О программе "Реформирование региональных финансов Тамбовской области на 2006-2008 годы"



РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

Тамбовская областная Дума

ЗАКОН

31.10.2006 г.

г. Тамбов

№ 93-З

О программе «Реформирование региональных финансов Тамбовской области на 2006-2008 годы»

Статья 1.

Утвердить программу «Реформирование региональных финансов Тамбовской области на 2006 - 2008 годы».

Статья 2.

Администрации области при формировании областного бюджета на 2007 - 2008 годы предусматривать выделение средств на реализацию мероприятий, предусмотренных программой «Реформирование региональных финансов Тамбовской области на 2006 - 2008 годы», и ежегодно уточнять размер выделяемых на ее реализацию ассигнований с учетом возможностей областного бюджета.

Статья 3.

Настоящий Закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Глава администрации

области

О.И.Бетин

Паспорт программы «Реформирование региональных финансов
Тамбовской области на 2006 - 2008 годы»

Наименование Программы

- «Реформирование региональных финансов Тамбовской области на 2006 - 2008 годы»

Основание для разработки

Постановление Правительства Российской Федерации от zakon.scli.ru«Об утверждении Положения о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов»; постановление администрации области от zakon.scli.ru«О мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и сообщения главы администрации области о положении в области и основных направлениях ее социально-экономического развития на 2005 год и среднесрочную перспективу»

Государственный заказчик

Администрация Тамбовской области

Основной разработчик

Финансовое управление Тамбовской области

Цель Программы

Создание благоприятных условий для социально-экономического развития области; переход к бюджетному планированию, ориентированному на результат; повышение эффективности деятельности всех уровней власти

Основные задачи

Повышение качества управления общественными финансами области; повышение прозрачности системы региональных и местных финансов, качества и достоверности бюджетного учета и отчетности; модернизация бюджетного процесса, связанная с внедрением новых информационных технологий, позволяющих обеспечить более высокий уровень финансового планирования и финансового контроля; обеспечение реалистичности областного бюджета, выполнение обязательств перед бюджетополучателями и кредиторами; внедрение передовых методов управления финансами, включая переход к принципам бюджетирования, ориентированного на результат; внедрение системы стандартизации предоставляемых бюджетных услуг и среднесрочного финансового планирования; реализация административной реформы; обеспечение обоснованного распределения финансовых ресурсов региона по его территории, создание стимулов и равных условий для развития муниципальных образований; создание системы управления кредиторской и дебиторской задолженностью

Срок реализации Программы

2006 - 2008 годы

Основные направления Программы

Реформа бюджетного процесса и управления расходами; внедрение принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат; проведение административной реформы; реформирование государственного сектора экономики; совершенствование системы финансирования инвестиций; создание условий для развития доходной базы области; совершенствование долговой политики; совершенствование межбюджетных отношений.

Исполнители Программы

Администрация области, финансовое управление области, управление экономической политики администрации области, органы исполнительной власти области, областные государственные учреждения, научные и иные организации, привлекаемые администрацией области

Объемы, источники финансирования

177 878,0 тыс. рублей, в том числе: за счет средств областного бюджета Тамбовской области - 35 563,0 тыс. рублей, за счет средств федерального бюджета - 142 315,0 тыс. рублей

Ожидаемые результаты

Совершенствование нормативной правовой базы области по основным направлениям реформирования региональных финансов области; утверждение порядка и плана перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций и формы типового контракта; утверждение порядка формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов; прохождение независимой экспертизы всех проектов законов в финансово-бюджетной и налоговой сферах; утверждение процедуры мониторинга кредиторской задолженности, в том числе бюджетных учреждений и унитарных предприятий; непревышение объема кредиторской задолженности среднемесячных расходов областного бюджета; формирование расходов на очередной финансовый год с учетом результатов оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг; законодательное утверждение стандартов качества предоставления бюджетных услуг по видам бюджетных услуг (культура, образование, здравоохранение, социальная политика); утверждение порядков разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, индикаторов оценки результативности и планируемых результатов, а также корректировки предоставляемых ведомствам бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов; утверждение порядка разработки, утверждения и реализации областных целевых программ, внедрение механизма оценки и мониторинга областных целевых программ; утверждение методики формирования среднесрочного финансового плана; регулирование всех расходов областного бюджета и бюджетов муниципальных образований нормативными правовыми актами Тамбовской области и муниципальных образований; назначение специалистов на вакантные должности государственной гражданской службы на конкурсной основе, прохождение не менее 50% государственных гражданских служащих области курсов повышения квалификации не реже чем раз в три года; уровень платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги составит более 95%; утверждение системы критериев, удовлетворение которым является основанием для досрочного прекращения (переработки) реализации инвестиционных проектов; установление объема дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей в размере, не превышающем 3% доходов областного бюджета; установление объема налоговых льгот в размере менее 5% доходов областного бюджета; утверждение порядка мониторинга деятельности предприятий в сфере малого предпринимательства; обеспечение публичности информации об объектах, находящихся в государственной собственности области; приведение в соответствие утвержденной системе критериев для сохранения государственных унитарных предприятий не менее 90% государственных унитарных предприятий и организаций; осуществление всех гарантий, предоставляемых областью в соответствии с утвержденной формализованной процедурой конкурсного отбора претендентов на получение гарантии с предоставлением по всем выдаваемым гарантиям залога для их полного обеспечения; утверждение методики распределения средств Фонда софинансирования социальных расходов, в рамках которой производится перераспределение средств, с учетом региональных нормативов; не менее 80% расходов на предоставление финансовой помощи осуществлять по утвержденным методикам; утверждение порядка оценки инвестиционных проектов с учетом бюджетной и социальной эффективности, сроков реализации проектов и соответствующих приоритетов; отсутствие просроченной задолженности муниципальных образований по предоставленным бюджетным кредитам; утверждение порядка применения результатов мониторинга оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований при предоставлении финансовой помощи

Система организации контроля за исполнением

Контроль за реализацией программы осуществляет глава администрации области, Тамбовская областная Дума, комиссия по повышению результативности бюджетных расходов, руководители органов исполнительной власти области по соответствующим направлениям программы реформирования

1. Введение

1.1. Общие положения

В Тамбовской области на протяжении последних лет последовательно ведется работа по совершенствованию системы управления общественными финансами. С 2000 года на кассовое обслуживание в органы федерального казначейства переведен областной бюджет, а также и все местные бюджеты. Постоянно совершенствуется нормативная база региона по вопросам финансов. В 2004 году приняты постановления администрации области о создании комиссии по результативности бюджетных расходов, о проведении мониторинга бюджетного сектора экономики, в 2005 году приняты постановления по порядку ведения реестра расходных обязательств Тамбовской области, по ведению мониторинга соблюдения муниципальными образованиями области требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и качества управления бюджетами муниципальных образований области, по повышению результативности бюджетных расходов. В 2005 году в новой редакции был принят Закон области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тамбовской области», а также Закон области «О межбюджетных отношениях в Тамбовской области».

Однако многое еще предстоит сделать для того, чтобы добиться создания качественно новой системы управления общественными финансами. На реализацию этой задачи и будут направлены мероприятия программы реформирования региональных финансов Тамбовской области (далее - программа).

Настоящая программа призвана обеспечить рост качества жизни населения, удовлетворенность граждан деятельностью государства, рост качества бюджетных услуг, создание благоприятного инвестиционного климата и обеспечение устойчивого динамичного развития региона, достижение результативности использования бюджетных ресурсов при реализации задач, стоящих перед органами государственной власти области.

Основным способом достижения поставленных целей является практическая реализация принципов ответственной бюджетной политики и четкое выполнение мероприятий, запланированных в рамках настоящей программы.

Большое внимание будет уделено открытости и прозрачности осуществляемых преобразований. Наряду с вновь принятыми законодательными и нормативными актами, иные значимые результаты деятельности органов исполнительной власти Тамбовской области будут публиковаться в печатных средствах массовой информации (далее - СМИ) и размещаться в сети Интернет. Это приведет к постепенному формированию механизмов гражданского контроля за деятельностью законодательной и исполнительной власти и к реальному участию общественности в формировании экономической политики региона.

Предлагаемая программа реформирования региональных финансов Тамбовской области разработана на основе приоритетов развития региональных финансов Тамбовской области исходя из сложившегося их состояния и направлена на реформирование системы управления региональными финансами Тамбовской области.

1.2. Краткая характеристика социально-экономического
положения Тамбовской области

Тамбовская область в составе Российской Федерации образована в 1937 году. Область расположена в южной части Восточно-Европейской равнины и занимает центральную часть Окско-Донской низменности. Среди других областей, краев и республик России Тамбовская область имеет площадь в 34,3 тыс. кв. км и занимает по размеру территории 59 место. Область граничит на западе - с Липецкой областью, на севере и северо-западе с Рязанской областью, на востоке и юго-востоке - с Пензенской и Саратовской областями, на юге - с Воронежской областью. Тамбовская область входит в состав Центрального федерального округа#

Численность населения на 1 января 2006 года составила 1130,4 тыс. человек, в том числе городского - 651 тыс. человек (57,6%), сельского - 479,4 (42,4%). В состав области входят 23 муниципальных района, 7 городских округов. Областной центр - город Тамбов - имеет численность населения 284,5 тыс. человек.

Рельеф области - низменная равнина с преобладающей высотой около 150 м над уровнем моря. Регион располагает значительными водными ресурсами. По его территории протекает 1400 рек, речек и ручьев. Наиболее крупные реки, длиной более 200 км: Цна (бассейн р.Волга), Ворона, Битюг, Воронеж и Савала (бассейн р. Дон).

На территории области преобладают черноземные почвы. Покрытые лесной растительностью земли области составляют 358 тыс. га. Общая лесистость - 10,4%; основные породы - сосна, дуб, береза, осина, ольха.

Географическое положение области благоприятно для развития хозяйственной деятельности. Занимая северо-восток Центрально-Черноземного экономического района, она пересекается важными железными и автомобильными дорогами, связывающими ее с Центральной Россией, Поволжьем, Югом и Западом страны в единое целое. Удобство транспортных связей благоприятствует получению необходимого сырья, топлива и оборудования и вывозу производимой продукции. В области имеются большие запасы суглинков и глин для производства красного кирпича, черепицы, керамики и керамзита. Разведано по промышленным категориям 317 месторождений, 13 видов твердых полезных ископаемых и 2 вида подземных вод.

Экономика

За последние шесть лет область вышла на устойчивую динамику социально-экономического развития, опережающую многие среднероссийские показатели. За 2000 - 2005 годы прирост валового регионального продукта составил 53,6% (прирост валового внутреннего продукта по России - 48,1%), валовой продукции сельского хозяйства - 37,5% (по России - 25,3%). Инвестиции в основной капитал увеличились в 3,5 раза (по России - на 83,4%).

Реализация инвестиционной политики администрацией области позволила существенно изменить положение дел в этой сфере. За 2005 год объем инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования составил 14,3 млрд. рублей с темпом роста, увеличившимся относительно соответствующего периода предыдущего года на 16,3% (по России - 10,7%).

Приоритетными направлениями для вложения инвестиций являются высокотехнологичные производства, обеспечивающие глубокую переработку сырья и снижение энергоемкости производства, сочетающие высокую добавленную стоимость и инновации, обеспечивающие экологическую безопасность области.

Наибольший объем инвестиций в основной капитал осваивался на строительстве следующих объектов: завода по производству концентрированных соков, производства этилового спирта на 10 тыс. дал в сутки, цеха рафинации, дезодорации и разлива подсолнечного масла в полиэтиленовые бутылки мощностью 4000 бутылок в час, цеха по ремонту пассажирских вагонов, реконструкции автодороги «Тамбов - Шацк» (36 - 40 км), а также на объектах социальной сферы - городской больницы им. Архиепископа Луки (детский корпус), здании областной бывшей земской больницы (реконструкция), реконструкции драмтеатра и театра кукол и др.

