными финансами возросла у всех муниципальных образований.

Наиболее значительного прогресса по итогам 2005 года достиг Черноярский район: его рейтинговая оценка качества управления общественными финансами возросла с 2,48 балла до 10,1 балла, минимальное изменение оценки - у Наримановского района: комплексная оценка данного муниципального образования возросла с 8,29 до 9,9 балла.

Информация о рейтингах комплексной оценки финансового положения (качества управления общественными финансами и платежеспособности) муниципальных образований приведена в таблице ниже.

Рейтинговая оценка качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований Астраханской области

2004 год

2005 год

Рейтинговое место

Наименование муниципального образования

Комплексная оценка финансового положения, балл.

Рейтинговое место

Наименование муниципального образования

Комплексная оценка финансового положения, балл.

с учетом МО "Красноярский район"

без учета МО    "Красноярский район"

с учетом МО "Красноярский район"

без учета МО "Красноярский район"

1

Красноярский район

10,56

1

Ахтубинский район

14,90

2

1

Ахтубинский район

8,63

2

1

Икрянинский район

13,10

3

2

Наримановский район

8,29

3

2

Приволжский район

12,60

4

3

Лиманский район

7,00

4

3

Красноярский район

12,40

5

4

г. Астрахань

6,77

5

4

Енотаевский район

12,00

6

5

Приволжский район

6,33

6

5

Камызякский район

11,00

7

6

Икрянинский район

6,10

Лиманский район

8

7

Енотаевский район

5,04

Харабалинский район

9

8

Володарский район

5,00

7

6

Черноярский район

10,10

Камызякский район

8

7

Наримановский район

9,90

Харабалинский район

9

8

г. Астрахань

9,20

10

9

Черноярский район

2,48

10

9

Володарский район

9,00

Справочно:

Сложившийся средний показатель с учетом МО "Красноярский   район"

6,35

Справочно:

Сложившийся средний показатель с учетом МО "Красноярский   район"

11,34

Средний показатель без учета МО "Красноярский район"

5,97

Средний показатель без учета МО "Красноярский район"

11,25

4.8.4.2. План и этапы реформирования

На первом и втором этапах реализации Программы будет продолжена работа по оценке качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований области, будут осуществляться публикации результатов в СМИ и сети Интернет.

Планируется расширение (изменение) состава показателей для оценки. Прежде всего, методика будет расширена показателями, характеризующими создание в муниципальных образованиях систем управления, обеспечивающих применение принципов управления результатами (БОР), формирование систем предоставления бюджетных услуг, показателями значений результативности их предоставления, показателями динамики соблюдения значений стандартов бюджетных услуг, показателями роста человеческого и социального капитала муниципальных образований, показателями роста на приоритетных стратегических направлениях развития области.

На первом и втором этапах реализации Программы будет осуществляться разработка тех элементов методик предоставления финансовой помощи, которые позволят финансово стимулировать органы местного самоуправления к росту показателей платежеспособности и качества управления. Для создания стимулирующих методов межбюджетных отношений будут использованы возможности таких фондов, как фонд софинансирования социальных расходов (см. также раздел H1), возможность участвовать в областных программах развития отдельных муниципальных образований с применением конкурсных процедур оценки параметров разрабатываемых муниципальных программ развития.

Утверждение методик и начало их практического применения в системе межбюджетных отношений будет осуществлено на втором этапе реформирования. Ожидается, что уже в областном бюджете 2008 года часть средств будет распределяться с их применением. Как методики, так и показатели будут совершенствоваться по мере их апробации и изменения стратегических целей развития.

Ожидается, что внедрение систем стимулирования позволит обеспечить положительную динамику средней по муниципальным образованиям оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований, в том числе средней за 2007 год по сравнению с аналогичным показателем 2006 года.

4.8.4.3. Ожидаемые результаты реализации мероприятий

Результаты сопоставления муниципальных образований не будут иметь лишь аналитическое предназначение, а станут реальной основной для распределения части средств финансовой помощи, что стимулирует рост качества управления не только на областном, но и на муниципальном уровне, позволит дополнительно интенсифицировать рост значений показателей совокупного капитала области (прежде всего человеческого и социального), будет способствовать повышению уровня жизни населения.

Планируемый   уровень прогресса по показателю H4

Оценка текущего   состояния

Планируемое   состояние по результатам 1-го этапа

Планируемое   состояние по результатам 2-го этапа

2

2

5

4.8.4.4. Альтернативные механизмы

Основные альтернативные механизмы реализации мероприятий заключаются в выборе инструментов стимулирующих межбюджетных отношений и их сочетании.

Отказ от их применения в качестве варианта не рассматривается, так как эта позиция будет противоречить принципам перехода от управления затратами (в случае межбюджетных отношений - затраты на выравнивание обеспеченности без стимулирующих рост налоговой базы муниципальных образований элементов) к управлению результатами (методы управления способствуют и стимулируют к достижению результата - роста качества муниципального управления). Выбор должен быть осуществлен между наиболее целесообразными инструментами: фондом софинансирования социальных расходов, региональными целевыми программами развития муниципальных образований и т.д.

На данном этапе наиболее перспективным видится преимущественное использование возможностей фондов реформирования в связи с характером его целевого предназначения. Первая практика его применения не обязательно должна подразумевать сложность методики распределения средств. Механизм должен быть апробирован с тем, чтобы и область, и муниципальные образования (особенно те субъекты, которые до этого не участвовали в аналогичных программах с распределением средств фондов реформирования, Астраханская область и г. Астрахань уже обладает таким опытом) научились эффективному его использованию. После этого методика может быть усложнена.

Тем не менее от использования других форм (особенно фонда софинансирования социальных расходов) также нельзя полностью отказаться (планы по мероприятиям развития использования ФССР описаны в разделе по показателю H1). На этапе формирования новых методик более важным является факт апробации и приобретения опыта в практике управления, нежели размеры и значимость объемов, предусмотренных к финансированию за их счет.

Другой существенной альтернативой является метод выбора муниципальных образований, в отношении которых на первом этапе будут применяться новые методики. Прежде всего это касается диспропорции в степени значимости предусмотренных объемов финансирования для участников программ распределения средств соответствующих фондов. Так, если размер фонда для одних муниципальных образований является существенным, то для других (особенно г. Астрахани) он будет несущественным. Соответственно, и стимулы к участию в программе распределения средств у разных муниципальных образований будут разными.

В ходе Программы будет выработано решение о том, каким образом можно обеспечить равные условия и равную степень заинтересованности всех муниципальных образований, и насколько существенную роль в распределении средств фондов может играть размер бюджета участника в совокупной оценке, т.е. выбор этой альтернативы является одним из предметов Программы. Понятно, что применение разных методов распределения межбюджетных трансфертов для разных муниципальных образований неприемлемо, должны быть обеспечены равные условия. Единственным способом стимулирования только части (пилотных) субъектов является реализация областной программы развития отдельных муниципальных образований. Но использование этого инструмента имеет ряд недостатков и ограничений, а стимулирующая функция этого инструмента ниже.

4.8.4.5. Оценка рисков

Один из рисков при реализации описанных выше мероприятий по показателю H4 связан с качеством и достоверностью представляемой муниципальными образованиями информации, необходимой для проведения мониторинга. Этот риск может быть снижен с помощью проведения анализа достоверности информации при периодических и разовых (случайных) проверках исполнения бюджетов муниципальных образований.

Риск субъективности сведений, используемых при распределении стимулирующих рост качества управления и платежеспособности фондов, также имеет место, и он более существенный, чем для исключительно аналитических процедур, так как его влияние распространяется на распределение финансовых средств, а не только на рейтинг и имидж муниципального образования. Этот риск влияет и на степень справедливости процесса распределения ресурсов. Поэтому так же, как и в случае с введением показателей стандартов качества бюджетных услуг, область будет ответственно подходить к разработке состава показателей оценки, разрабатывать методы выбора наиболее достоверных источников сведений и способы корректной верификации значений используемых показателей.

