ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРИЗНАЛ НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНЫМИ ПП. 13 И 36 ИНСТРУКЦИИ О ПОРЯДКЕ ВЫДАЧИ, ЗАМЕНЫ, УЧЕТА И ХРАНЕНИЯ ПАСПОРТОВ ГРАЖДАНИНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, УТВЕРЖДЕННОЙ ПРИКАЗОМ МВД Р...



В9905717

В199905717

ОПУБЛИКОВАНО:

БЮЛЛЕТЕНЬ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ, N 6, СТР. 7, 2000г.

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ

                             30.04.99

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПРИЗНАЛ НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНЫМИ ПП. 13 И 36

ИНСТРУКЦИИ О ПОРЯДКЕ ВЫДАЧИ, ЗАМЕНЫ, УЧЕТА

И ХРАНЕНИЯ ПАСПОРТОВ ГРАЖДАНИНА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, УТВЕРЖДЕННОЙ ПРИКАЗОМ

МВД РОССИИ ОТ 15 СЕНТЯБРЯ 1997 Г. N 605,

В ЧАСТИ, ПРЕПЯТСТВУЮЩЕЙ ВЫДАЧЕ ГРАЖДАНИНУ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПАСПОРТА В ИНОМ ПОРЯДКЕ

ПРИ ОТСУТСТВИИ У НЕГО РЕГИСТРАЦИИ ПО МЕСТУ

ЖИТЕЛЬСТВА ИЛИ ПО МЕСТУ ПРЕБЫВАНИЯ

(Извлечение из решения Верховного Суда РФ)

Во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. N 828 "Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации" 15 сентября 1997 г. Министерством внутренних дел Российской Федерации издан приказ N 605, который 20 октября 1997 г. зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации за N 1400 и официально опубликован.

Приказом N 605 утверждена Инструкция о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации, регламентирующая порядок выдачи и замены паспортов в Российской Федерации и описание бланка паспорта гражданина Российской Федерации.

Согласно п. 13 данной Инструкции выдача и замена паспортов производятся органами внутренних дел по месту жительства граждан. Гражданам, не имеющим места жительства, выдача и замена паспортов производится по месту их пребывания в порядке, установленном пп. 36-40 этой Инструкции.

В соответствии с ч. 1 п. 36 Инструкции граждане, не имеющие места жительства, в том числе проживающие за пределами Российской Федерации, могут обращаться для получения или замены паспортов в паспортно-визовые подразделения органов внутренних дел по месту пребывания. Для получения паспорта указанные лица помимо документов, удостоверяющих личность и подтверждающих другие сведения, необходимые для оформления паспорта, представляют также свидетельство о регистрации по месту пребывания по форме N 3 (приложение 3 к Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 23 октября 1995 г. N 393).

Граждане Сафронов и Ефимов обратились в Верховный Суд РФ с заявлением о признании недействительными п. 13 Инструкции в части слов: "...по месту жительства граждан. Гражданам, не имеющим места жительства, выдача и замена паспортов производится по месту их пребывания в порядке, установленном пунктами 36-40 настоящей Инструкции" и ч. 1 п. 36 Инструкции.

По мнению заявителей, положения Инструкции о том, что выдача паспорта возможна только после регистрации гражданина по месту жительства или по месту пребывания, незаконно ограничивают право граждан на получение паспорта независимо от места постоянного жительства или от места временного пребывания. По смыслу Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации в соответствии со ст. 6 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" и п. 2.1.1 Инструкции о применении этих Правил регистрация граждан по месту пребывания и по месту жительства не производится при отсутствии паспорта как основного документа, удостоверяющего личность (Указ Президента Российской Федерации N 232 от 13 марта 1997 г. "Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации"). Таким образом, приказом N 605 МВД России, как считали заявители, фактически лишены права на получение паспорта лица, не зарегистрированные по месту жительства или пребывания. В результате применения упомянутых норм заявители не могли получить паспорта в органах внутренних дел и на момент рассмотрения дела вынуждены проживать без паспортов и без регистрации.