В 2005 году введено в действие 350,21 тыс. кв. м общей площади жилых домов (112,6% к соответствующему периоду 2004 года), в том числе за счет средств индивидуальных застройщиков - 221,66 тыс. кв. м (137,1% к январю-декабрю 2004 года).

Построено 6 общеобразовательных школ на 997 ученических мест, детский сад на 50 мест, больница на 54 койки, спортзал на 278 кв.м в детском доме, гостиница на 34 места, библиотека на 50 тыс. томов книжного фонда, пристройка к дому-интернату для ветеранов труда на 50 мест.

За счет всех источников финансирования введено в действие 823,1 км газовых сетей, отводов от них и сетей, газифицировано 15,5 тыс. квартир.

Построено и реконструировано 27,65 км автомобильных дорог, 5,11 км тепловых сетей, 2,11 км канализационных сетей, 40,16 км водопроводных сетей.

Сданы в эксплуатацию: цех по производству 1604 колесных пар в год, пекарня на 2,1 тонн в сутки хлебобулочных изделий, зерносушилки стационарные на 16 и 30 тонн в час, мельничный цех на 100 тонн переработки зерна в сутки, торговые предприятия площадью 3,46 тыс. кв. м, административные здания на 12,4 тыс. кв. м. Введены в эксплуатацию две модульные котельные мощностью 2,69 Гкал в час, комплекс сооружений и коммуникаций запаса воды на 8,23 тыс. куб. м в сутки. Увеличены мощности подвижной радиотелефонной связи на 30 тыс. номеров и автоматической телефонной связи на 1,84 тыс. номеров.

Вместе с тем, результаты развития отдельных отраслей экономики за 2005 год свидетельствуют о противоречивых тенденциях в социально-экономической сфере региона. Преобладающим в структуре валового регионального продукта является производство услуг, производство товаров имеет стойкую тенденцию к уменьшению.

Промышленное производство области обеспечивает в среднем 17 - 18% валового регионального продукта. Промышленность представлена такими отраслями, как машиностроение и металлообработка, химическая и нефтехимическая, электроэнергетическая и пищевая. На их долю приходится около 90 процентов промышленного производства области.

2005 год характеризовался невысоким темпом роста промышленного производства, индекс промышленного производства составил за прошедший год всего 102,5 процента. За анализируемый период возросли объемы при производстве:

- пищевых продуктов, включая напитки, и табак - на 7,1% за счет увеличения выпуска сахара-песка (на 25%), водки и ликероводочных изделий (в 2,1 раза), цельномолочной продукции (в 2,1 раза), муки (на 27,5%) и колбасных изделий (на 16,3%);

- текстильной и швейной продукции - на 19,5% (рост выпуска трикотажных изделий на 32,2%);

- электрооборудования, электронного и оптического оборудования - на 19,6%.

В 2005 году улучшилось финансовое состояние предприятий и организаций промышленности. По обрабатывающим производствам убытки сократились на 40%, а прибыль рентабельных предприятий увеличилась на 23,7%, в результате сальдированный финансовый результат вырос в 7,7 раза и составил 692,1 млн. рублей. Доля убыточных предприятий сократилась на 8,1% и составила 41,2%.

Агропромышленный комплекс и его базовая отрасль - сельское хозяйство являются ведущим сектором экономики региона. В этой сфере деятельности функционирует 451 сельскохозяйственное предприятие, в основном, сельскохозяйственные кооперативы, и свыше 3 тысяч крестьянских (фермерских) хозяйств. По предварительным расчетам за 2005 год объем валовой продукции сельского хозяйства составил около 21 млрд. рублей или 110% к уровню 2004 года (в действующих ценах). На долю продукции растениеводства приходится 66,3% (13,9 млрд. рублей) общего объема.

Использование интенсивных технологий, высокопродуктивных сортовых семян позволило в 2005 году получить высокие урожаи основных сельскохозяйственных культур. Валовой сбор зерна (в весе после доработки) составил 1581,1 тыс. тонн, что на 20,3% выше уровня предшествующего года, урожайность зерновых культур составила 20,4 центнера зерна с гектара или 115,9% к 2004 году. Несмотря на сокращение посевной площади сахарной свеклы, ее производство увеличилось на 26,3% и составило 1,6 млн. тонн при урожайности 274 ц/га (120,2%). Валовой сбор подсолнечника составил 246,8 тысяч тонн (162,8%) при урожайности 11,2 центнера с гектара (в 2004 году - 8,3 ц/га).

За 2005 год на развитие сельского хозяйства направлено кредитных ресурсов в сумме 2978,9 млн. рублей, что в 18,4 раза превышает уровень 2000 года.

В рамках государственной поддержки по целевым областным и федеральным программам на развитие сельского хозяйства за год было выделено 136,5 млн. рублей, в т.ч. из областного бюджета - 50,3 млн. рублей, из федерального - 86,2 млн. рублей.

Несмотря на значительный рост производства продукции растениеводства, неустойчивость ценовой ситуации на продовольственном рынке, и, прежде всего, на рынке зерна, рост себестоимости продукции за счет резкого роста цен на энергоносители, оказали отрицательное влияние на финансовые результаты, которые по итогам прошедшего года ниже ожидаемых.

Малое предпринимательство является одним из наиболее значимых явлений социально-экономической жизни области и все в большей степени способствует обеспечению занятости населения, насыщению потребительского рынка услугами и товарами, пополнению бюджетов всех уровней.

Его доля в обороте розничной торговли области составила 77,6%, оптовой торговли - 64%, в объеме строительных работ - 50,8%, в объеме платных услуг населению - 32,2%. Только по этим видам деятельности оборот малого бизнеса в 2005 году составил 49,6 млрд. рублей или почти 63% оборота организаций области (79,3 млрд. рублей).

На 1 января 2006 года число малых предприятий составило 3,39 тыс. единиц (с учетом временно приостановивших финансово-хозяйственную деятельность), что на 8,5% больше, чем в 2004 году.

Оборот организаций (стоимость отгруженных товаров собственного производства, выполненных собственными силами работ, услуг, а также стоимость проданных товаров несобственного производства) малых предприятий в 2005 году составил 19,66 млрд. рублей, или четвертую часть оборота всех предприятий и организаций области.

Основная доля общего объема оборота малых предприятий приходится на предприятия с экономическим видом деятельности «оптовая и розничная торговля; ремонт автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования» - 70,7%, «строительство» - 10,7%, «обрабатывающие производства» - 9,1%.

В структуре видов деятельности наблюдается тенденция увеличения количества малых предприятий в промышленности (добыча полезных ископаемых; обрабатывающие производства), строительстве и торговле.

Среднесписочная численность работающих на малых предприятиях области за 2005 год возросла на 4,7% и составила 29,26 тыс. человек.

По сравнению с 2004 годом уровень номинальной среднемесячной заработной платы на малых предприятиях увеличился на 22,9% против 23,7% на крупных и средних предприятиях области, реальной - соответственно на 8,5% и 9,2%.

Наметилась положительная тенденция и с количеством индивидуальных предпринимателей. После резкого сокращения их количества в начале 2005 года в результате перерегистрации с 39 до 19 тысяч, начался рост количества индивидуальных предпринимателей и по состоянию на 1 января 2006 года их насчитывается более 21 тысячи.

Общая сумма поступлений по налогам на совокупный доход от субъектов малого предпринимательства в 2005 году составила более 460 млн. рублей, с ростом к 2004 году на 49%, бюджетные назначения по налогам на совокупный доход в консолидированный бюджет области исполнены на 109,3%.

Главным источником финансирования субъектов малого предпринимательства являются кредиты и займы коммерческих банков. В целях содействия развитию в области предпринимательства, а также решения социальных проблем и обеспечения занятости населения, предприятиям малого и среднего бизнеса за 2005 год предоставлено кредитов в объеме 16,6 млрд. рублей, что в 1,7 раза больше чем за 2004 год.

В 2005 году стабильно развивался потребительский рынок области. Оборот розничной торговли составил 36,7 млрд. рублей с ростом на 13,9% к январю - декабрю 2004 года (по Российской Федерации - на 12%). Объем продажи товаров на душу населения увеличился на 6,4 тыс. рублей и составил 31,9 тыс. рублей. В структуре оборота розничной торговли по-прежнему преобладает продажа непродовольственных товаров (54,3%), что обусловлено увеличением реальных денежных доходов населения, ростом потребительского кредитования.

Оборот оптовых торговых организаций составил 22,8 млрд. рублей с ростом на 9,7% к уровню 2004 года и с учетом организаций других отраслей экономики - 27,3 млрд. рублей - на 10%.

За 2005 год оборот общественного питания составил 946,4 млн. рублей и увеличился на 5,5% к 2004 году.

За 2005 год объем платных услуг населению увеличился на 8,4% и составил 10,7 млрд. рублей (по Российской Федерации - 7,5%). В структуре объема платных услуг населению основную часть (более 80%) составляют жилищно-коммунальные, транспортные, бытовые услуги и услуги связи. Увеличилась доля социальных услуг (до 9,8%), особенно медицинских и образовательных услуг. Более высокими темпами развивались услуги по ремонту и строительству жилищ (106,9%), техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств (107,6%).

Внешнеторговый оборот за 2005 год со странами дальнего и ближнего зарубежья в целом по предприятиям и организациям Тамбовской области (без учета поставок с Республикой Беларусь) составил 139,0 млн. долларов США или 103,1% к уровню 2004 года. При этом экспорт составил 50,9 млн. долларов США - рост на 23,2% к 2004 году, импорт - 88,1 млн. долларов США, 94,1% к уровню 2004 года. Сложилось традиционное для области отрицательное сальдо внешнеторгового оборота - 37,2 млн. долларов США.

За последние 5 лет последовательное увеличение доходной базы консолидированного бюджета и сдержанная расходная политика стали основой для сохранения в области финансовой стабильности.

По состоянию на 1 января 2006 года объем доходов консолидированного бюджета области составил 12 699,0 млн. рублей или 134,1% к уровню соответствующего периода прошлого года. Основными источниками являются: налоговые и неналоговые доходы - 59,2%; безвозмездные поступления - 38,2%; доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности - 2,6%.

Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, занимают в структуре доходов консолидированного бюджета 3,3%.

Расходы консолидированного бюджета составили 12 612,2 млн. рублей, или 129,4% к соответствующему периоду прошлого года. Бюджет области характеризуется социальной направленностью. Основными статьями расходов консолидированного бюджета явились расходы на финансирование образования (24,9%), здравоохранения (15,5%), социальной политики (12,3%).

Реальные располагаемые денежные доходы населения в 2005 году увеличились на 12,1% в сравнении с 2004 годом (по Российской Федерации - на 8,8%).

Увеличение размера среднедушевого денежного дохода за последние годы превышало темпы роста величины прожиточного минимума. Так, если в 2001 году соотношение среднедушевых денежных доходов с величиной прожиточного минимума составляло 1,5 раза, то в 2005 году - 2,4 раза.

В результате роста реальных денежных доходов населения отмечается снижение численности населения с доходами ниже величины прожиточного минимума. В январе - декабре 2005 года их доля составила 18,9% от общей численности населения против 20,9% в январе - декабре 2004 года.

Рост денежных доходов населения обеспечен в основном за счет увеличения заработной платы и социальных трансфертов. В 2005 году начисленная номинальная заработная плата одного работающего увеличилась по сравнению с аналогичным периодом прошлого года на 23,2% и составила 5 077,3 рубля. Размер реальной заработной платы, рассчитанный с учетом роста потребительских цен, вырос на 8,7%.

Выплата задолженности по заработной плате во внебюджетном секторе экономики также явилась одним из факторов, повлиявшим на увеличение реальных денежных доходов населения.