Риск низкой заинтересованности муниципальных образований в участии в программах распределения фондов будет минимизирован разработкой качественных стимулирующих методик, взаимодействием с муниципальными образованиями, публичным распространением сведений о намерении поэтапного увеличения доли стимулирующих фондов в общей сумме межбюджетных трансфертов. В таких условиях даже те муниципальные образования, для которых первоначальные размеры фондов не покажутся интересными, будут заинтересованы в участии хотя бы для того, чтобы приобрести опыт работы в новых условиях, который будет критическим для получения финансовой помощи из фондов существенно больших объемов.

4.9. Обеспечивающие (вспомогательные) мероприятия

Любая система управления характеризуется наличием трех компонентов, качество которых является критическим для эффективного функционирования системы. Это люди, технологии и информация.

Реализация мероприятий Программы предполагает создание новых комплексных методов бюджетного управления, которое наряду с формированием законодательного и нормативно-правового методического обеспечения новых процессов управления (технологии), формированием кадрового состава, подготовленного к эффективному использованию технологий (люди), предполагает использование значительного объема информации, подлежащей обработке подготовленными сотрудниками при применении вновь созданных технологий управления.

В связи с этим актуальной становится проблема автоматизации управленческих процессов, методов сбора и обработки информации, систем учета и отчетности. Автоматизация предполагает использование средств связи, передачи данных и наличие целевого программного обеспечения.

Существующий в Астраханской области уровень автоматизации позволяет не в полной мере эффективно применять новые технологии управления.

Для формирования такой возможности в рамках Программы планируются также мероприятии по автоматизации применения действующих и вновь создаваемых методов управления бюджетным процессом. В частности, планируются приобретение и установка технических средств, сетевого оборудования для финансовых органов, главных распорядителей и получателей бюджетных средств, приобретение программного продукта по казначейскому исполнению областного и местных бюджетов, по бухгалтерскому учету, организация выделенных каналов связи между министерством финансов Астраханской области и главными распорядителями бюджетных средств, финансовыми органами.

Важными формами обеспечения реализуемости мероприятий Программы по переходу на управление по результатам являются информационное обеспечение и автоматизация процессов принятия решений.

В этой связи параллельно разработке новых методик управления будет разрабатываться отвечающая их требованиям комплексная автоматизированная система показателей результативности предоставления бюджетных услуг, сбора и обработки сведений о фактическом уровне предоставления услуг и соответствии стандартам, система стратегического (приоритетного) целеполагания и оценки степени достижения целей, оценки эффективности деятельности субъектов бюджетного планирования по целевым показателям.

Важной частью автоматизированной системы, планируемой к разработке, является информационный блок по результативности предоставления бюджетных услуг на муниципальном уровне, блок по показателям качества управления финансами, блок по финансовой обеспеченности и обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры, принципиально важный для применения новых стимулирующих методик межбюджетных отношений.

Информационный блок оценки эффективности инвестиционных проектов также будет способствовать более оперативной и более точной оценке эффективности разрабатываемых и реализуемых инвестиционных проектов, особенно в отношении проектов по формированию объектов социальной и инженерной инфраструктуры.

Реализация указанных мероприятий позволит наиболее эффективно применять разработанные в рамках Программы методики управления, сократит трудозатраты сотрудников, позволит более оперативно и точно распределять массивы требуемой информации и обрабатывать их, что приведет к оптимизации распределения усилий от процессов сбора и обработки данных к процессам принятия решений по управлению результатами, направленными на рост показателей человеческого и социального капиталов области.

4.10. Общая характеристика системы мероприятий

Состав и этапы реализации мероприятий Программы, описанные выше, характеризуются следующим образом.

Балльная оценка исходного состояния Астраханской области составляет 8,6 балла или 8,27% от теоретически возможной максимальной балльной оценки в 104 балла.

Одной из важных задач при разработке и обосновании плана мероприятий Программы было обеспечение равномерного распределения как затрат ресурсов, так и достигаемого в ходе выполнения Программы прогресса.

Планируемый прогресс распределился между этапами следующим образом: на первом этапе он оценивается величиной в 35 баллов, а на втором - 56,8 балла, что отражает необходимость осуществления подготовительной (диагностической) работы на первом этапе и на практике - более сжатых сроков на реализацию второго этапа по сравнению со сроками на реализацию первого этапа.

В результате реализации всего комплекса мероприятий Программы планируется достичь состояния системы управления региональными финансами в Астраханской области на уровне 100,4 балла, т.е. около 96,5% от максимально возможного, что характеризует намерение Астраханской области существенно повысить эффективность областной системы бюджетного управления в результате выполнения мероприятий Программы.

5. Финансовое обеспечение, оценка экономического и структурного эффектов реализации Программы

5.1. Расходы на конкретные мероприятия плана использования субсидий

План использования субсидий из ФРРМФ с указанием этапов и источников финансирования разрабатывается на основании результата анализа потребности в финансовых ресурсах в зависимости от комплексности решаемой проблемы, числа привлекаемых участников, трудоемкости и ресурсоемкости мероприятий Программы, потребности в привлечении сторонних организаций к их реализации (программы обучения и повышения квалификации государственных служащих, разработка и совершенствование программных и технических средств автоматизации усовершенствованных и новых процессов управления областными финансами).

Объем финансирования Программы за период 2006-2008 годов планируется в общей сумме 111,2 млн. рублей, в том числе за счет средств областного бюджета - 111,2 млн. рублей (2006 год -25,2 млн. рублей, 2007 год - 54 млн. рублей, 2008 год - 32 млн. рублей).

(абзац в редакции постановления Правительства Астраханской области от 11.12.2007 № 527-П НГР:RU30000200700933)

В план финансирования входят исключительно мероприятия, направленные на выполнение Программы. Прочие направления не используются. Соответственно, план использования субсидий обеспечивает выполнение плана мероприятий Программы.

Распределение средств Программы по направлениям осуществляется с учетом следующих факторов:

- оценка исходного состояния системы управления и плана по достижению прогресса по каждому указанному в плане направлению реформ на первом и втором этапах реализации Программы;

- оценка трудозатрат на проведение научно-исследовательских, нормотворческих работ, мер по повышению квалификации кадров и затрат на автоматизацию и информатизацию создаваемых методов управления;

- оценка потенциальной эффективности реализации реформ на том или ином направлении.

Так, наиболее ресурсоемким определено направление, включающее мероприятия по созданию условий и переходу к управлению по результатам и реформе бюджетного процесса и повышению эффективности расходов. Вторым по ресурсоемкости является направление, включающее мероприятия по повышению эффективности межбюджетных отношений, ресурсоемкость которых связана прежде всего с разработкой качественных, стимулирующих рост эффективности деятельности муниципальных образований методик распределения финансовой помощи, привлечением к разработке муниципальных образований, формированием информационной базы для применения новых методов распределения и автоматизацией расчетных моделей распределения помощи.

Третьим по ресурсоемкости является направление, включающее мероприятия по повышению эффективности инвестиционной и долговой политики, основная доля ресурсов по которому запланирована на формирование системы оценки эффективности инвестиционных проектов, что предполагает совершенствование методик оценки, формирование соответствующей информационно-аналитической системы.

Четвертым по ресурсоемкости является направление по повышению квалификации кадров, которое обеспечивает возможность эффективной реализации мероприятий и эффективное применение результатов реформ по другим направлениям Программы.

Направление по реформе госсектора предполагает реализацию мер только в отношении повышения эффективности финансирования ЖКХ (разработка методики и ее информационно-аналитическое обеспечение), создание условий по развитию доходной базы в основном связано с реализацией технических работ по формированию информационно-аналитического обеспечения реализации действующих инструментов управления

5.2. Обоснование включения в план финансирования

В план финансирования включены исключительно мероприятия, направленные на выполнение Программы. Прочие направления не используются. Соответственно, план использования субсидий обеспечивает выполнение плана мероприятий Программы.

5.3. Обоснование механизма финансирования

После доведения Министерством финансов Российской Федерации результатов оценки заявок и уточнения суммы субсидий из ФРРМФ план использования средств будет откорректирован. Уточненный план использования субсидий из ФРРМФ и средств софинансирования областного бюджета на реализацию мероприятий Программы будет утверждаться постановлением Правительства Астраханской области, проект которого подготавливается министерством финансов Астраханской области.