Так, заявитель Сафронов, демобилизовавшись из рядов Вооруженных Сил Российской Федерации, 8 февраля 1999 г. обратился в паспортный стол ОВД пос. Заря Балашихинского района Московской области, но ему было отказано в выдаче паспорта в связи с отсутствием регистрации как по месту жительства, так и по месту пребывания.

Заявитель Ефимов, не зарегистрированный по месту жительства и имеющий регистрацию по месту пребывания в г. Железнодорожном Московской области, утратил паспорт в результате совершенной у него кражи. В паспортном столе ОВД г. Железнодорожного со ссылкой на оспариваемые нормы в выдаче паспорта ему отказано из-за того, что у него нет регистрации по месту жительства. Поэтому Ефимов не имел возможности приобретать авиа- или железнодорожные билеты, для него созданы препятствия в реализации конституционного права на свободу передвижения. Кроме того, заявитель Ефимов ввиду отсутствия у него паспорта оказался лишенным возможности оформить в загсе брак с гражданкой Скобкиной и зарегистрироваться по месту жительства супруги.

Представители Министерства внутренних дел Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации эти требования не признали и просили оставить их без удовлетворения, ссылаясь на то, что ограничение возможности выдачи гражданам паспортов, связанные с регистрацией по месту жительства и пребывания, прав граждан не нарушают, вызваны необходимостью упорядочить выдачу паспортов и основаны на п. 10 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. N 828. По мнению заинтересованных лиц, субъективные права заявителей, которым отказано в выдаче паспортов, могут быть защищены путем обжалования действий должностных лиц, которые без достаточных к тому оснований отказали им в регистрации по месту их пребывания и жительства.

Верховный Суд РФ 30 апреля 1999 г. заявление Сафронова и Ефимова удовлетворил и признал недействительными п. 13 и ч. 1 п. 36 Инструкции как ограничивающие возможность получения гражданином паспорта без предварительной регистрации по месту жительства или по месту пребывания по следующим основаниям.

Согласно п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 г. N 232 "Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации" паспорт является основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации.

Суд считает очевидным и в соответствии со ст. 55 ГПК РСФСР не нуждающимся в доказывании то, что с наличием паспорта гражданина Российской Федерации связана возможность реализации целого ряда прав человека и гражданина, в том числе и конституционных. Так, например, без паспорта невозможна или по меньшей мере затруднена реализация права граждан на свободное перемещение, выбор места жительства и пребывания на территории Российской Федерации, а также на выезд за пределы государства и въезд на его территорию (ст. 27 Конституции Российской Федерации); права участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 32 Конституции Российской Федерации); прав в сфере трудовых, семейных и гражданско-правовых отношений (ст. ст. 34-37, ст. 60 Конституции Российской Федерации); права на получение государственных пенсий и пособий (ст. 39 Конституции Российской Федерации). Федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты наличием паспорта обусловили возможность вступления в брак, регистрации актов гражданского состояния, регистрации по месту жительства и пребывания, приобретения авиа- и железнодорожных билетов; совершения сделок, требующих нотариального удостоверения или государственной регистрации: поступления в вузы; приобретения иностранной валюты в обменных пунктах и т.д.

В силу п. 1 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. N 828, паспорт обязаны иметь все граждане Российской Федерации, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории Российской Федерации.

Проживание граждан, обязанных иметь паспорта, без паспорта или по недействительному паспорту в соответствии со ст. 178 КоАП РСФСР является административным правонарушением, за которое установлена административная ответственность.

Таким образом, только при наличии паспорта гражданин имеет возможность реализовывать свои права. Кроме того, получение паспорта - не только право, но и обязанность граждан Российской Федерации, проживающих на ее территории. В связи с этим любое ограничение права на получение паспорта не может рассматриваться иначе, как ограничение прав человека и гражданина на территории Российской Федерации.

Выдача паспорта лишь по месту жительства или пребывания, подтвержденному регистрацией, связывающая реализацию гражданином его прав с необходимостью обращения только в определенный территориальный исполнительный орган, а также с наличием у него жилого помещения, ограничивает возможность реализации прав граждан. Отсутствие какой-либо альтернативы для случаев, когда регистрационный порядок не может быть использован, приводит к нарушениям этих прав, поскольку существенно осложняет либо делает невозможным их реализацию, ставя это в зависимость от регистрации и, следовательно, от наличия жилого помещения, признаваемого местом постоянного или преимущественного пребывания гражданина.