В целом за последние шесть лет прослеживаются положительные тенденции в социально-экономическом развитии области, однако для сохранения и дальнейшего ее роста необходимо стимулировать развитие перспективных направлений в экономике, обеспечивающих постепенное формирование наукоемкой экономики, которая позволит сформировать конкурентоспособный регион на Российском экономическом пространстве.

2. Концепция Программы реформирования

2.1. Основные проблемы региональных финансов Тамбовской области

Исходное состояние финансово-бюджетной сферы области позволило выявить следующий круг основных проблем системы управления финансами:

несовершенство бюджетного процесса, связанное с отсутствием практики среднесрочного планирования и мониторинга, позволяющих прогнозировать последствия принимаемых решений в сфере бюджетной политики и учета их будущих последствий;

дестимулирующее воздействие на субъекты бюджетного процесса существующего устройства бюджетного процесса, которое выражается в снижении общего финансирования в случае снижения субъектом бюджетного планирования затрат на выполнение какой-либо функции, а также в отсутствии у субъектов бюджетного процесса заинтересованности в планировании собственной деятельности на достаточно длительный период времени и повышении эффективности своего функционирования;

недостаточная эффективность бюджетных расходов, связанная, в первую очередь, с отсутствием практики мониторинга эффективности и результативности бюджетных расходов, и использования механизмов обратной связи с населением (потребителями услуг) для оценки качества работы учреждений бюджетной сферы. Отсутствие четкого понимания целей, на которые расходуются бюджетные средства, приводит к отсутствию внешней оценки и внутренней самооценки деятельности ведомства (учреждения). В области предстоит создать систему управления, базирующуюся на установленных и законодательно закрепленных стандартах качества бюджетных услуг, предоставляемых населению.

Реформа системы межбюджетных отношений, реализуемая на федеральном уровне, положила начало упорядочению процесса взаимодействия между уровнями бюджетной системы. В то же время необходимо проделать значительный объем работы с тем, чтобы нововведения начали работать на региональном и местном уровнях. Требует совершенствования имеющаяся законодательная база Тамбовской области по вопросам межбюджетного регулирования.

Анализ проблем в финансово-бюджетной сфере области демонстрирует необходимость совершенствования бюджетной политики в среднесрочном периоде, создания эффективной системы управления региональными финансами и внедрения новой культуры государственного управления, ориентированной на предоставление высококачественных бюджетных услуг населению. Добиться заявленных целей возможно с помощью разработки и реализации программы реформирования.

2.2. Обоснование, цели и задачи программы реформирования

Реформирование бюджетной сферы и бюджетного процесса области, активизация процессов финансового оздоровления, стимулирование экономического роста базируются, в первую очередь, на повышении качества управления общественными финансами. Это, с одной стороны, непосредственно связано с оптимизацией видов бюджетных услуг и снижением их себестоимости, с другой, - с повышением их эффективности (степени достижения заданных целей) за счет внедрения стандартов качества и улучшения управления системой оказания услуг в бюджетных отраслях.

Однако реформа финансово-бюджетной сферы не ограничивается только повышением эффективности, а также прозрачности использования бюджетных средств и ресурсов. Она создает базовые условия для решения важнейших задач социально-экономического развития, формирования предпосылок для привлечения в регион стратегических инвесторов. Только переход к устойчивому экономическому развитию области может создать стабильную базу для общественных финансов. Именно поэтому задача перехода от управления затратами к управлению результатами, базирующаяся на повышении эффективности бюджетных расходов и стимулирующая экономический рост, становится приоритетной для области.

Основной смысл реформ, проводимых в рамках программы реформирования, заключается в существенном улучшении качества жизни и повышении эффективности использования бюджетных ресурсов при выполнении задач, стоящих перед органами государственной власти.

Учитывая низкий уровень доходов населения и относительно невысокий уровень доходов консолидированного бюджета области по сравнению с рядом других субъектов Российской Федерации, поднимается значимость уровня и качества предоставления бюджетных услуг, возникает необходимость более эффективно использовать бюджетные средства с целью достижения необходимого результата с минимально возможными затратами. Основным способом достижения поставленных целей является практическая реализация принципов ответственной бюджетной политики и выполнение мероприятий по направлениям реформирования.

Достижение стратегической цели программы реформирования связано с реализацией системообразующих направлений реформирования, позволяющих существенно повысить эффективность и результативность работы органов государственной власти Тамбовской области и органов местного самоуправления. Комплексный подход к выбору восьми основных направлений реформирования и решаемых в их рамках задач является залогом успеха реализации программы.

Схема целей программы реформирования представлена на рис. 1. Схема показывает иерархию целей, направлений реформирования и задач, решаемых в рамках реализации направлений реформирования для достижения поставленных целей: стимулирование экономического роста, проведение ответственной бюджетной политики и повышение уровня жизни населения.

«Рис. 1. Схема целей Программы реформирования»

2.3. Постановка задач для достижения целей

Из приведенной структурной схемы целей и задач программы видно, что достижение стратегической цели обеспечивает стимулирование экономического роста, проведение ответственной бюджетной политики, рост уровня и качества жизни населения.

Достижение указанной цели становится возможным за счет решения следующих задач:

реформа бюджетного процесса и управления расходами;

переход на бюджетирование, ориентированному результат;

проведение административной реформы и кадровой политики;

реформирование государственного сектора экономики;

совершенствование системы финансирования инвестиций;

создание условий для развития доходной базы;

совершенствование долговой политики;

совершенствование межбюджетных отношений.

В рамках поставленных задач намечено реализовать 25 мероприятий.

Реформирование бюджетного процесса, переход
на бюджетирование, ориентированное на результат

Реформа бюджетного процесса в Тамбовской области будет направлена на внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат (далее - БОР).

В рамках внедрения принципов БОР планируется реализовать следующие мероприятия:

1. Разработать перечень предоставляемых бюджетных услуг, стандартов их качества и утвердить порядок оценки потребности в бюджетных услугах ( мероприятия В1 и В2).

Это позволит обеспечить потребителей информацией о бюджетных услугах, повысить ответственность органов власти и поставщиков бюджетных услуг, создаст предпосылки для обеспечения единого уровня обслуживания населения и предоставления бюджетных услуг на территории области, определить уровень востребованности бюджетных услуг, учесть результаты проведенной оценки при формировании расходов на очередной финансовый год, более рационально распределять ограниченные финансовые ресурсы, оценить фактическое соответствие услуг установленным стандартам.

2. Обеспечить формирование среднесрочных ведомственных целевых программ расходов и среднесрочных региональных программ развития ( мероприятия В3 и В4).

Это позволит сконцентрировать приоритетные направления развития региона в областных целевых программах, остальные необходимые мероприятия перенести на уровень ведомств - органов исполнительной власти Тамбовской области.

При этом основными различиями между областными целевыми программами и ведомственными целевыми программами расходов будут:

уровень утверждения (областная целевая программа утверждается законом Тамбовской области, ведомственная целевая программа расходов - администрацией Тамбовской области);

межотраслевой (областная целевая программа) или внутриотраслевой (ведомственная целевая программа расходов) характер;

содержание программной деятельности и мероприятий (областная целевая программа должна включать крупные по объему и требующие длительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические проекты, ведомственная целевая программа расходов - объединять расходы на предоставление услуг, реализацию менее крупных проектов);

принцип планирования расходов (для областных целевых программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы, для ведомственных целевых программ расходов - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы в пределах выделенных соответствующему органу исполнительной власти Тамбовской области бюджетных средств).

3. Изменить порядок финансирования временных кассовых разрывов (мероприятие А2).

Данная мера позволит более четко и грамотно подходить к вопросам планирования и фактического использования ресурсов, поскольку периоды возникновения кассовых разрывов достаточно легко предсказуемы. Это позволит заранее подготовиться к возможным финансовым затруднениям и, зная какие ресурсы можно привлечь в данной ситуации, их преодолеть.

4. Разработать формализованные показатели результатов деятельности субъектов общественного сектора (органов государственной власти и бюджетных учреждений) ( мероприятие В4).

Введение конкретных показателей оценки работы позволит как самим ведомствам и учреждениям, так и внешним организациям и населению более четко понимать цели и задачи, которые должны быть достигнуты при наличии ресурсных ограничений.

Результаты деятельности ведомств, бюджетных учреждений и показатели, их определяющие, должны быть напрямую увязаны с перечнем бюджетных услуг и стандартами их качества. Должны быть четко определены полномочия и ответственность органов государственной власти Тамбовской области и их руководителей за обеспечение предоставления той или иной бюджетной услуги. Только в этом случае все бюджетные услуги будут предоставляться в требуемом объеме и надлежащего качества.

5. Расширить временной горизонт бюджетного планирования ( мероприятие В5).

Расширение временного горизонта бюджетного планирования позволит ставить и решать более сложные и крупные задачи, выходящие за рамки одного бюджетного года, а также окажет стимулирующее воздействие на субъекты бюджетного процесса, повысит их самостоятельность и ответственность. Для достижения этой задачи необходимо усовершенствовать структуру и статус принимаемых перспективных финансовых планов Тамбовской области, использовать их как полноценный инструмент бюджетного планирования.

6. Утвердить порядок использования данных реестра расходных обязательств Тамбовской области при подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, перспективном финансовом плане ( мероприятие В6).

Реформирование государственного сектора экономики
и административная реформа

Реформа государственного сектора экономики направлена на повышение уровня платежей за жилищно-коммунальные услуги при увеличении объема адресного субсидирования населения ( мероприятие D1), определение возможности перевода бюджетных организаций и учреждений в форму негосударственных организаций ( мероприятие А1), обеспечение учета, рыночной оценки и прозрачности информации об объектах государственной собственности ( мероприятие F4), реализацию мониторинга эффективности деятельности государственных унитарных предприятий и организаций с долей участия Тамбовской области ( мероприятие F5).

Административная реформа направлена на исключение дублирующих функций органов исполнительной власти Тамбовской области, формирование оптимальной структуры органов исполнительной власти региона, обеспечение открытой и эффективной деятельности органов государственной власти, соблюдение процедур открытого конкурса на замещение государственных должностей, обеспечение работы квалифицированных специалистов, повышающих свою квалификацию на регулярной основе ( мероприятие С1).

Совершенствование системы финансирования инвестиций и создание
условий для развития доходной базы бюджетов

В данном направлении намечено осуществление мониторинга реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств ( мероприятие Е1), совершенствование процедуры принятия решений об осуществлении инвестиционных проектов ( мероприятие Е2), организация оперативного учета задолженности перед бюджетом ( мероприятие F1), создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот ( мероприятие F2), развитие деловой активности предпринимателей ( мероприятие F3).

Внедрение стандартов и элементов лучшей практики управления общественными финансами окажет благоприятное влияние на инвестиционную привлекательность региона.

Таким образом, привлечение дополнительных инвестиций и капитала в Тамбовскую область, развитие предпринимательства, создание новых рабочих мест в регионе позволят увеличить доходную базу областного и местных бюджетов.

Кроме того, намечены мероприятия по совершенствованию долговой политики и предоставлению гарантий ( мероприятия G1 и G2), обязательной публичной независимой экспертизе законопроектов в области бюджетной политики и налогов ( мероприятие А3), управлению кредиторской задолженностью ( мероприятие А4).

Реформирование системы межбюджетных отношений

Результаты реформирования системы управления общественными финансами в значительной степени зависят от усилий, предпринимаемых муниципальными образованиями. Вследствие этого реформа системы межбюджетных отношений является одним из наиболее актуальных вопросов. Дополнительное значение реформированию межбюджетных отношений придает реформа местного самоуправления.

В рамках реформирования системы межбюджетных отношений планируется реализовать следующие меры:

1. Принципы и методики распределения межбюджетных трансфертов формировать в строгом соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Это позволит уйти от субъективного и затратного подходов при распределении финансовой помощи, поставить все муниципальные образования в равные условия.