Субсидии, поступившие из ФРРМФ, будут зачисляться на счет областного бюджета и направляться на оплату работ, товаров и услуг по договорам или использоваться на компенсацию уже произведенных кассовых расходов.

Закупка товаров, работ и услуг для выполнения мероприятий Программы будет осуществляться в соответствии с законодательством Российской Федерации и Астраханской области.

Учет финансирования будет осуществляться министерством финансов Астраханской области, в том числе по конкретным направлениям Программы и по экономической классификации при осуществлении предварительного и текущего контроля целевого и эффективного использования средств.

В случае, если сумма субсидий, выделяемая из ФРРМФ по итогам рассмотрения заявки Астраханской области, будет значительно ниже запланированной величины, или Астраханская область не получит субсидий, прежде всего будут сокращены расходы на оплату услуг планируемых к привлечению внешних исполнителей. Разработка нормативно-правовой базы, методик и проведение мониторингов будут осуществляться преимущественно внутренними силами профильных исполнительных органов государственной власти Астраханской области.

Расходы будут сокращены также за счет ужесточения пилотного режима реализации Программы (меньшее число привлекаемых субъектов бюджетного планирования, меньшее число пилотных муниципальных образований и т.п.).

Будет произведен отказ от пересмотра нормативно-правовой базы с целью дальнейшей доработки по показателям, формально соответствующим критериям, предъявляемым к результатам реализации уровней по показателям Программы.

Соответственно, при сокращении объема финансирования в определенной степени сократится масштаб ожидаемого социального и бюджетного эффектов.

5.4. Оценка эффективности планируемых расходов

В соответствии с положениями концепции настоящей Программы в результате ее реализации в отношении значительной (около 30%) доли расходов областного бюджета и части расходов местных бюджетов планируется переход от принципов управления затратами на принципы управления результатами. По различным оценкам такой переход увеличивает эффективность расходов по меньшей мере на 10%. Эффект заключается в росте показателей уровня жизни населения области в сферах, на которые распространяется действие Программы, что приводит к тому, что растет человеческий и социальный капитал области, а, соответственно, растет добавленная стоимость, создаваемая людьми, на которых распространяется эффект реализации реформ, за счет чего происходит мультипликация эффекта.

Таким образом, прямой эффект от реализации Программы за первые 3 года после получения ее результатов в виде усовершенствованной системы управления оценивается приблизительно так:

15 млрд. x 30% x 10% x 3 года = 1,35 млрд. руб.

Прочие инструментальные мероприятия (не связанные напрямую с переходом на БОР): управление собственностью, управление долгом, управление кассовыми разрывами, кредиторской и дебиторской задолженностью, системой предоставления налоговых преференций - обладают определенным совокупным эффектом, оцениваемым в суммы от 20 до 50 млн. руб., в течение трех лет после завершения формирования системы управления на соответствующих направлениях. Эффект формируется за счет сокращения потерь, роста доходов консолидированного бюджета Астраханской области, роста стоимости активов в государственном управлении и прочих формах, описание которых приводится в подразделах раздела «Обоснование мероприятий Программы».

Внедрение новых технологий управления и автоматизация создаваемых процессов управления позволят также повысить эффективность использования кадрового потенциала области, повысит эффективность трудозатрат.

Количество государственных гражданских и муниципальных служащих, привлеченных к реализации Программы и применению ее результатов в пилотном режиме, оценивается на данном этапе по меньшей мере диапазоном от 1 до 3 тысяч. Повышение квалификации указанной категории служащих создаст условия для дальнейшего роста эффективности системы государственного и муниципального управления в Астраханской области, станет залогом того, что система будет готова к саморазвитию и после завершения Программы как в качественном отношении, так и в отношении распространения результатов на отрасли и муниципальные образования, не включенные в состав пилотных на этапах реализации Программы.

6. Управление Программой

6.1. Организация управления Программой

Подготовка настоящей Программы осуществлена министерством финансов Астраханской области при привлечении исполнительных органов государственной власти Астраханской области по определенным направлениям и показателям Программы в соответствии с их сферой деятельности. В результате сформирована комплексная по содержанию целевая Программа реформирования, предполагающая реализацию значительного числа мероприятий, требующих обеспечения координации их выполнения и осуществления периодического контроля промежуточных и итоговых результатов.

Общее руководство реализацией Программы осуществляет вице-губернатор - председатель Правительства Астраханской области, который является председателем комиссии по реализации Программы.

Комиссия по реализации Программы (далее - комиссия) будет являться координационным органом, обеспечивающим взаимодействие исполнительных органов государственной власти Астраханской области, федеральных исполнительных органов государственной власти, Государственной Думы Астраханской области, органов местного самоуправления, общественности и предпринимателей.

Основными функциями комиссии являются:

- утверждение ежеквартальных планов мероприятий Программы;

- утверждение порядка финансирования мероприятий Программы;

- рассмотрение и принятие предложений о замене при необходимости мероприятий Программы на более эффективные;

- принятие решений о целесообразности привлечения внешних исполнителей;

- утверждение конкурсных комиссий для организации отбора проектов и исполнителей на конкурсной основе;

- содействие внешним исполнителям в проведении мероприятий по реализации Программы;

- подготовка предложений по распространению положительного опыта в управлении общественными финансами для муниципальных образований;

- разработка рекомендаций по совершенствованию нормативно-правовой базы для эффективной реализации Программы;

- утверждение руководителей рабочих групп по реализации мероприятий Программы.

Комиссия в пределах своей компетенции:

- осуществляет координацию деятельности по реализации Программы законодательных и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций;

- запрашивает и получает от исполнительных органов государственной власти области, органов местного самоуправления, предприятий и организаций информацию, необходимую для работы;

- привлекает заинтересованные исполнительные органы государственной власти области, научные и общественные организации, специалистов, общественных деятелей, представителей предпринимательских структур к анализу проблем и разработке предложений по вопросам, связанным с реализацией Программы.

Заседания комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал по решению председателя комиссии, а в его отсутствие - заместителем председателя комиссии.

На заседания комиссии могут приглашаться руководители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти Астраханской области, органов местного самоуправления, организаций, а также прочие участники, не являющиеся членами комиссии.

Решения комиссии принимаются открытым голосованием простым большинством голосов членов комиссии, присутствующих на заседании. При равном количестве голосов голос председателя комиссии является решающим.

Решения комиссии оформляются протоколом заседания комиссии и утверждаются председателем комиссии. Каждый член комиссии вправе письменно изложить свое особое мнение по рассматриваемому вопросу, которое подлежит обязательному приобщению к протоколу заседания.

Решения, принятые комиссией в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для исполнительных органов государственной власти Астраханской области по выполняемым ими государственным функциям и мероприятиям Программы.

Решения комиссии, принятые в пределах ее компетенции, доводятся до заинтересованных исполнительных органов государственной власти Астраханской области в виде протоколов (выписок из протоколов) заседаний комиссии.

Комиссия по основным направлениям Программы может организовывать подкомиссии, состав которых формируется из членов комиссии. К работе подкомиссий при необходимости могут привлекаться специалисты, не являющиеся членами комиссии. Руководитель подкомиссии назначается председателем комиссии из числа членов комиссии.

Решения подкомиссии принимаются открытым голосованием простым большинством голосов ее членов, присутствующих на заседании. При равном количестве голосов голос руководителя подкомиссии является решающим. Решение подкомиссии оформляется протоколом, и утверждается председателем комиссии.

Решения подкомиссии, принятые в пределах ее компетенции и утвержденные председателем комиссии, доводятся до заинтересованных исполнительных органов государственной власти Астраханской области в виде протоколов (выписок из протоколов) заседаний подкомиссии.

Председатель комиссии:

- осуществляет руководство деятельностью комиссии;

- утверждает приятые комиссией и подкомиссиями решения;

- принимает решение о проведении заседания комиссии при необходимости безотлагательного рассмотрения вопросов, входящих в ее компетенцию;

- распределяет обязанности между членами комиссии.

Заместителем председателя комиссии по реализации Программы является заместитель председателя Правительства Астраханской области - министр финансов Астраханской области.