Существующий порядок выдачи паспорта ограничивает права лиц, не находящихся по тем или иным причинам по месту своего жительства, подтвержденному регистрацией. Практически невозможным оказывается получение паспорта в России для граждан, постоянно проживающих за ее пределами, для вынужденных переселенцев, а также для всех граждан Российской Федерации, не имеющих жилого помещения в статусе места жительства или места пребывания, которое может быть подтверждено регистрацией, либо вообще не обладающих жилым помещением.

Между тем конституционные права и свободы гарантируются гражданам независимо от места жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого помещения для постоянного или временного проживания (места жительства, места пребывания), тем более что государство не связано обязанностью во всех случаях обеспечивать граждан жилыми помещениями. Осуществление гражданином конституционного права свободно перемещаться по территории Российской Федерации, выбирать место жительства и пребывания, выезжать за пределы Российской Федерации и, соответственно, выдача и получение паспорта не должны зависеть от наличия или отсутствия у гражданина определенного жилого помещения.

Порядок выдачи паспорта лишь по месту жительства выступает в качестве дискриминирующего признака, противоречащего чч. 1, 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина, в том числе независимо от места жительства и от наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания.

Согласно ст. 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.

Такая правовая позиция выражена Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 25 апреля 1995 г. по делу о проверке конституционности чч. 1, 2 ст. 54 ЖК РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой, от 4 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов г. Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и г. Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы, и от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности положений чч. 1 и 3 ст. 8 Федерального закона от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина А.Я. Аванова.

В соответствии со ст.ст. 6 и 87 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" решения Конституционного Суда Российской Федерации обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений; признание нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, воспроизводящих его или содержащих такие же положения, какие были предметом обращения в Конституционный Суд Российской Федерации (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 марта 1999 г. N 19-О по жалобе гражданина Кагирова Р.А. на нарушение его конституционных прав положениями чч. 2 и 5 ст. 25 Закона Республики Башкортостан "О местном государственном управлении в Республике Башкортостан").

Конституция Российской Федерации (ч. 3 ст. 55) допускает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина, но только федеральным законом и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Законом Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" определена недопустимость установления подзаконными актами таких правил, согласно которым регистрация как по месту пребывания, так и по месту жительства является условием реализации прав и свобод граждан.

Между тем МВД России при принятии оспариваемой нормы, а Министерство юстиции Российской Федерации при проведении соответствующей правовой экспертизы и при государственной регистрации нормативного акта данное положение Закона не учли.

В результате принятия названных норм реализация права гражданина России на получение паспорта необоснованно ставится в зависимость от наличия или отсутствия у него регистрации как по месту пребывания, так и по месту жительства, а получение паспорта при отсутствии такой регистрации делается невозможным, поскольку Инструкция не предусматривает порядок выдачи паспорта гражданам, не имеющим жилого помещения и не зарегистрированным по месту жительства или пребывания.

Довод представителей МВД России о том, что оспариваемым нормативным актом субъективные права заявителей не нарушены, поскольку они имеют возможность зарегистрироваться по месту пребывания, а в случае отказа в этом со стороны паспортной службы или ее должностных лиц - обжаловать такой отказ в суд, необоснован. Предметом судебного разбирательства по делу являются не только субъективные права конкретных заявителей, но и права всех других граждан, которые нарушаются или могут быть нарушены в будущем при применении норм обжалуемой Инструкции.

Верховный Суд РФ признал недействительными пп. 13 и 36 Инструкции о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 15 сентября 1997 г. N 605 "Об утверждении Инструкции о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации", в части, препятствующей выдаче гражданину Российской Федерации паспорта в ином порядке при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания.

[Отформатировано: 19.07.2000 оператор НЦПИ - Иванова Е.В.]

[проверено: 15.09.2000 редактор НЦПИ - Юрченко М.А.]