2. Обеспечить объективное и прозрачное распределение финансовой помощи (мероприятие Н1).

Простота, понятность и прозрачность методики распределения средств позволит обеспечить минимальное число вопросов и споров по межбюджетным отношениям, ясность политики региональных органов власти в вопросах распределения межбюджетных трансфертов. При этом важную роль будет играть стабильность методики распределения средств и соблюдение принципа гласности при ее принятии и проведении расчетов. Создание в достаточном объеме регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), регионального фонда финансовой поддержки поселений, регионального фонда софинансирования расходов позволит обеспечить получение муниципальными образованиями межбюджетных трансфертов по утвержденным методикам в объеме не менее 80% расходов на предоставление финансовой помощи.

3. Формализовать процедуры оказания инвестиционной финансовой помощи (мероприятие Н2).

Это даст возможность провести оценку обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры и, исходя из анализа, сократить разрыв в обеспеченности региона объектами социальной и инженерной инфраструктуры, а также позволит формализовать выделение средств на инвестиции.

4. Разработать и закрепить процедуры предоставления муниципальным образованиям бюджетных кредитов (мероприятие Н3).

Введение бюджетных кредитов на условиях платности, срочности и возвратности позволит повысить ответственность органов местного самоуправления за проводимую финансовую политику на территории муниципальных образований. Единый порядок расчета кассовых разрывов обеспечит справедливое и объективное выделение средств, исключив случаи кредитования отдельных муниципальных образований, не реализующих ответственную финансовую политику.

Проведение мониторинга качества управления муниципальными финансами и их платежеспособности (мероприятие Н4) будет являться индикатором, выделяющим проблемные муниципальные образования. Результаты данного мониторинга могут быть использованы при принятии решений о предоставлении бюджетных кредитов.

Программа реформирования исходит из того, что комплексная реализация данных задач и мероприятий в течение 2006 - 2008 годов с необходимым нормативным правовым и кадровым обеспечением, а также одновременным внедрением автоматизированной системы управления финансами (включая мониторинг бюджетного процесса и ведение реестра расходных обязательств), позволит достичь поставленных целей.

2.4. Анализ ожидаемых результатов реализации реформы

Поставленные цели и задачи реформы потребуют значительных усилий и многолетней напряженной работы всех органов государственной власти и органов местного самоуправления области. Комплексный подход к реализации программы реформирования позволит не только создать благоприятные условия для социально-экономического развития области и обеспечить переход к бюджетному планированию, ориентированному на результат, но и повысить эффективность деятельности всех уровней власти.

Исходя из заявленных целей уже сегодня можно прогнозировать ожидаемые результаты в разрезе основных направлений реформирования и определить качественный эффект, который должен быть получен в период с 2006 по 2008 годы. Однако следует отметить, что основной эффект от реализации программы реформирования и проводимых преобразований скажется не в 2007 году, а в последующие годы.

По направлению «реформа бюджетного процесса и управления расходами» будет проведена оптимизация и реструктуризация сети бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий, утвержден порядок планирования временных кассовых разрывов, проведения независимой экспертизы проектов законов в финансово-бюджетной сфере и сфере налогообложения.

Ожидаемый эффект: снижение издержек бюджета, связанных с обслуживанием возникающих временных кассовых разрывов, повышение качества разрабатываемых законопроектов в сфере бюджетной и налоговой политики за счет проведения обязательной публичной независимой экспертизы указанных законопроектов.

По направлению «бюджетирование, ориентированное на результат (БОР)» будет разработан и утвержден перечень бюджетных услуг, стандарты качества предоставляемых бюджетных услуг, осуществлен переход к ведомственным целевым программам по ряду пилотных направлений, утверждены порядок разработки, реализации и мониторинга реализации региональных целевых программ, утверждены основные требования к работе бюджетных учреждений, введена практика среднесрочного финансового планирования.

Ожидаемый эффект: оптимизация перечня основных социальных услуг и повышение качества предоставляемых бюджетных услуг за счет внедрения стандартов качества предоставления бюджетных услуг, повышение эффективности использования средств областного бюджета за счет введения практики оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг при формировании расходов на очередной финансовый год, а также за счет применения практики реализации ведомственных целевых программ и их оценки на основании индикаторов оценки результативности планируемых результатов.

По направлению, связанному с административной реформой, планируются проведение конкурсных процедур при замещении вакантных должностей, обязательное прохождение аттестации государственными гражданскими служащими области один раз в три года с привлечением в состав аттестационной комиссии независимых специалистов-экспертов, публикация в средствах массовой информации и сети Интернет наименования вакантных должностей, квалификационных требований к их замещению, условий проведения конкурса и его результатов. Проведение мероприятий по повышению квалификации государственных гражданских служащих области в соответствии с законодательством, размещение в сети Интернет (на сайте администрации Тамбовской области) перечня направлений профессиональной переподготовки и тематики курсов повышения квалификации государственных гражданских служащих области на очередной календарный год.

Ожидаемый эффект: включение в кадровый резерв и назначение специалистов на вакантные должности государственной гражданской службы области на конкурсной основе в соответствии с федеральным и областным законодательством, организация прохождения государственными гражданскими служащими области курсов повышения квалификации не реже, чем один раз в три года.

По направлению «реформирование государственного сектора экономики» будет продолжена работа по повышению уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги при увеличении объема социальной поддержки населения.

Ожидаемый эффект: повышение фактического уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги и доведение его до 100%.

По направлению «совершенствование системы инвестиций» будут утверждены система критериев, удовлетворение которых является основанием для досрочного прекращения реализации или переработки инвестиционных проектов, и порядок включения в бюджет расходов на осуществление новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов.

Ожидаемый эффект: оптимизация инвестиционной политики за счет применения практики расчета социальной эффективности реализуемых или принимаемых к реализации инвестиционных проектов, а также эксплуатационных расходов будущих периодов.

По направлению, связанному с созданием условий для развития доходной базы, будут утверждены:

порядок проведения мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей;

порядок оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот;

порядок мониторинга деятельности предприятий в сфере малого предпринимательства;

порядок оценки рыночной стоимости объектов, находящихся в региональной собственности, независимыми организациями;

система критериев для сохранения государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Тамбовской области, на основе оценки бюджетной и социальной эффективности.

Ожидаемый эффект: обеспечение социально-экономического роста за счет оптимизации поддержки малого предпринимательства в области и оптимизации сети государственных унитарных предприятий, а также сокращение расходов областного бюджета за счет снижения дебиторской задолженности, сумм рассроченных и отсроченных платежей, налоговых льгот.

По направлению «совершенствование долговой политики» будет осуществлена формализация процедур предоставления государственных гарантий и управления долгом области.

Ожидаемый эффект: сокращение долговой нагрузки на бюджет области и создание благоприятных условий для привлечения частных инвестиций в экономику области, включая сокращение объема краткосрочной задолженности.

По направлению «совершенствование межбюджетных отношений» будет обеспечено:

уточнение действующего законодательства Тамбовской области, регулирующего вопросы межбюджетных отношений;

утверждение методики распределения средств фонда софинансирования расходов, в рамках которой производится перераспределение средств между территориями с учетом региональных стандартов;

утверждение формализованной методики расчета распределения бюджетных кредитов на кассовый разрыв;

утверждение порядка применения результатов мониторинга оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований при предоставлении финансовой помощи.

Ожидаемый эффект: обеспечение реализации предметов ведения органов местного самоуправления и социальных гарантий за счет стабильности и предсказуемости законодательства, закрепившего доходы местных бюджетов на постоянной основе и введение эффективных процедур формирования и распределения фондов межбюджетного регулирования, проведение реформ в финансово-бюджетной сфере муниципальных образований, включая широкое применение методики по расчету и предоставлению бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов и исключение наличия просроченной задолженности по представленным бюджетным кредитам.

Комплексный подход к реализации программы реформирования за счет создания благоприятных условий для социально-экономического развития области, переходу к бюджетному планированию, ориентированному на результат, и повышению эффективности деятельности всех уровней власти обеспечит необходимый базис для существенного изменения в социально-экономическом развитии области. Это связано, прежде всего, с тем, что задачи модернизации системы управления финансами, решаемые в рамках программы реформирования, оказывают влияние не только на финансово-бюджетную сферу, но и на всю экономику области в целом. Повышая эффективность деятельности всех уровней власти, программа реформирования создает предпосылки для устойчивого развития области в ближайшие годы.

Поставленные цели и задачи реформы являются достаточно масштабными и потребуют значительных усилий от органов государственной власти области. Решение задач по многим из выделенных направлений реформ потребует многолетней напряженной работы.

Вместе с тем Тамбовская область определяет качественный эффект, который должен быть получен по окончании ближайшего периода реформ в 2006 - 2007 годах:

рост удовлетворенности потребителей бюджетных услуг, планируемых с учетом потребностей населения;

обеспечение открытости и прозрачности управления финансами;

увеличение объема информации для общественности и хозяйствующих субъектов о состоянии финансов Тамбовской области;

повышение ответственности муниципальных образований за реализуемую финансовую политику.

В дальнейшей перспективе следует ожидать увеличение позитивного эффекта от перечисленных выше факторов и других мероприятий программы, а именно:

рост налоговой базы и доходов областного бюджета и бюджетов муниципальных образований за счет привлечения дополнительных инвестиций и активизации деловой активности в регионе;

сокращение объемов предоставляемых бюджетных кредитов вследствие ответственной финансовой политики муниципальных образований;

появление дополнительных ресурсов за счет сокращения предоставления налоговых льгот;

повышение эффективности использования бюджетных средств и оптимизации расходов путем повышения самостоятельности и заинтересованности субъектов бюджетного процесса;

дополнительное привлечение квалифицированных специалистов на работу в органы государственной власти по результатам открытых конкурсов, способных проводить реформы;

уменьшение расходов бюджета в связи с сокращением участия государственного сектора экономики, в том числе дотирования предприятий жилищно-коммунального хозяйства, и переход на адресную систему получения субсидий;

снижение затрат на предоставление бюджетных услуг вследствие создания конкуренции для бюджетных учреждений со стороны негосударственных предприятий;

уменьшение кредиторской задолженности областного и местных бюджетов за счет активизации работы органов исполнительной власти области по ее изучению и недопущению образования.

Однако эффект, ожидаемый к середине 2007 года, не будет представлять собой полную отдачу от проводимых преобразований в связи с длительностью отдачи от большинства мероприятий реформы.

3. Мероприятия программы

3.1. Реформа бюджетного процесса и управления расходами (А)

3.1.1. Перевод бюджетных организаций и учреждений,
предоставляющих социальные услуги, в форму
негосударственных организаций (Мероприятие А1)

Анализ исходного состояния

Исходное состояние - нулевой уровень.

Администрацией области начата работа по оценке возможности перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций. Как показывает предварительный анализ данных, абсолютное большинство бюджетных организаций и учреждений оказывают социально значимые услуги и их перевод в ближайшее время прогнозировать сложно. Это связано с тем, что на сегодняшний день практически отсутствуют альтернативные источники предоставления данных услуг. В Тамбовской области накоплен определенный опыт оказания социальных услуг негосударственными организациями. Принятый Закон области от 17 сентября 2004 года № 234-З «О социальном заказе Тамбовской области» позволяет негосударственным некоммерческим организациям участвовать в открытых конкурсах на размещение социального заказа области по различным номинациям: по развитию физкультурно-спортивного движения среди населения области, пропаганде здорового образа жизни, по подготовке молодежи к военной службе, по поддержке одаренных детей, по поддержке организаций ветеранов Великой Отечественной войны, по оказанию поддержки одиноко проживающих пожилых граждан и т.п. Однако, через данную форму реализуется лишь 0,2% от общей суммы расходов областного бюджета в социальных отраслях.

Вывод учреждений в форму негосударственного предприятия и отказ от государственной поддержки может привести к удорожанию социальных услуг и, следовательно, к снижению уровня жизни граждан, нуждающихся в стационарном социальном обслуживании.