Заместитель председателя комиссии выполняет обязанности председателя в его отсутствие, иные поручения председателя комиссии, организует текущую работу по исполнению Программы.

Основным органом управления Программой будет рабочая группа по мониторингу реализации Программы, состоящая из представителей исполнительных органов государственной власти Астраханской области. Организационное и финансовое обеспечение исполнения Программы, а также координация совместной деятельности исполнительных органов государственной власти Астраханской области будут возложены на министерство финансов Астраханской области.

Деятельность исполнительных органов государственной власти Астраханской области и прочих участников Программы, связанная с ее реализацией, будет регламентироваться планами работ, увязанными со сроками и мероприятиями, предусмотренными Программой для достижения планируемых результатов. Участие в них первых лиц, уполномоченных принимать решения, наиболее квалифицированных специалистов исполнительных органов государственной власти области, публикация в средствах массовой информации результатов проводимой работы позволят обеспечить своевременное и качественное выполнение Программы.

6.2. Механизм взаимодействия Правительства Астраханской области и муниципальных образований при реализации мероприятий Программы

Правительство Астраханской области обладает рядом возможностей по обеспечению эффективности взаимодействия с органами местного самоуправления при реализации программных мероприятий, прежде всего направленных на развитие системы межбюджетных отношений и формирование методов управления результатами предоставления бюджетных услуг, финансирование которых осуществляется из местных бюджетов.

На этапе разработки настоящей Программы проведены согласовательные процедуры по одобрению ее положений органами местного самоуправления.

Тем не менее, для обеспечения эффективного взаимодействия между уровнями бюджетной системы необходимо произвести ряд организационных действий, которые обеспечат непосредственное участие органов местного самоуправления в реализации мероприятий Программы.

Для этого будет проведено заседание комиссии с руководителями органов местного самоуправления, на котором будет представлен механизм стимулирования муниципальных образований к участию в Программе (стимулирующие принципы изложены в подразделе ниже).

Муниципальным образованиям будет предложено в течение одного месяца рассмотреть вопрос их участия в непосредственной реализации мероприятий Программы по направлениям реформ. По результатам рассмотрения данного вопроса муниципальным образованиям будет предложено заключить соглашение с Правительством Астраханской области об участии в Программе.

Муниципальные образования, заключившие соответствующие соглашения, будут включены в состав пилотных муниципальных образований для участия в реализации мероприятий Программы.

Одним из обязательных условий соглашения будет участие представителей органов местного самоуправления в работе комиссии, а также обязательное исполнение решений комиссии по реализации Программы.

Финансирование мероприятий Программы из местных бюджетов на этапе разработки Программы не планируется. Однако пилотные муниципальные образования могут принять решение о выделении средств местных бюджетов на реализацию мероприятий, способствующих эффективной реализации Программы на уровне муниципальных образований. Кроме этого, органы местного самоуправления могут способствовать росту эффективности реализации Программы посредством применения результатов мероприятий по отношению к расходам местного бюджета на финансирование той или иной социальной сферы уже на этапе реализации мероприятий Программы. Возможно также рассмотрение вопросов применения новых принципов управления в экспериментальном режиме для отдельных муниципальных образований и отраслей по предоставлению бюджетных услуг.

По мере необходимости исполнительные органы государственной власти Астраханской области будут способствовать органам местного самоуправления при разработке и легитимизации соответствующих экспериментальных схем управления и финансирования, в том числе посредством согласования с федеральными органами исполнительной власти.

6.3. Система стимулирования и контроля реализации Программы

Контрольные функции реализации Программы осуществляются комиссией под руководством ее председателя - вице-губернатора - председателя Правительства Астраханской области, заместителем председателя Правительства Астраханской области - министром финансов Астраханской области и рабочей группой по мониторингу реализации Программы под руководством руководителя рабочей группы. Рабочая группа осуществляет текущий контроль выполнения плана мероприятий на квартал, а периодический контроль осуществляет комиссия, заседания которой проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. Обязательными вопросами повестки заседания будут являться рассмотрение и утверждение плана мероприятий на очередной (или текущий в зависимости от даты проведения заседания) квартал, а также рассмотрение результатов исполнения плана мероприятий на текущий (или предыдущий в зависимости от даты проведения заседания) квартал.

Контроль реализации отдельных мероприятий плана будет осуществляться руководителями исполнительных органов государственной власти Астраханской области в соответствии со спецификой соответствующих направлений и мероприятий Программы и персональной ответственностью, возложенной на соответствующих лиц решениями комиссии и утвержденным в составе плана мероприятий.

Планы на квартал, а также отчеты об их исполнении будут разрабатываться органом управления Программой - рабочей группой по мониторингу реализации Программы, и предлагаться к утверждению решением комиссии.

Стимулирование исполнительных органов государственной власти Астраханской области и органов местного самоуправления пилотных муниципальных образований к эффективному выполнению мероприятий Программы заложено в основном принципе бюджетирования, ориентированного на результат, - большие ресурсы выделяются на направления деятельности, дающие наибольший эффект.

Чем более качественно (эффективно) участник выполнит мероприятие, чем более активно будет участвовать в реализации, тем больший опыт эффективного управления он приобретет, тем более результативные и, соответственно, конкурентоспособные программы он будет способен разрабатывать и реализовывать, тем больше финансовых ресурсов будет направляться на финансирование разработанных им программ.

Стимулирование исполнительных органов государственной власти Астраханской области будет обеспечено формированием стимулирующих принципов распределения бюджетных ресурсов между субъектами бюджетного планирования с использованием следующих принципов и механизмов:

- при рассмотрении вопросов распределения средств между субъектами бюджетного планирования будут рассматриваться ДРОНДы, включающие в себя целевые программы (ведомственные и региональные программы развития);

- при рассмотрении ДРОНДов будут учитываться планируемый уровень достижения роста целевых показателей развития человеческого и социального капитала области, обеспечиваемого за счет реализации целевых программ, и степень их обоснованности;

- решения о непосредственном распределении средств принимаются коллегиальным (межведомственным) органом, состоящим в том числе из представителей защищающего программу субъекта бюджетного планирования, «субъектов - конкурентов» и прочих исполнительных органов государственной власти Астраханской области;

- одни и те же показатели роста могут достигаться посредством реализации программ разными субъектами бюджетного планирования. При этом к финансированию будут приниматься программы тех субъектов, которые обеспечат обоснование достижения лучших результатов с меньшим объемом требуемых ресурсов, т.е. на основании сопоставления соотношения показателей цены и результативности при оценке реалистичности и обоснованности программ;

- субъект бюджетного планирования, активно участвующий в разработке методов реализации распределения бюджетных ресурсов и методов формирования программ достижения целевых результатов, приобретет необходимый опыт для наиболее качественной разработки программ, средства на реализацию которых будут затем включаться в состав расходов областного бюджета. Соответственно, субъект бюджетного планирования, обладающий большим опытом такой работы, накопленным в ходе реализации Программы, будет обладать конкурентными преимуществами по отношению к субъектам, обладающим меньшим опытом или не принимающим участие в реализации мероприятий Программы;

- методики финансирования программных мероприятий субъектов бюджетного планирования будут содержать элементы финансового стимулирования к достижению запланированных в программах показателей, например за счет механизмов распределения средств на текущую и стимулирующую составляющие (90% запланированных средств предоставляются на реализацию мероприятий Программы, а 10% - лишь в случае достижения запланированных значений целевых показателей).

Стимулирование органов местного самоуправления будет осуществлено с применением аналогичных принципов. Методами стимулирования будут предусматриваемые в новых методиках распределения средств финансовой помощи, стимулирующие муниципальные образования к достижению показателей развития, соответствующих приоритетам развития области.

Муниципальные образования, принимающие активное участие в реализации мероприятий Программы, будут обладать конкурентными преимуществами по отношению к муниципальным образованиям, не принимающим участие в реализации Программы, в том числе за счет формирования у них более качественного понимания новых принципов стимулирующего распределения средств, а также за счет того, что они сами смогут принимать участие и влиять на разработку принципов и методик распределения. Опыт, полученный представителями органов местного самоуправления при осуществлении мероприятий Программы, позволит применять его на практике при непосредственной реализации муниципальных программ развития, будет способствовать росту объемов финансовой помощи, распределяемой из областного бюджета в соответствии со стимулирующими эффективность методиками межбюджетных отношений, принципы которых описаны в подразделе \"Совершенствование системы межбюджетных отношений\" раздела \"Обоснование мероприятий Программы реформирования\".

6.4. План действий по реализации Программы

В реализации Программы будет задействовано значительное число исполнительных органов государственной власти Астраханской области. Конкретные мероприятия с указанием ответственного за реализацию исполнительного органа государственной власти Астраханской области и сроков реализации будут утверждены на первом заседании комиссии в плане мероприятий по выполнению Программы реформирования региональных финансов Астраханской области на 2006 - 2008 годы после подведения итогов конкурса Минфином России.

№ № п/п

Наименования мероприятия

Исполнители, ответственные за реализацию мероприятия

Результат исполнения мероприятия (нормативные правовые акты,   регламентирующие порядки, методики, процедуры и требования, отчетность,   аналитические записки)

Срок реализации мероприятия

Код показателя ПРРФ

1

2

3

4

5

6

1.

Ежемесячно контролировать соответствие Астраханской области условиям   дисквалификационных критериев, по выявлении признаков соответствия   незамедлительно информировать вице-губернатора-председателя Правительства Астраханской   области

Министерство финансов Астраханской области

Требование

01.12.2006-01.07.2008

нет

2.

Подготовить и представить отчет о выполнении первого этапа Программы в   требуемом составе отчетности

Министерство финансов Астраханской области

Отчетность

01.06.2007-20.08.2007

нет

3.

Подготовить и представить отчет о выполнении второго этапа Программы в   требуемом составе отчетности

Министерство финансов Астраханской области

Отчетность

01.06.2008-20.08.2008

нет

4.

Оценить возможность преобразования бюджетных учреждений,   предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций,   заполнить доп. таблицу A1

Министерство имущественных и земельных отношений, министерство   образования и науки, министерство здравоохранения, министерство культуры,   министерство социального развития и труда Астраханской области

Пояснительная записка, доп. таблица

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

A1

5.

Разработать и утвердить перечень основных социальных услуг,   предоставление которых может осуществляться негосударственными организациями

Министерство имущественных и земельных отношений, министерство   образования и науки, министерство здравоохранения, министерство культуры,   министерство социального развития и труда Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.06.2007

A1

6.

Разработать и утвердить порядок и план преобразования бюджетных   учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных   организаций и форму типового контракта

Министерство имущественных и земельных отношений, министерство   образования и науки, министерство здравоохранения, министерство культуры,   министерство социального развития и труда Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.06.2008

A1

7.

Опубликовать в СМИ и сети Интернет планируемые и фактические результаты   преобразования бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные   услуги, в форму негосударственных организаций

Министерство имущественных и земельных отношений, министерство   образования и науки, министерство здравоохранения, министерство культуры,   министерство социального развития и труда Астраханской области

Публикация, страница в Интернете

01.07.2007-01.06.2008

A1

8.

Провести оценку причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших   при исполнении областного бюджета за три последних отчетных года, и   финансовых последствий их возникновения, заполнить доп. таблицу A2

Министерство финансов Астраханской области

Пояснительная записка, доп. таблица

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

A2

9.

Провести оценку целесообразности доработки методологии планирования   временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года,   при необходимости утвердить доработанную методику

Министерство финансов Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.06.2007

A2

10.

Доработать порядок формирования финансового резерва для финансирования   временных кассовых разрывов, утвердить его

Министерство финансов Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.06.2007

A2

11.

Публиковать в СМИ и сети Интернет нормативные правовые акты,   регулирующие вопросы финансирования временных кассовых разрывов

Министерство финансов Астраханской области

Публикация, страница в Интернете

01.12.2006-01.07.2008

A2

12.

Обеспечить отсутствие прироста просроченной задолженности (за   исключением кредиторской) и кредиторской задолженности

Министерство финансов Астраханской области

Соответствие требованиям

01.01.2007-01.07.2008

A2

13.

Оценить фактические финансовые последствия реализации законов в   области бюджетного и налогового законодательства, принятого в последнем финансовом   году, заполнить доп. таблицу A3

Министерство финансов Астраханской области

Пояснительная записка, доп. таблица

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

A3

14.

Разработать и утвердить акт, утверждающий обязательность процедуры   проведения публичной независимой экспертизы (негосударственные, общественные   и научные организации) законопроектов в области бюджетной и налоговой   политики

Министерство финансов Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.03.2007

A3

15.

Разработать и утвердить порядок проведения публичной независимой   экспертизы законопроектов в области бюджетной и налоговой политики

Министерство финансов Астраханской области

01.12.2006-01.03.2007

A3

16.

Публиковать в СМИ и сети Интернет результаты публичной независимой   экспертизы законопроектов в области бюджетной и налоговой политики до   утверждения соответствующих законопроектов

Министерство финансов Астраханской области

Публикация, страница в Интернете

01.01.2007-01.06.2008

A3

17.

Обеспечить проведение в 2007-2008 годах независимой публичной   экспертизы всех законопроектов в области бюджетной и налоговой политики

Министерство финансов Астраханской области

Соответствие требованиям

01.01.2007-01.07.2008

A3

18.

Провести инвентаризацию кредиторской задолженности бюджетных   учреждений, анализ факторов ее возникновения за три последних отчетных года,   заполнить доп. таблицу A4

Министерство финансов Астраханской области

Пояснительная записка, доп. таблица

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

A4

19.

Провести инвентаризацию кредиторской задолженности государственных унитарных   предприятий, анализ факторов ее возникновения за три последних отчетных года,   заполнить доп. таблицу A4

Министерство имущественных и земельных отношений Астраханской области

Пояснительная записка, доп. таблица

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

А4

20.

Утверждать планы мероприятий по реструктуризации просроченной   кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий и ее   переоформления по мере выявления

Министерство имущественных и земельных отношений Астраханской области,   министерство финансов Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.06.2008

A4

21.

Оценить целесообразность доработки и утверждения процедуры мониторинга   кредиторской задолженности, в том числе бюджетных учреждений и унитарных   предприятий, а также оперативной отчетности о состоянии кредиторской   задолженности

Министерство финансов Астраханской области, министерство имущественных   и земельных отношений Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.06.2008

A4

22.

Публиковать в СМИ и сети Интернет информацию о состоянии кредиторской   задолженности, в том числе просроченной

Министерство финансов Астраханской области

Публикация, страница в Интернете

01.12.2006-01.06.2008

A4

23.

Обеспечить соответствие условиям непревышения кредиторской   задолженности среднемесячных расходов

Министерство финансов Астраханской области, министерство имущественных   и земельных отношений Астраханской области

Соответствие требованиям

01.12.2006-01.07.2008

A5

24.

По мере создания системы бюджетных услуг провести оценку потребности в   предоставляемых бюджетных услугах (отдельно по видам бюджетных услуг) и   фактически предоставленных бюджетных услуг за последние три отчетных года,   заполнить доп. таблицу B1

Министерство   имущественных и земельных отношений, министерство финансов, министерство   образования и науки, министерство здравоохранения, министерство культуры,   министерство социального развития и труда Астраханской области

Пояснительная записка, доп. таблица

01.04.2007-01.04.2008

B1

25.

Разработать и утвердить перечни бюджетных услуг, по которым должен   производиться учет потребности в их предоставлении

Министерство имущественных и земельных отношений, министерство   финансов, министерство образования и науки, министерство здравоохранения, министерство   культуры, министерство социального развития и труда Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.03.2007

B1

26.

Разработать и утвердить порядок проведения ежегодной оценки потребности   в предоставлении бюджетных услуг и учета результатов оценки при формировании   расходов на очередной финансовый год

01.12.2006-01.03.2007

B1

27.

Опубликовать в СМИ и сети Интернет результаты оценки потребности в   предоставлении бюджетных услуг и фактически произведенных (запланированных   расходов)

Министерство имущественных и земельных отношений, министерство   финансов, министерство образования и науки, министерство здравоохранения,   министерство культуры, министерство социального развития и труда Астраханской   области

Публикация, страница в Интернете

01.04.2007-01.04.2008

B1

28.