Проводимая органами исполнительной власти области оценка потребности в предоставляемых бюджетных услугах основывается на отчетных данных по фактическим количественным показателям контингента получателей и нормам предоставления услуг. К ним можно отнести:

число воспитанников детских дошкольных учреждений;

дето/дни пребывания детей в детских дошкольных учреждениях;

число воспитанников школ-интернатов, получающих питание и обмундирование;

количество врачебных посещений;

число лиц, которым оказана медицинская помощь (амбулаторное, при выездах);

число обслуживаемых в территориальных центрах оказания социальной помощи на дому и т.п.

Источником информации служат ежегодные отчеты о выполнении плана по сети, штатам и контингентам в бюджетных учреждениях. Они же являются и источником данных для формирования бюджетных заявок, учитываемых при разработке проекта областного бюджета на очередной финансовый год. Однако данные материалы не могут в полном объеме описать весь спектр предоставляемых бюджетных услуг.

Концепция изменений

Перевод бюджетных организаций и учреждений в иные организационно-правовые формы необходимо рассматривать с точки зрения возможности и целесообразности. При этом можно выделить три основные группы бюджетных организаций и учреждений, которые:

нельзя преобразовать;

можно преобразовать, но потребуется изменение законодательства;

можно преобразовать сейчас.

К первой группе можно отнести правоохранительные органы, органы государственной власти, выполняющие регулирующие и контролирующие функции.

Во второй группе можно обозначить учреждения, имеющие недостаточное бюджетное финансирование для выполнения ими своих основных социальных задач или имеющие другие ограничения, установленные действующим законодательством, и не позволяющие организации самостоятельно развиваться.

Третья группа имеет значительный потенциал развития бюджетных услуг за счет внебюджетных источников финансирования. Такие организации могут предоставлять ряд дополнительных к базовому (гарантированному бюджетом) набору услуг за счет потребителя услуги. Действующим примером таких организаций является ряд коммерческих медицинских учреждений, включенных в систему обязательного медицинского страхования. Кроме медицинских учреждений наиболее привлекательными для негосударственного управления могут быть учреждения, предоставляющие образовательные, социальные и культурно-массовые услуги.

Планируемые мероприятия и результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - первый уровень (проведение оценки возможности перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети Интернет планируемых и фактических результатов перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций).

В ходе реализации программы реформирования планируется завершение работ по проведению оценки возможности перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций.

В рамках реализации первого этапа программы реформирования будет проведен детальный анализ социальных услуг, предоставляемых в соответствии с требованиями действующего законодательства за счет средств областного бюджета, который ляжет в основу разработки и последующего утверждения на втором этапе перечня основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться негосударственными организациями. На основании результатов проведенного мониторинга бюджетного сектора на 1 января 2006 года и предложений главных распорядителей средств областного бюджета по реструктуризации подведомственной сети предполагается оценить возможность перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций. В результате мониторинга сети будет также уточнен перечень бюджетных услуг и организаций, действительно требующих финансирования бюджетными средствами.

Перечень основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться негосударственными организациями, будет составляться исходя из возможности негосударственного сектора экономики оказывать аналогичные услуги. Могут, например, рассматриваться варианты размещения отдельных услуг в негосударственном секторе уже оказывающего их или преобразование ныне действующего учреждения в негосударственную форму собственности с сохранением направленности деятельности. При этом должны учитываться все аспекты, связанные со сложностью процессов оказания отдельных видов социальных услуг, а также оценка возможных нежелательных последствий данного мероприятия для потребителей бюджетной услуги.

Следует отметить, что перевод бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций может начаться только после законодательного утверждения финансовых нормативов и стандартов качества предоставления услуг.

Программа реформирования исходит из необходимости оптимизации и сокращения бюджетных расходов и, следовательно, расширения спектра негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги населению. Следует отметить, что и сам переход, и номенклатура социальных услуг, предоставляемых негосударственными организациями, зависят как от менталитета населения, так и от развития рынка услуг. Повышение эффективности деятельности любой организации, в первую очередь, связано с развитием конкуренции в том виде деятельности, на котором она специализируется.

На втором этапе реформы будет утвержден порядок и план перевода бюджетных организаций, предоставляющих социальные услуги, в иные организационно-правовые формы, предусмотрены типовые формы договоров. Одновременно необходимо определить, каким образом может быть простимулирована инициатива перевода в негосударственную форму собственности и как будет оказываться финансовая поддержка на первом этапе деятельности новых организаций.

Наиболее вероятными формами организации негосударственных предприятий - производителей социальных услуг являются: автономная некоммерческая организация (АНО) и хозяйственное общество (общество с ограниченной ответственностью (ООО), закрытое акционерное общество (ЗАО) и т.п.). Эффективность каждой из этих форм должна быть проверена в ходе эксперимента. Преимуществами АНО в данном случае являются: более простой режим управления организацией, учета, отчетности, более широкие возможности для получения ими экономической поддержки от органов власти. Для некоммерческих организаций в большей степени характерно сохранение сложившихся в бюджетных учреждениях взаимоотношений в трудовом коллективе, отсутствие конфликтов по типу «наемный работник - собственник». В то же время использование в сфере оказания бюджетных услуг хозяйственных обществ в определенных условиях (например, при получении прибыли от оказания общественных услуг) может способствовать привлечению частных инвестиций в социальную сферу. Кроме того, для хозяйственных обществ характерен более жесткий контроль со стороны собственника за рациональным использованием финансовых ресурсов.

На этапе проведения эксперимента будет предусмотрен вывод из государственного сектора целиком лишь незначительного числа бюджетных учреждений. Как показывает опыт, наиболее эффективным не только в налоговом отношении, но и в экономическом плане является аутсорсинг. В этой связи для ускорения процедур реструктуризации имеет смысл в первоочередном порядке рассмотреть вопрос о включении в план мероприятий и передаче частным организациям подрядов на выполнение отдельных наиболее простых процессов технического или вспомогательного плана, таких, как уборка помещений, ремонт и обслуживание оргтехники.

Учитывая высокую социальную значимость проводимых преобразований, непосредственно затрагивающих интересы граждан, проведение всех преобразований будет проходить максимально открыто, с публикацией в СМИ и сети Интернет планируемых и фактических результатов перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций.

Альтернативы и риски

Основной альтернативой является сохранение ситуации в том состоянии, которое имеет место в настоящее время. Два варианта имеют примерно равнозначные риски. С одной стороны, имеет место риск, связанный с последствиями преобразования организаций, возможностью их банкротства и ликвидации. Это сделает оказываемые ими социальные услуги труднодоступными для части региональных потребителей, может привести к недовольству со стороны отдельных категорий жителей региона. С другой стороны, имеется риск дальнейшего ухудшения качества предоставляемых услуг, планирования и финансирования завышенных бюджетных расходов на поддержание ситуации на приемлемом уровне, что исключает развитие самих услуг.

3.1.2. Совершенствование порядка финансирования временных
кассовых разрывов (Мероприятие А2)

Анализ исходного состояния

Исходное состояние - первый уровень (оценка причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета за последние три отчетных года, и финансовых последствий их возникновения).

Возникновение временных кассовых разрывов при исполнении бюджета области связано, как правило, со следующими основными причинами:

недостаточное поступление доходов для финансирования запланированных расходов (особенно земельного налога в местные бюджеты);

сезонное увеличение расходов на выплату заработной платы и отпускных работникам бюджетной сферы;

сезонное увеличение расходов на подготовку предприятий жилищно-коммунального хозяйства и организаций бюджетной сферы к осенне-зимнему сезону.

Указанные объективные обстоятельства возникновения разрывов, как правило, повторяются каждый год, вследствие чего достаточно легко поддаются прогнозированию, за исключением ситуаций чрезвычайного характера и связанных с ликвидацией их последствий расходов.

В настоящее время кассовое обслуживание областного бюджета и бюджетов всех муниципальных образований осуществляется через Управление Федерального казначейства по Тамбовской области и сеть его отделений. Частично минимизировать вероятность возникновения и сгладить кассовые разрывы позволяет принцип единства кассы. Практика использования остатков средств с единого счета областного бюджета широко применяется с марта 2002 года.

В течение 2004 года вопросы финансирования кассовых разрывов при исполнении бюджетов муниципальных образований за счет бюджетных ссуд регламентировались постановлением администрации области от 9 августа 2004 года № 684 «О порядке предоставления беспроцентных бюджетных ссуд из областного бюджета бюджетам районов и городов». В соответствии с указанным постановлением местным бюджетам могли быть предоставлены беспроцентные бюджетные ссуды на покрытие временных кассовых разрывов. На основании ходатайства главы муниципального образования и по результатам анализа представленного пакета документов мог быть решен вопрос предоставления бюджетной ссуды на срок до шести месяцев в пределах финансового года. Окончательное решение вопроса предоставления бюджетной ссуды находилось в компетенции начальника финансового управления Тамбовской области. Однако в результате исключения понятия «бюджетная ссуда» из Бюджетного кодекса Российской Федерации в 2005 году бюджетные ссуды местным бюджетам не предоставлялись.

Кроме того, в области имеет место практика предоставления авансовых дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности и дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетам муниципальных образований на основании ходатайств глав муниципальных образований. В этом случае к ходатайству прикладывается расчет-обоснование образования временного кассового разрыва между текущим поступлением доходов и минимально необходимыми расходами бюджета муниципального образования по аналогии с расчетом по предоставлению бюджетного кредита. Отдельными (наиболее крупными) муниципальными образованиями области привлекаются заемные средства в виде кредитов коммерческих банков.

Вопросы покрытия кассовых разрывов областного бюджета в последние два года решаются за счет двух источников - кредитов коммерческих банков и дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, перечисляемых в более ранние сроки. Результатом проведения выбранной схемы покрытия кассовых разрывов стало отсутствие потребности у области в середине финансового года в привлечении бюджетных кредитов из средств федерального бюджета.

На региональном уровне предпринята попытка регламентации предоставления бюджетных кредитов из областного бюджета Тамбовской области местным бюджетам. Так, этот вопрос нашел отражение в законах области: от 28 октября 2005 года № 369-З «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тамбовской области» и № 370-З «О межбюджетных отношениях в Тамбовской области», от 25 ноября 2005 года № 386-З «Об областном бюджете на 2006 год», а также в постановлении администрации области от 19 апреля 2006 года № 390 «Об утверждении Порядка предоставления из областного бюджета бюджетам муниципальных образований бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований, использования и их возврата на 2006 год».

Вместе с тем, несмотря на имеющуюся нормативную базу, вопросы финансирования кассовых разрывов с учетом практической реализации регионального законодательства требуют дальнейшего изучения и усовершенствования.

Концепция изменений

При формировании бездефицитного бюджета переход на казначейское исполнение бюджетов всех уровней активно содействует ликвидации самой проблемы кассовых разрывов и необходимости прибегать к банковским кредитам для их финансирования, поскольку возникает постоянный остаток средств на счетах, который может быть использован в качестве дополнительного финансового ресурса.

В условиях формирования бюджета с плановым дефицитом вопрос о финансировании кассовых разрывов решается сложно, однако непосредственное влияние на существенное сокращение кассовых разрывов может оказать разработка и утверждение соответствующим нормативным правовым актом порядка формирования и использования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов. Основным инструментом в деятельности финансовых органов станет внедрение в рамках программы реформирования новых финансово-бюджетных автоматизированных технологий управления финансами.

В рамках реализации программы реформирования планируется разработать и утвердить методологию планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года, а также порядок формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов.

Методология планирования временных кассовых разрывов должна включать порядок и источник формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов. Необходимо заложить не только алгоритм расчета сумм резерва, но и расставить приоритеты в выборе источника резерва.