Обеспечить учет результатов оценки потребности в предоставлении   бюджетных услуг при формировании расходов областного бюджета на очередной   финансовый год

Министерство финансов Астраханской области

Соответствие требованиям

01.04.2007-01.06.2008

B1

29.

Проводить инвентаризацию действующего законодательства с точки зрения   наличия стандартов качества предоставления бюджетных услуг, в том числе по мере   его разработки в ходе выполнения Программы, заполнить доп. таблицу B2

Министерство имущественных и земельных отношений, министерство   образования и науки, министерство здравоохранения, министерство культуры,   министерство социального развития и труда Астраханской области

Пояснительная записка, доп. таблица

01.12.2006-01.06.2008

B2

30.

Разработать и утвердить стандарты качества предоставления бюджетных   услуг по видам бюджетных услуг (культура, образование, здравоохранение,   социальная политика, межбюджетные отношения и иные, признанные   целесообразными для стандартизации, сферы)

Министерство имущественных и земельных отношений, министерство   образования и науки, министерство здравоохранения, министерство культуры, министерство   социального развития и труда Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.03.2008

B2

31.

Разработать и утвердить порядок оценки соответствия качества   фактически предоставляемых бюджетных услуг стандартам и основным требованиям   к результатам работы бюджетных учреждений в соответствии со стандартами   качества предоставления бюджетных услуг

Министерство имущественных и земельных отношений, министерство   образования и науки, министерство здравоохранения, министерство культуры,   министерство социального развития и труда Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.03.2008

B2

32.

Публиковать в СМИ и сети Интернет на периодической основе стандарты предоставления   бюджетных услуг и результаты работы бюджетных учреждений в соответствии со   стандартами качества предоставления бюджетных услуг по мере разработки   стандартов, а также соответствия стандартам

Министерство имущественных и земельных отношений, министерство   образования и науки, министерство здравоохранения, министерство культуры,   министерство социального развития и труда Астраханской области

Публикация, страница в Интернете

01.07.2007-01.06.2008

B2

33.

Обеспечить условие, при котором не менее 50 % бюджетных расходов (без   учета субвенций на исполнение делегированных полномочий) имеют стандарты   качества предоставления бюджетных услуг

Министерство имущественных и земельных отношений, министерство   финансов, министерство образования и науки, министерство здравоохранения,   министерство культуры, министерство социального развития и труда Астраханской   области

Соответствие требованиям

01.07.2007-01.06.2008

B2

34.

Поводить оценку функций (целей) и задач субъектов бюджетного   планирования, заполнить дополнительную таблицу B3

Министерство экономического развития Астраханской области

Пояснительная записка, доп. таблица

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

B3

35.

Разработать и утвердить количественные показатели для оценки   результатов исполнения функций, достижения целей и решения задач для всех   субъектов бюджетного планирования

Министерство экономического развития Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.06.2007

B3

36.

Разработать и утвердить порядок разработки, утверждения и реализации   ведомственных целевых программ, индикаторов оценки результативности и планируемых   результатов, а также корректировки предоставляемых ведомствам и (или) главным   распорядителям бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов

Министерство экономического развития, министерство финансов   Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.06.2007

B3

37.

Разработать ведомственные целевые программы по предоставлению   бюджетных услуг министерствами, выбранными в качестве пилотных

Министерство экономического развития, министерство финансов,   министерство образования и науки, министерство здравоохранения, министерство   культуры, министерство социального развития и труда Астраханской области

Ведомственные целевые программы

01.06.2007-01.06.2008

B3

38.

Публиковать в СМИ и сети Интернет разработанные ведомственные целевые   программы и их результаты

Министерство финансов Астраханской области

Публикация, страница в Интернете

01.06.2008-01.07.2008

B3

39.

Обеспечить соответствие доли расходов, формируемых в рамках   ведомственных программ, на уровне не менее 50 % расходов областного бюджета   (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий)

Министерство экономического развития, министерство финансов   Астраханской области

Соответствие требованиям

01.12.2006-01.07.2008

B3

40.

Проводить оценку стратегических целей и задач, решаемых Правительством   Астраханской области, заполнить доп. таблицу B4

Министерство экономического развития Астраханской области

Пояснительная записка, доп. таблица

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

B4

41.

Разработать и утвердить порядок разработки, реализации и мониторинга реализации   областных целевых программ, а также процедуры изменения (корректировки) или   досрочного прекращения областной целевой программы по результатам реализации

Министерство экономического развития Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.02.2008

B4

42.

Разработать и утвердить требования к стратегическим целям, тактическим   задачам и мероприятиям областных целевых программ, а также показателям   непосредственных и конечных результатов областных целевых программ,   включающих показатели общественной и экономической эффективности реализации   программ, по утвержденной форме

Министерство экономического развития Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.02.2008

B4

43.

Опубликовать в СМИ и сети Интернет областные целевые программы

Министерство экономического развития Астраханской области

Публикация, страница в Интернете

01.07.2007-15.06.2008

B4

44.

Провести оценку и анализ причин отклонений утвержденных на год доходов   и расходов областного бюджета и макроэкономических параметров от фактических   (в том числе по отдельным статьям бюджетной классификации) за три последних   отчетных года, заполнить доп. таблицу B5

Министерство финансов Астраханской области

Пояснительная записка, доп. таблица

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

B5

45.

Разработать и утвердить обязательный порядок учета показателей среднесрочного   финансового плана при подготовке закона об областном бюджете на очередной   финансовый год

Министерство финансов Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.06.2008

B5

46.

Разработать и утвердить методику формирования среднесрочного   финансового плана (с учетом положений об утверждении на очередной финансовый   год путем корректировки утвержденного в предыдущем финансовом году)

Министерство финансов Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.06.2008

B5

47.

Опубликовать в СМИ и сети Интернет среднесрочный финансовый план и   показатели доходов, расходов по основным статьям бюджетной классификации   (функциональной, экономической и ведомственной), объем государственного долга   Астраханской области не менее чем на 3 года и ход его исполнения

Министерство финансов Астраханской области

Публикация, страница в Интернете

01.03.2007-01.06.2008

B5

48.

Осуществлять инвентаризацию расходных обязательств Астраханской   области с точки зрения наличия нормативно правового регулирования   предусматриваемых в консолидированном бюджете Астраханской области расходов,   представить к отчету реестр расходных обязательств Астраханской области

Министерство финансов Астраханской области

Пояснительная записка

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

B6

49.

Провести анализ целесообразности доработки и утверждения доработанного   порядка формирования реестра расходных обязательств Астраханской области, а   также порядка представления реестра расходных обязательств муниципальных   образований

Министерство финансов Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.03.2007-01.06.2008

B6

50.

Разработать и утвердить порядок использования (учета) данных реестра   расходных обязательств Астраханской области при подготовке докладов о   результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования,   перспективного финансового плана

Министерство финансов Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.06.2008

B6

51.

Опубликовать в СМИ и сети Интернет реестр расходных обязательств   области и реестры расходных обязательств Астраханской области и муниципальных   образований

Министерство финансов Астраханской области

Публикация, страница в Интернете

01.12.2006-01.06.2008

B6

52.

Обеспечить факт регулирования нормативными правовыми актами области и   муниципальных образований всех расходов области и муниципальных образований

Министерство финансов Астраханской области

Соответствие требованиям

01.12.2006-01.06.2008

В6

53.

Провести оценку основных требований к отдельным направлениям и   должностям государственной гражданской службы, заполнить доп. таблицу C1

Управление кадровой политики и государственной службы администрации   Губернатора Астраханской области

Пояснительная записка, доп. таблица

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

C1

54.

Провести анализ и выявить основные сферы деятельности государственных   гражданских служащих, требующих применения мер по повышению квалификации

Управление кадровой политики и государственной службы администрации   Губернатора Астраханской области

Пояснительная записка

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

C1

55.

Разработать и утвердить порядок, перечень направлений и предметы   изучения при повышении квалификации государственных гражданских служащих на   очередной финансовый год

Управление кадровой политики и государственной службы администрации   Губернатора Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.06.2007

C1

56.

Публиковать в СМИ и сети Интернет перечни вакансий, условия проведения   конкурсов и их результаты, перечень направлений и предметов изучения при   повышении квалификации государственных гражданских служащих на очередной   финансовый год

Управление кадровой политики и государственной службы администрации   Губернатора Астраханской области

Публикация, страница в Интернете

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

C1

57.

Обеспечить организацию курсов повышения квалификации не реже чем раз в   три года, не менее чем для 50 % работников пилотных исполнительных органов   государственной власти Астраханской области

Управление кадровой политики и государственной службы администрации   Губернатора Астраханской области, министерство финансов Астраханской области

Соответствие требованиям

01.12.2006-01.07.2008

C1

58.

Оценить действующие бюджетные расходы на финансирование   жилищно-коммунального хозяйства, в том числе из местных бюджетов, за три   последних отчетных года, заполнить доп. таблицу D1

Министерство жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области

Пояснительная записка, доп. таблица

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

D1

59.

Разработать и утвердить законом методику предоставления субвенций   муниципальным образованиям на выполнение государственных полномочий по   предоставлению населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг исходя   из 100 % уровня платежей граждан

Министерство жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области

Нормативный   правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.03.2008

D1

60.

Разработать и утвердить законом в составе методики предоставления   субвенций муниципальным образованиям на выполнение государственных полномочий   по предоставлению населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг   положение, предоставляющее возможность муниципальным образованиям в случае   экономии полученных субвенций направлять их на другие направления   финансирования ЖКХ

Министерство жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области

01.12.2006-01.03.2008

D1

61.

Публиковать в СМИ и сети Интернет установленный, фактический уровни   платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги по каждому   муниципальному образованию

Министерство жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области

Публикация, страница в Интернете

01.04.2007-01.06.2008

D1

62.

Обеспечить средний по Астраханской области фактический уровень   платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги на уровне не   менее 95 %

Министерство жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области

Соответствие требованиям

01.12.2006-01.07.2008

D1

63.

Оценить бюджетную и социальную эффективность реализуемых   инвестиционных проектов за три последних отчетных года, заполнить доп.   таблицу E1

Министерство экономического развития, исполнительные органы   государственной власти Астраханской области

Пояснительная записка, доп. таблица

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

E1

64.

Разработать и утвердить порядок оценки бюджетной и социальной   эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов

Министерство экономического развития, исполнительные органы   государственной власти Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.04.2007

E1

65.

Разработать и утвердить систему критериев, удовлетворение которым   является основанием для досрочного прекращения (переработки) реализации   инвестиционных проектов

Министерство экономического развития, исполнительные органы   государственной власти Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.04.2007

E1

66.

Опубликовать в СМИ и сети Интернет отчеты о реализованных за последний   отчетный год инвестиционных проектах, включая оценку бюджетной и социальной   эффективности по каждому из проектов

Министерство экономического развития Астраханской области

Публикация, страница в Интернете

01.12.2006-01.06.2008

E1

67.

Обеспечить отсутствие в расходах бюджета за последний отчетный год   расходов на инвестиционные проекты, соответствующих условиям для досрочного   прекращения их реализации

Министерство экономического развития Астраханской области,   министерство финансов Астраханской области

Соответствие требованиям

01.12.2006-01.06.2008

E1

68.

Оценить используемые процедуры принятия решений об осуществлении новых   инвестиционных проектов за три последних отчетных года, заполнить   дополнительную таблицу E2

Министерство экономического развития Астраханской области

Пояснительная записка, доп. таблица

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

E2

69.

Разработать и утвердить положения, запрещающие инициацию новых   инвестиционных проектов в случае, если эксплуатационные расходы будущих   периодов превышают финансовый эффект от их реализации

Министерство экономического развития Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.04.2007

E2

70.

Разработать и утвердить порядок включения в бюджет расходов на   осуществление новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных   расходов будущих периодов

Министерство экономического развития Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.04.2007

E2

71.

Опубликовать в СМИ и сети Интернет результаты оценки новых инвестиционных   проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов до утверждения   их законом об областном бюджете раздельно по каждому проекту

Министерство экономического развития Астраханской области

Публикация, страница в Интернете

01.06.2007-01.06.2008

E2

72.

Обеспечить отсутствие в расходах областного бюджета за последний   отчетный год расходов на новые инвестиционные проекты, по которым   эксплуатационные расходы будущих периодов превышают положительный финансовый   эффект от их реализации

Министерство экономического развития, министерство финансов   Астраханской области

Соответствие требованиям

01.12.2006-01.06.2008

E2

73.

Оценить потери областного бюджета от недополученных доходов (с учетом инфляции),   в том числе по рассроченным и отсроченным платежам за три последних отчетных   года, заполнить доп. таблицу F1

Министерство финансов Астраханской области

Пояснительная записка, доп. таблица

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

F1

74.

Разработать и утвердить порядок предоставления рассрочек и отсрочек, в   том числе с использованием соглашений с налоговыми органами

Министерство финансов Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.06.2007

F1

75.

Разработать и утвердить порядок проведения мониторинга дебиторской   задолженности, рассроченных и отсроченных платежей, в том числе посредством   соглашений об информационном взаимодействии с налоговыми органами

Министерство финансов Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.06.2007

F1

76.

Публиковать в СМИ и сети Интернет данные об объемах дебиторской   задолженности, рассроченных и отсроченных платежей (с учетом инфляции)

Министерство финансов Астраханской области

Публикация, страница в Интернете

01.12.2006-01.06.2008

F1

77.

Обеспечить объем дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных   платежей на уровне, не превышающем 3 % доходов областного бюджета за   последний отчетный финансовый год

Министерство финансов Астраханской области

Соответствие требованиям

01.01.2007-01.07.2008

F1

78.

Произвести оценку объемов налоговых льгот в разрезе отраслей экономики   по каждому виду льгот за три последних отчетных года, заполнить доп. таблицу   F2

Министерство финансов, министерство экономического развития   Астраханской области

Пояснительная записка, доп. таблица

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

F2

79.

Разработать и утвердить порядок оценки бюджетной и социальной   эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот

Министерство финансов, министерство экономического развития   Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.06.2007

F2

80.

Разработать и утвердить положения, запрещающие предоставление и   пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке финансовой эффективности

Министерство финансов Астраханской области, министерство   экономического развития Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.06.2007

F2

81.

Публиковать в СМИ и сети Интернет данные об объемах предоставляемых   налоговых льгот и оценке их эффективности

Министерство финансов Астраханской области

Публикация, страница в Интернете

01.12.2006-01.06.2008

F2

82.

Обеспечить объем налоговых льгот на уровне, не превышающем 5 %   налоговых доходов областного бюджета за последний отчетный год

Министерство финансов Астраханской области

Соответствие требованиям

01.12.2006-01.01.2008

F2

83.

Провести оценку фактического уровня деловой активности субъектов   малого предпринимательства за три последних отчетных года, заполнить доп.   таблицу F3

Министерство экономического развития Астраханской области

Пояснительная записка, доп. таблица

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

F3

84.

Разработать и утвердить порядок оказания консультационной и   организационной поддержки субъектам малого предпринимательства

Министерство экономического развития Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.06.2007

F3

85.

Разработать и утвердить порядок мониторинга деятельности предприятий в   сфере малого предпринимательства (включая финансово-экономические показатели   деятельности)

Министерство экономического развития Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.06.2007

F3

86.

Публиковать в СМИ и сети Интернет результаты мониторинга малого   предпринимательства

Министерство экономического развития Астраханской области

Публикация, страница в Интернете

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

F3

87.

Обеспечить подтверждение роста доли продукции малого предпринимательства   в общем объеме промышленного производства Астраханской области за последний   отчетный финансовый год

Министерство экономического развития Астраханской области

Соответствие требованиям

01.12.2006-01.06.2008

F3

88.

Провести инвентаризацию объектов государственной собственности   Астраханской области, в том числе по хозяйственным обществам, имеющим в   уставных капиталах акции (доли), находящиеся в государственной собственности   Астраханской области, за три последних отчетных года, заполнить доп. таблицу   F4

Министерство имущественных и земельных отношений Астраханской области

Пояснительная записка, доп. таблица

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

F4

89.