В качестве источников резерва могут выступать:

кредитные заимствования;

согласованные отсрочки по выполнению финансовых обязательств.

По форме резерв может быть в виде оборотной кассовой наличности, в виде фонда стабилизации региональных и муниципальных финансов или иной форме. Без учета вышеназванных моментов и соответствующего нормативного правового закрепления намерения снизить негативные последствия возникновения кассовых разрывов будут иметь декларативный характер.

Особое внимание необходимо будет уделить аналогичной проблеме, связанной с обеспечением покрытия временных кассовых разрывов в муниципальных образованиях.

Все принятые нормативные акты, регулирующие вопросы финансирования временных кассовых разрывов, будут опубликованы в СМИ и сети Интернет на официальном сайте финансового управления Тамбовской области.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети Интернет нормативных правовых актов, регулирующих вопросы финансирования временных кассовых разрывов).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (прирост просроченной задолженности (за исключением кредиторской) и кредиторской задолженности отсутствует).

На первом этапе реформирования планируется утверждение методологии планирования кассовых разрывов.

Все нормативные акты, регулирующие вопросы финансирования временных кассовых разрывов, будут уточнены и при необходимости изменены. Планируется их размещение в печатных средствах массовой информации и сети Интернет.

На втором этапе реформирования следует закрепить практику недопущения прироста просроченной кредиторской задолженности и добиться дальнейшего ее снижения за счет более эффективного бюджетного планирования.

Альтернативы и риски

Возможной альтернативой является сохранение текущей ситуации в ее действующем виде. Серьезных рисков в данном случае не предвидится, так как существующая система является работоспособной, а все изменения носят эволюционный характер и призваны оптимизировать расходы бюджета, сделать их прогнозируемыми. Полная ликвидация временных кассовых разрывов возможна только в случае обеспечения Федеральной налоговой службой стабильных поступлений в областной бюджет.

Другой альтернативой является привлечение заемных средств - кредитов коммерческих банков областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований. Однако обслуживание кредитов потребует дополнительных расходов и отвлечения средств на выплату процентов по ним. В перспективе может возникнуть риск наличия избыточного объема полученных кредитов, что может поставить бюджет в зависимость от заемных средств.

3.1.3. Обязательная публичная независимая экспертиза законопроектов
в области бюджетного и налогового законодательства (Мероприятие А3)

Анализ исходного состояния

Исходное состояние - нулевой уровень.

В большинстве случаев законопроекты в области бюджетного и налогового законодательства принимались с целью приведения законодательства Тамбовской области в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации, а также в целях реализации полномочий субъекта Российской Федерации.

Правовая и финансовая экспертизы законопроектов в обязательном порядке проводятся Тамбовской областной Думой, Главным Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Центральному федеральному округу. По отдельным проектам законов, затрагивающим права и свободы граждан, проводятся публичные обсуждения, депутатские слушания с привлечением всех заинтересованных сторон. Независимая публичная экспертиза законопроектов в настоящее время не предусмотрена.

Проекты законов в области налогового и бюджетного законодательства, а также принятые нормативно-правовые акты, размещаются в сети Интернет.

Концепция изменений

Организации, осуществляющие экспертизу законопроектов, не являются независимыми, что не соответствует самому понятию объективности оценки качества законопроектов и их финансовых последствий.

В ходе реализации программы реформирования планируется принять нормативный правовой акт, которым будет утверждена обязательность процедур проведения независимой публичной экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства области. Нормативно-правовое закрепление обязательности проведения процедур публичной независимой экспертизы законопроектов в сфере бюджетного и налогового законодательства обусловлено, с одной стороны, наличием в области определенных регламентов работы с проектами нормативных правовых актов, которые не предусматривают проведение этого вида экспертизы, а с другой, - уже имеющимися нормативными актами, касающимися отдельных стадий бюджетного процесса.

Общественная экспертиза законопроектов может также проводиться Общественной палатой в соответствии с Законом Тамбовской области от 23.06.2006 № 61-З «Об общественной палате Тамбовской области».

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - второй уровень (утверждение обязательности процедур проведения публичной независимой экспертизы (негосударственные, общественные и научные организации) законопроектов в области бюджетной и налоговой политики).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети Интернет результатов публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетной и налоговой политики до утверждения соответствующих законопроектов).

С целью повышения прозрачности и открытости бюджета Тамбовской области, а также расширения участия в формировании бюджета представителей общественности, требуется проведение независимой экспертизы законопроектов по указанным направлениям до их утверждения законодательным органом. Официальное опубликование проектов законов и хода дискуссии при их обсуждении имеет также и важный социально-политический аспект, поскольку в этом случае все жители области становятся соучастниками бюджетного процесса и разделяют с администрацией Тамбовской области и Тамбовской областной Думой субсидиарную ответственность за его качество.

На первом этапе реформы планируется принять нормативный правовой акт, которым будет утверждена обязательность процедур проведения независимой публичной экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства области. Нормативно-правовое закрепление обязательности проведения процедур публичной независимой экспертизы законопроектов в сфере бюджетного и налогового законодательства обусловлено, с одной стороны, наличием в области определенных регламентов работы с проектами нормативных правовых актов, которые не предусматривают проведение этого вида экспертизы, а с другой, - уже имеющимися нормативными актами, касающимися отдельных стадий бюджетного процесса.

Порядок проведения процедур публичной независимой экспертизы законопроектов в сфере бюджетного и налогового законодательства должен предусматривать не только сроки проведения экспертизы, но и способы ее проведения, а также порядок учета и рассмотрения выводов независимых экспертов.

Для исключения неоднозначного толкования предмета деятельности независимой экспертизы и обеспечения своевременной передачи проектов нормативных правовых актов на независимую экспертизу представляется целесообразным законодательно закрепить перечень нормативных правовых актов в области бюджетного и налогового законодательства, включающий проекты нормативных правовых актов, определяющие размеры оплаты труда, вопросы приобретения или отчуждения региональной собственности, предоставления социальных гарантий или требующие дополнительного финансирования. Одной из возможных форм проведения независимой экспертизы может стать образование при главе администрации Тамбовской области экспертной комиссии, состоящей из представителей юридической и экономической науки, экспертов в сфере финансово-бюджетных отношений, а также представителей общественных объединений и профсоюзов.

На втором этапе ожидается начало практического применения порядка публичной независимой экспертизы всех законопроектов, размещение материалов законопроектов и результатов их обсуждения в СМИ и сети Интернет. Планируется, что проекты нормативно-правовых актов в области бюджетного и налогового законодательства Тамбовской области будут представлены в СМИ и сети Интернет еще до их утверждения, а результаты публичной независимой экспертизы - после ее проведения.

При завершении данного этапа законопроекты в области бюджетного и налогового законодательства будут проходить установленную процедуру общественной экспертизы, что позволит на следующих этапах достичь высокого показателя. Результатом введения такой процедуры ожидается более высокое качество принимаемых законов, их обоснованность и соответствие ожиданиям большей части населения области.

Альтернативы и риски

Альтернативой реализации указанного этапа реформы может быть сохранение действующего порядка законотворчества, что несет риски принятия непродуманных или трудно реализуемых нормативных актов. Возможен также вариант публичных общественных слушаний, на которые может прийти и высказать свои предложения любой житель области.

Другой альтернативой является выбор иного общественного независимого экспертного органа. В этом случае, так же, как и в основном варианте, существует риск значительного увеличения времени, требуемого на принятие и согласование законопроектов.

Основной риск в этом случае связан с политизацией бюджетного процесса и использованием его в пропагандистских целях, с одной стороны, а с другой, - с необходимостью изыскания дополнительных финансовых ресурсов для привлечения профессиональных специалистов. Возможен также риск срыва принятия необходимых, важных, с государственной точки зрения, но «непопулярных» в обществе, документов.

3.1.4. Снижение и ликвидация просроченной кредиторской
задолженности бюджетов (Мероприятие А4)

Анализ исходного состояния

Исходное состояние - нулевой уровень.

В Тамбовской области в 2005 году проведена инвентаризация кредиторской задолженности областного и местных бюджетов, в ходе которой определены виды задолженности (обоснованная, необоснованная, требующая уточнения) и причины ее возникновения, организован ежемесячный учет кредиторской задолженности бюджета Тамбовской области в разрезе функциональной и экономической классификации. Наибольшее внимание уделяется состоянию кредиторской задолженности по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, начислениям на оплату труда, оплате жилищно-коммунальных услуг и по оплате льгот, финансируемых из Федерального фонда компенсаций.

Мониторинг кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий, в том числе анализ факторов ее возникновения, в настоящее время не проводится.

Статьей 44 Закона Тамбовской области от 25 ноября 2005 года № 386-З «Об областном бюджете на 2006 год» установлено, что заключение и оплата бюджетными учреждениями договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств областного бюджета, производится в пределах утвержденных им лимитов бюджетных обязательств в соответствии с ведомственной, функциональной и экономической классификациями расходов областного бюджета и с учетом принятых и неисполненных обязательств. Принятые бюджетными учреждениями обязательства, вытекающие из договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств областного бюджета сверх утвержденных им лимитов бюджетных обязательств, не подлежат оплате за счет средств областного бюджета в текущем финансовом году. Аналогичная норма действовала и в 2005 году.

Организован и ведется сбор необходимой информации от главных распорядителей средств областного бюджета и муниципальных образований.

В области намечена тенденция по снижению просроченной кредиторской задолженности. Однако ее наличие свидетельствует о недостаточном уровне работы в регионе по анализу, мониторингу кредиторской задолженности областного бюджета и бюджетов муниципальных образований и факторов, влияющих на ее снижение.

Проверка договоров на закупку товаров (работ, услуг) для соблюдения исполнения требований данной статьи финансовым управлением Тамбовской области не проводится.

Данные о состоянии кредиторской задолженности в печатных и электронных СМИ не публикуются.

Концепция изменений

Бюджетная политика Тамбовской области направлена на недопущение возникновения просроченной кредиторской задолженности, для чего планируется совершенствование механизмов принятия и управления задолженностью бюджета. Основой для достижения эффекта является внедрение современных информационных технологий в процесс бюджетного управления, а также совершенствование нормативных актов.

Необходимо активизировать работу по проверке заключенных договоров и изучению причин образования кредиторской задолженности бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий с целью принятия необходимых решений.

Планируется утверждение плана мероприятий по реструктуризации просроченной кредиторской задолженности и принятие ряда нормативных актов, в том числе предусматривающих публикацию данных о кредиторской задолженности, в том числе просроченной, что должно усилить общественный контроль за исполнением расходных бюджетных обязательств области.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - второй уровень (утверждение плана мер по реструктуризации просроченной кредиторской задолженности, ее переоформления).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети Интернет информации о состоянии кредиторской задолженности, в том числе просроченной).

На первом этапе реформы планируется проведение подготовительных работ для принятия комплекса мер по снижению имеющейся кредиторской задолженности, выявлению причин возникновения у бюджетных учреждений обязательств, не покрываемых источниками финансирования, а также проведение инвентаризации кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий, анализа факторов ее возникновения.

Инвентаризация будет проведена по следующим направлениям:

общая сумма кредиторской задолженности, в том числе просроченной;

сумма задолженности перед бюджетом, в том числе просроченной;

сумма задолженности перед государственными внебюджетными фондами, в том числе просроченной;

сумма задолженности по оплате труда, в т.ч. просроченной с указанием периода просрочки в месяцах.

Будут проведены подготовительные работы для принятия комплекса мер по снижению просроченной кредиторской задолженности, ее переоформлению, введению оперативной отчетности о состоянии кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий.

Планируется утверждение плана мероприятий по реструктуризации и ликвидации имеющейся просроченной кредиторской задолженности, формирование и публикация отчетности о ее состоянии и динамике.

Снижению кредиторской задолженности будет способствовать также проведение проверок финансовой отчетности унитарных предприятий независимыми аудиторскими организациями. Планируется расширить перечень государственных унитарных предприятий Тамбовской области, для которых проведение ежегодного аудита является обязательным.

На втором этапе необходимо разработать и утвердить порядок проведения мониторинга кредиторской задолженности, результаты которого будут опубликовываться в СМИ и сети Интернет.

В результате реформы кредиторская задолженность в области не будет превышать среднемесячных расходов.

Альтернативы и риски

Основной альтернативой выбранному направлению реформирования может стать перенаправление ресурсов на совершенствование системы учета кредиторской задолженности, а именно создание комплексной базы данных, содержащей не только суммы задолженности, но и ее характеристики (кредитор, реквизиты договора и т.п.). Однако в данном случае достаточно существенными являются риски отвлечения значительных объемов материальных и кадровых ресурсов на решение данной задачи, в то время как полезный эффект от внедрения данной базы может быть достаточно небольшим, учитывая сложившуюся практику возникновения кредиторской задолженности по ограниченному набору статей и существующую работоспособную систему управления задолженностью.

Существенных рисков по выбранному направлению реформирования не предвидится, за исключением риска наступления форс-мажорных обстоятельств и резкого снижения доходов бюджета, что существенно усложнит проблемы управления кредиторской задолженностью.

3.2. Бюджетирование, ориентированное на результат (В)

Основными мероприятиями по внедрению системы бюджетирования, ориентированного на результат, являются:

создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах;

установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг;

формирование среднесрочных ведомственных программ расходов;

повышение самостоятельности бюджетных учреждений;

использование среднесрочного финансового планирования.

3.2.1. Создание системы учета потребности в предоставляемых
бюджетных услугах (Мероприятие В1)

Анализ исходного состояния

Исходное состояние - нулевой уровень.

В Тамбовской области на протяжении ряда лет ведется последовательная работа по переориентации бюджетной системы на решение задач, непосредственно связанных с удовлетворением потребностей населения Тамбовской области. В соответствии с постановлениями администрации области по вопросам социально-экономического развития области, принятыми в последние два года (от 30 мая 2005 года № 441, от 31 мая 2006 года № 558), на 2005 - 2006 годы и среднесрочную перспективу был поставлен ряд масштабных задач в социальной сфере. Для их решения требуется внедрение соответствующих методов планирования и оказания бюджетных услуг, переход от принципов финансирования сети бюджетных учреждений к финансированию реально востребованных населением бюджетных услуг.

На сегодняшний день активную деятельность в указанном направлении ведут практически все органы исполнительной власти области, которые обеспечивают предоставление социально значимых бюджетных услуг и несут в связи с этим основной объем бюджетных расходов. Однако работа не достигла своего завершения. Наилучшие результаты в этой области достигнуты в сфере здравоохранения, где действующая система обязательного медицинского страхования позволяет предоставлять медицинские услуги индивидуально с должным уровнем контроля. В ежегодно разрабатываемой Программе государственных гарантий оказания гражданам Тамбовской области бесплатной медицинской помощи определен перечень заболеваний, виды, объемы, условия предоставления и финансирования оказываемой жителям области медицинской помощи с учетом территориальных нормативов по конкретным объемам медицинской помощи и показателей их финансового обеспечения.

Однако, как правило, на практике оценка потребности в предоставляемых бюджетных услугах в Тамбовской области основывается на фактических нормах их предоставления (финансовые затраты на единицу объема стационарной помощи, на 1 койко-день и т.д.) и количественных показателях контингента получателей (количество врачебных посещений, койко-дней стационаров и т.д.). Источником данной информации являются ежегодно составляемые отчеты о выполнении плана по сети, штатам и контингентам в бюджетных учреждениях. Они же, являясь основой для планирования бюджетных расходов в составе бюджета Тамбовской области на очередной финансовый год, не позволяют должным образом проанализировать потребности и предпочтения потребителей бюджетных услуг.

Концепция изменений

Для реализации принципов бюджетирования, ориентированного на результат, необходимо предварительно разработать перечень бюджетных услуг, определить параметры качества каждой услуги, ее конечный результат, ответственного поставщика услуги, его функции и задачи, оценить спрос на данную услугу. После реализации этого условия, возможно будет определить приоритетные бюджетные услуги, перечень планируемых результатов, утвердить процедуру применения полученных результатов в процессе бюджетного планирования.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - второй уровень (утверждение перечня бюджетных услуг, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - третий уровень (утверждение порядка проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и учета результатов оценки при формировании расходов на очередной финансовый год).

Необходимо провести оценку потребности в предоставляемых бюджетных услугах (отдельно по видам бюджетных услуг), фактически предоставленных бюджетных услугах за последние три отчетных года, а также анализ нормативно-правовой базы, регламентирующей принятие Тамбовской областью обязательств по предоставлению бюджетных услуг (нормативные акты, предусматривающие предоставление дополнительных услуг, не обеспеченных реальными источниками финансирования, подлежат отмене).

В соответствии с программой реформирования планируется разработать и утвердить перечень бюджетных услуг, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении. Одновременно следует разработать и утвердить порядок проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и учета результатов оценки при формировании расходов на очередной финансовый год.

Учитывая сложность данной проблемы, невозможность проведения качественных реформ одновременно во многих направлениях, перечень бюджетных услуг планируется разработать сначала в нескольких «пилотных» отраслях: здравоохранение, образование, культура, социальное обслуживание населения.

Необходимо разработать механизм прогнозирования потребности в предоставляемых бюджетных услугах и обеспечить формирование системы планирования деятельности органов исполнительной власти по предоставлению бюджетных услуг.

Основой для эффективного функционирования системы управления бюджетными расходами должна стать система мониторинга предоставляемых бюджетных услуг. Создание системы мониторинга предоставляемых бюджетных услуг повысит информированность потребителей бюджетных услуг, усилит ответственность органов исполнительной власти и поставщиков бюджетных услуг и создаст предпосылки для обеспечения единого уровня обслуживания населения и предоставления бюджетных услуг на территории области.

Учитывая высокую социальную значимость проводимых преобразований, информация о результатах оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и фактически произведенных (запланированных расходов) будет публиковаться в СМИ и сети Интернет.

Планируемым результатом создания системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах должен стать учет результатов оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг при формировании расходов на очередной финансовый год.

Альтернативы и риски

Основной альтернативой является сохранение текущего состояния управления бюджетными расходами, когда затраты не могут иметь измеримого количественного результата, и, следовательно, неизвестна их эффективность. Однако данный вариант нельзя считать приемлемым, так как переход на бюджетирование, ориентированное на результат, является основной целью настоящей программы.

Основной риск связан большим объемом работы из-за необходимости создания отсутствующей на сегодня системы отчетности по видам бюджетных услуг, а также определением контингентов и финансовых нормативов.

3.2.2. Установление стандартов качества предоставления
бюджетных услуг (Мероприятие В2)

Анализ исходного состояния

Исходное состояние - нулевой уровень.

Объективной необходимостью на пути преобразований бюджетной системы является подход к формированию бюджета как инструмента, призванного обеспечить предоставление населению бюджетных услуг определенного качества. Анализ существующей ситуации показывает, что основополагающий принцип бюджетирования, ориентированного на конечный результат - обеспечение взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми конечными результатами их использования.

Невостребованность количественных и качественных оценок предоставляемых бюджетных услуг объясняется существующими до настоящего времени подходами к планированию бюджетных расходов исходя из сложившейся сети бюджетных учреждений и, соответственно, затрат, необходимых для их функционирования. Расчеты по имеющейся бюджетной сети базируются на количестве учреждений, численности служащих, категориях обслуживаемых граждан. Использование имеющихся норм и нормативов позволяет лишь определить объем затрат, который не связан с конечным результатом деятельности. В отдельных случаях нормы и нормативы позволяют определить конечный результат, но не его качество.

В настоящее время на уровне законодательства Российской Федерации и Тамбовской области отсутствуют нормативные документы, однозначно и полно определяющие стандарты качества услуг, оказываемых бюджетными учреждениями в рамках закрепленных за ними полномочий. По результатам проведенной систематизации предоставляемых услуг в области социального обслуживания граждан и определения качества их предоставления постановлением Госстандарта Российской Федерации от 24 ноября 2003 года № 327-ст был принят и введен в действие национальный стандарт Российской Федерации «Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг». Этим стандартом были утверждены перечень основных социальных услуг и стандарты их качества. Однако использовать на практике указанные стандарты не представляется возможным из-за отсутствия в них количественных оценок.

Концепция изменений

В целях предоставления населению Тамбовской области бюджетных услуг в требуемом объеме и надлежащего качества исходя из действующего законодательства Российской Федерации и на основании анализа предоставляемых бюджетных услуг необходимо разработать стандарты качества предоставляемых бюджетных услуг и выработать систему и порядок оценки предоставляемых услуг.

Одним из наиболее сложных вопросов является организация определения качества предоставления каждой бюджетной услуги независимо от территориального или иного признака. Одним из примеров построения такой системы может служить система Единого государственного экзамена, которая ставит своей целью оценку качества знаний учащихся общеобразовательных школ на всей территории Российской Федерации по единым стандартам одним исполнительным органом.

Другими инструментами оценки качества услуг могут являться аттестации персонала государственных учреждений на предмет их соответствия установленным квалификационным требованиям, опросы общественного мнения на предмет субъективного восприятия населением качества предоставления услуг, организация каналов обратной связи с населением.

Основным моментом в организации системы мониторинга качества услуг является информированность населения о принятых стандартах, возможности потребителей услуг дать свою оценку и увидеть влияние, которое оказывает итоговая оценка на вознаграждение персонала бюджетных учреждений. Таким образом, очевидна необходимость принятия и опубликования системы мотивации персонала бюджетных учреждений, учитывающей полученную оценку качества предоставленных услуг.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - первый уровень (инвентаризация действующего законодательства с точки зрения наличия стандартов качества предоставления бюджетных услуг).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети Интернет на периодической основе стандартов предоставления бюджетных услуг и результатов работы бюджетных учреждений в соответствии со стандартами качества предоставления бюджетных услуг).

На первом этапе реформы планируется проведение оценки действующей нормативно-правовой базы, устанавливающей требования к учреждениям, предоставляющим бюджетные услуги, на предмет наличия уже установленных стандартов качества предоставляемых бюджетных услуг, а также принятие решений о требованиях к формированию стандартов качества предоставляемых бюджетных услуг.

На втором этапе на основе наработанных материалов по перечню бюджетных услуг следует разработать нормы, касающиеся качества бюджетных услуг. На этом же этапе также будет разработана система мониторинга качества предоставляемых услуг, а также утвержден порядок, регламентирующий применение этой системы на практике.

Конечным результатом работы должно стать установление стандартов качества с нужной степенью детализации и реалистичности для каждой бюджетной услуги, включенной в перечень.

Публикация в печатных СМИ и сети Интернет стандартов предоставления бюджетных услуг позволит обеспечить население необходимой информацией по данным вопросам.

Альтернативы и риски

Альтернативой для разработки региональных стандартов качества предоставления бюджетных услуг «своими силами» может быть использование материалов и практических наработок органов исполнительной власти других регионов, либо принятие общероссийских стандартов качества предоставления бюджетных услуг на федеральном уровне.

Другой альтернативой стандартам качества предоставляемых населению бюджетных услуг могли бы являться нормативы финансовых затрат на бюджетные расходы. Однако они позволяют определить затраты, но не качество предоставляемых бюджетных услуг.

Основные риски связаны с отсутствием статистических данных и необходимостью построения всей системы учета бюджетных услуг и факторов, влияющих на качество предоставления данных услуг. Определенные риски также связаны с незаинтересованностью организаций, предоставляющих бюджетные услуги, в разработке стандартов качества и объективных критериев по их оценке.

3.2.3. Формирование среднесрочных ведомственных
программ расходов (Мероприятие В3)

Анализ исходного состояния

Исходное состояние - нулевой уровень.