Публиковать в СМИ и сети Интернет информацию о стоимости объектов,   находящихся в государственной собственности Астраханской области, в том числе   по отдельным объектам собственности

Министерство имущественных и земельных отношений Астраханской области

Публикация, страница в Интернете

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

F4

90.

Обеспечить условия оценки стоимости объектов, находящихся в   государственной собственности Астраханской области, в полном соответствии утвержденной   процедуре

Министерство имущественных и земельных отношений Астраханской области

Соответствие требованиям

01.12.2006-01.07.08

F4

91.

Провести оценку результатов деятельности государственных унитарных предприятий   и хозяйственных обществ, имеющих в уставных капиталах акции (доли),   находящиеся в государственной собственности Астраханской области, за три   последних отчетных года, заполнить доп. таблицу F5

Министерство имущественных и земельных отношений Астраханской области

Пояснительная записка, доп. таблица

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

F5

92.

Разработать и утвердить систему критериев для сохранения государственных   унитарных предприятий и хозяйственных обществ, имеющих в уставных капиталах   акции (доли), находящиеся в государственной собственности Астраханской   области (предусматривающих сохранение участия с областной долей не ниже 25%),   на основе оценки бюджетной и социальной эффективности

Министерство имущественных и земельных отношений Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.06.07

F5

93.

Публиковать в СМИ и сети Интернет реестры и результаты деятельности   государственных унитарных предприятий и хозяйственных обществ, имеющих в   уставных капиталах акции (доли), находящиеся в государственной собственности   Астраханской области

Министерство имущественных и земельных отношений Астраханской области

Публикация, страница в Интернете

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

F5

94.

Обеспечить соответствие не менее 90 % государственных унитарных   предприятий и хозяйственных обществ, имеющих в уставных капиталах акции (доли),   находящиеся в государственной собственности Астраханской области,   установленным критериям для их сохранения в составе государственной   собственности Астраханской области

Министерство имущественных и земельных отношений Астраханской области

Соответствие требованиям

01.12.2006-01.06.2008

F5

95.

Провести оценку действующих долговых обязательств, в том числе с   группировкой по видам заимствований, срокам их погашения, за три последних   отчетных года, заполнить доп. таблицу G1

Министерство финансов Астраханской области

Пояснительная записка, доп. таблица

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

G1

96.

Доработать и утвердить доработанную методику расчета объема возможного   привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на долговую   нагрузку областного бюджета

Министерство финансов Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.06.2007

G1

97.

Публиковать в СМИ и сети Интернет сведения о долговых обязательствах,   в том числе по видам обязательств и срокам их погашения

Министерство финансов Астраханской области

Публикация, страница в Интернете

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

G1

98.

Осуществлять все операции по долговым обязательствам полностью в   соответствии с утвержденными процедурами управления государственным долгом   Астраханской области

Министерство финансов Астраханской области

Соответствие требованиям

01.12.2006-01.06.2008

G1

99.

Провести оценку бюджетной и социальной эффективности, фактов   исполнения предоставленных государственных гарантий Астраханской области за   три последних отчетных года, заполнить доп. таблицу G2

Министерство финансов Астраханской области, министерство   экономического развития Астраханской области

Пояснительная записка, доп. таблица

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

G2

100.

Публиковать в СМИ и сети Интернет материалы по объявляемым конкурсам   на получение государственных гарантий Астраханской области и результатам их   проведения

Министерство финансов Астраханской области

Публикация, страница в Интернете

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

G2

101.

Осуществлять предоставление государственных гарантий Астраханской   области полностью в соответствии с установленными процедурами

Министерство финансов Астраханской области

Соответствие требованиям

01.12.2006-01.07.2008

G2

102.

Произвести оценку уровня социально-экономического положения   муниципальных образований, дифференциации налогового потенциала и расходных   потребностей, равномерности налоговой базы, заполнить доп. таблицу H1

Министерство финансов, министерство экономического развития   Астраханской области

Пояснительная записка, доп. таблица

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

H1

103.

Разработать региональный норматив расходов на приобретение топлива   муниципальными образованиями на организацию отопительного сезона для   использования при распределении средств фонда софинансирования социальных   расходов

Министерство жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.202006-01.05.2007

Н1

104.

Разработать и утвердить методику распределения средств фонда   софинансирования социальных расходов, в рамках которой производится перераспределение   средств, с учетом региональных нормативов

Министерство финансов Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.05.2007-01.06.2008

H1

105.

Публиковать в СМИ и сети Интернет проекты методик, утвержденные   методики и расчеты по распределению финансовой помощи

Министерство финансов Астраханской области

Публикация, страница в Интернете

01.12.2006-01.06.2008

H1

106.

Обеспечить в последнем отчетном году осуществление не менее 80% расходов   на предоставление финансовой помощи по утвержденным методикам (фонд   финансовой поддержки, фонд софинансирования социальных расходов)

Министерство финансов Астраханской области

Соответствие требованиям

01.12.2006-01.06.2008

H1

107.

Провести оценку обеспеченности муниципальных образований объектами   социальной и инженерной инфраструктуры, заполнить доп. таблицу H2

Министерство экономического развития Астраханской области

Пояснительная записка, доп. таблица

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

H2

108.

Разработать и утвердить порядок оценки инвестиционных проектов с   учетом бюджетной и социальной эффективности, сроков реализации проектов и   соответствующих приоритетов

Министерство экономического развития Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.06.2008

H2

109.

Разработать и в составе закона утвердить порядок формирования,   распределения и расходования средств фонда муниципального развития

Министерство экономического развития Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.06.2008

H2

110.

Публиковать в СМИ и сети Интернет результаты оценки обеспеченности объектами   социальной и инженерной инфраструктуры

Министерство экономического развития Астраханской области

Публикация, страница в Интернете

01.12.2006-01.06.2008

H2

111.

Провести оценку фактических кассовых разрывов по муниципальным образованиям,   возникших в ходе исполнения местных бюджетов, за три последних отчетных года,   заполнить доп. таблицу H3

Министерство финансов Астраханской области

Пояснительная записка, доп. таблица

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

H3

112.

Разработать и утвердить формализованную методику расчета распределения   бюджетных кредитов на кассовый разрыв

Министерство финансов Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.06.2008

H3

113.

Публиковать в СМИ и сети Интернет данные о наличии кассовых разрывов и   объемах предоставленных бюджетных кредитов в разрезе муниципальных   образований помесячно

Министерство финансов Астраханской области

Публикация, страница в Интернете

01.12.2006-01.06.2008

H3

114.

Обеспечить отсутствие просроченной задолженности по предоставленным   бюджетным кредитам

Министерство финансов Астраханской области

Соответствие требованиям

01.12.2006-01.06.2008

H3

115.

Провести оценку перечня показателей, характеризующих качество   управления финансами, и платежеспособности муниципальных образований,   заполнить доп. таблицу H4

Министерство финансов Астраханской области

Пояснительная записка, доп. таблица

Ежегодно, в срок до 1 июня года, следующего за отчетным периодом

H4

116.

Разработать и утвердить порядок применения результатов мониторинга   оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных   образований при предоставлении финансовой помощи

Министерство экономического развития Астраханской области

Нормативный правовой акт Астраханской области

01.12.2006-01.06.2008

H4

117.

Публиковать в СМИ и сети Интернет результаты оценки качества управления   финансами и платежеспособности муниципальных образований

Министерство финансов Астраханской области

Публикация, страница в Интернете

01.12.2006-01.06.2008

H4

118.

Обеспечить увеличение за последний отчетный год средней по муниципальным   образованиям оценки качества управления финансами и платежеспособности   муниципальных образований в сравнении с предыдущим финансовым годом

Министерство финансов Астраханской области

Соответствие требованиям

01.12.2006-01.06.2008

H4

6. Статус Программы

Программа одобрена постановлением Правительства Астраханской области, утверждена постановлением Государственной Думы Астраханской области, а также согласована с муниципальными образованиями Астраханской области. Основные положения Программы опубликованы в средствах массовой информации и размещены в сети Интернет.