В настоящее время администрацией Тамбовской области не проводятся количественные оценки функций и задач органов исполнительной власти области и подведомственных им структур системно и регулярно.

Для оценки эффективности работы органов государственного управления необходима доступная, надежная и проверяемая информация об условиях и результатах их деятельности. Первые шаги на пути повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти области предприняты в 2005 году, когда в практику бюджетного планирования было введено представление главными распорядителями средств областного бюджета докладов о результатах и основных направлениях деятельности. Продолжить указанную работу, только в более углубленной форме, предстоит в рамках реализации настоящей Программы реформирования.

Концепция изменений

Количественную оценку функций и задач органов исполнительной власти области возможно связать с принятием перечня бюджетных услуг, в котором все ведомства будут представлены как исполнители конкретной бюджетной услуги. Исходя из того, что каждая услуга имеет определенный конечный результат и установленные параметры качества, можно будет определить необходимые функции и задачи ведомств, а также количественно оценить их в соответствии с оценкой потребности в услугах. Взаимосвязь функций ведомств и бюджетных услуг позволит избежать перепроизводства или дефицита услуг и, соответственно, оптимизировать бюджетные расходы по ним.

В отдельных ситуациях оптимальным вариантом бюджетного планирования может являться группировка бюджетных расходов в рамках среднесрочных целевых ведомственных программ расходов, имеющих заданные количественные и качественные показатели результата. Такой подход позволит определить среднесрочные приоритеты деятельности ведомств и оперативно управлять планированием бюджетных расходов с учетом достигнутых программой промежуточных результатов.

Ведомственные целевые программы расходов позволят обеспечить выделение приоритетов по вновь принимаемым и действующим обязательствам главных распорядителей средств областного бюджета.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - первый уровень (оценка функций и задач ведомств субъекта Российской Федерации).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - третий уровень (утверждение порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ расходов, индикаторов оценки результативности и планируемых результатов, а также корректировки предоставляемых ведомствам бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов).

Планируется провести инвентаризацию, изучение, оценку и анализ существующих функций и задач, выполняемых органами исполнительной власти области в соответствии с действующим законодательством. Дальнейшее объединение полученных данных с перечнем бюджетных услуг позволит установить количественные показатели для оценки результатов выполнения органами исполнительной власти своих функций и полномочий.

Будет утвержден порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ расходов, позволяющий учитывать количественные показатели результативности, на основании чего будут выделяться бюджетные средства.

После принятия необходимых нормативных правовых актов регулярной практикой станет публикация в печатных и электронных СМИ ведомственных целевых программ и отчетов об их исполнении.

Альтернативы и риски

Поскольку основным направлением реформирования бюджетного процесса является переход от сметного планирования к программно-целевым методам бюджетного планирования, альтернативы выбранному пути реформирования нет.

Основные риски связаны с нахождением оптимальных и объективных критериев и индикаторов оценки деятельности органов исполнительной власти области. Возможно возникновение жесткого сопротивления бюрократии проводимым преобразованиям, преодолеть которое возможно только используя административный ресурс.

3.2.4. Формирование среднесрочных региональных
целевых программ развития (Мероприятие В4)

Анализ исходного состояния

Исходное состояние - нулевой уровень.

В Тамбовской области по вопросу разработки и принятия областных целевых программ действует Закон области «Об областных целевых программах», который в связи с давностью своего принятия (декабрь 1995 года) не отвечает современным требованиям.

Выбор областных целевых программ, принимаемых в Тамбовской области, продиктован возможным (предполагаемым) участием Тамбовской области в реализации аналогичных федеральных целевых программ в рамках решения ключевых социально-экономических вопросов региона. Традиционным является участие нескольких органов исполнительной власти в реализации той или иной программы. Возникающая коллективная ответственность не всегда способствует объективной оценке вклада отдельного участника в достижение поставленных целей. В результате, средства, выделяемые на большинство областных целевых программ, фактически являются разновидностью дополнительного сметного финансирования органов исполнительной власти области и подведомственных им учреждений. Объемы средств, запланированные законом об областном бюджете на соответствующий финансовый год на реализацию той или иной областной целевой программы, зачастую подвергаются изменениям, что подчеркивает нечеткость формулировок целей и результатов программ. Сложившая процедура и методология разработки и реализации областных целевых программ, таким образом, не полностью соответствует требованиям программно-целевого метода планирования.

Областные целевые программы, принятые в форме законов области, публикуются в печатных СМИ и электронно-правовых системах. Органы исполнительной власти, ответственные за реализацию той или иной областной целевой программы, отчитываются за ее исполнение перед депутатами областной Думы. Вместе с тем, мониторинг за ходом реализации областных целевых программ законодательно не закреплен.

Концепция изменений

Для устранения имеющихся недостатков необходимо разработать и принять нормативный акт об областных целевых программах, регламентирующий порядок подготовки, утверждения и реализации областных целевых программ, внедрить в практику механизм оценки и мониторинга областных целевых программ. Отчеты ответственных исполнителей о выполнении областных целевых программ должны включать меры по повышению эффективности их реализации.

Следует выявить программы, не служащие для достижения социально-значимых целей региона.

Необходимо проанализировать показатели результативности действующих областных целевых программ за прошлые периоды и отчетный год и разработать предложения по закрытию неэффективных.

Результатом выполнения планируемых мероприятий станет повышение прозрачности, измеримости, контролируемости и эффективности мероприятий, предусмотренных областными целевыми программами.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - первый уровень (оценка стратегических целей и решаемых задач администрацией субъекта Российской Федерации).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - второй уровень (утверждение порядка разработки, реализации и мониторинга реализации региональных целевых программ, а также закрепление процедуры изменения (корректировки) или досрочного прекращения региональной целевой программы по результатам реализации).

На первом этапе планируется провести оценку стратегических целей и решаемых задач администрацией Тамбовской области, определенных законодательством Российской Федерации и Тамбовской области. На основе полученные данных планируется провести инвентаризацию действующих областных целевых программ.

На втором этапе планируется разработать нормативный акт, который устанавливал бы единые подходы к разработке целевых программ, их реализации, введение системы мониторинга за реализацией, а также предусмотрел бы процедуры изменения программ или досрочного прекращения программ по результатам реализации.

Планируется также утвердить требования к стратегическим целям, тактическим задачам и мероприятиям областных целевых программ, показатели конечных результатов областных целевых программ, включающих показатели общественной и экономической эффективности реализации программ.

Ожидается достижение соответствия фактических результатов, полученных в рамках областных целевых программ, не менее 70% от запланированных.

Практика публикации в печатных и электронных СМИ областных целевых программ и отчетов об их исполнении продолжится.

Альтернативы и риски

Альтернативой может стать разработка комплексной целевой программы на среднесрочную перспективу, в которой будут взаимоувязаны деятельность и финансирование нескольких государственных структур, а также заложен механизм контроля над ее реализацией.

Основные риски связаны с возможной незаинтересованностью органов исполнительной власти области в разработке критериев оценки эффективности выполнения мероприятий областных целевых программ и внедрении системы мониторинга за ходом их реализации; а также возможным манипулированием данными для достижения требуемого уровня показателей.

3.2.5. Использование среднесрочного финансового
планирования (Мероприятие В5)

Анализ исходного состояния

Исходное состояние - нулевой уровень.

Нестабильность бюджетного и налогового законодательства, ежегодное перераспределение доходных и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, которое наблюдалось в последние годы, затрудняли использование механизмов среднесрочного планирования при определении основных параметров бюджета Тамбовской области на предстоящий и два последующих финансовых года.

Реалии существующей социально-экономической и финансовой ситуации в стране и области, в лучшем случае, позволяли проанализировать итоги исполнения бюджета текущего года и сделать объективный прогноз на следующий, который принимался за основу для разработки бюджета соответствующего финансового года.

Осуществленные законодательством Российской Федерации перераспределение и закрепление за каждым уровнем бюджетной системы Российской Федерации соответствующих доходных и расходных обязательств на постоянной основе послужат основой для применения механизмов среднесрочного финансового планирования.

Базисом перехода к среднесрочному финансовому планированию в Тамбовской области станут Закон области от 28 октября 2005 года № 369-З «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тамбовской области» и Стратегия социально-экономического развития Тамбовской области до 2015 года, которая в настоящее время разработана управлением экономической политики администрации Тамбовской области.

Концепция изменений

Концепция перехода заключается в нормативно-правовом закреплении процедуры и показателей среднесрочного финансового плана, а также порядка их учета и корректировки исходя из оценки и анализа причин отклонений, утвержденных на год доходов и расходов бюджета и макроэкономических параметров, от их фактических показателей. Основой для реализации данного перехода служит стабилизация финансово-бюджетной системы в стране, а также устойчивое развитие реального сектора экономики Тамбовской области.

Администрация Тамбовской области планирует усовершенствовать методику составления среднесрочного финансового плана с использованием современных методов финансового планирования. Основной целью совершенствования является повышение точности и детальности финансового планирования, а также превращение среднесрочного финансового плана в документ, определяющий и содержащий стратегические финансовые приоритеты развития региона.

Необходимо также отметить возможность многовариантности среднесрочного финансового планирования, которое определяет оптимистический и пессимистический варианты развития событий, а также ряд промежуточных вариантов, один из которых, вероятнее всего, будет наиболее реальным.

Впоследствии планируется публикация в СМИ и сети Интернет среднесрочного финансового плана, показателей доходов и расходов по основным статьям бюджетной классификации.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение методики формирования среднесрочного финансового плана (с учетом положений об утверждении на очередной финансовый год путем корректировки утвержденного в предыдущем финансовом году)).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети Интернет среднесрочного финансового плана и показателей доходов, расходов по основным статьям бюджетной классификации (функциональной, экономической и ведомственной) и объема государственного долга субъекта Российской Федерации не менее, чем на 3 года и хода его исполнения).

На первом этапе будут проведены оценка и анализ причин отклонений утвержденных на год доходов и расходов бюджета и макроэкономических параметров от фактических (в том числе по отдельным статьям бюджетной классификации) за последние три отчетных года.

На этом же этапе внедрения практики использования среднесрочного финансового планирования будут реализованы следующие мероприятия:

разработка и утверждение обязательного порядка учета показателей среднесрочного финансового плана при подготовке закона Тамбовской области об областном бюджете на очередной финансовый год;

разработка и утверждение методики формирования среднесрочного финансового плана.

Одновременно с этим следует внести изменение в Положение о докладах о результативности и основных направлениях деятельности главных распорядителей и получателей средств областного бюджета.

На втором этапе планируется определить порядок публикации среднесрочных финансовых планов в печатных СМИ и сети Интернет.

Публичность бюджетного процесса является залогом стабильности финансово-бюджетной политики, проводимой администрацией Тамбовской области, в силу чего, все работы, связанные с разработкой среднесрочного финансового плана, найдут свое отражение в печатных СМИ и сети Интернет, где на официальном сайте администрации Тамбовской области будут опубликованы не только среднесрочный финансовый план и объем долга, но также показатели доходов и расходов по основным статьям бюджетной классификации (функциональной, экономической и ведомственной).

На дальнейших стадиях реформирования планируется приблизить параметры областного бюджета на очередной финансовый год к параметрам среднесрочного финансового плана. Однако в ближайшей перспективе достижение точности прогнозирования в пределах десяти процентов погрешности от трехлетних планов выглядит нереалистичным. Причиной тому является нестабильность в экономической и политической жизни России и всего мира, невозможность с достаточной достоверностью просчитать доходную часть областного бюджета и определенные расходы, особенно связанные с возникновением форс-мажорных и чрезвычайных ситуаций.

Поэтому в таких условиях планируется уделять повышенное внимание планированию расходной части областного бюджета с условием наличия ряда обязательных или экономически необходимых расходных статей, в частности, на капитальное строительство и инфраструктуру.

Альтернативы и риски

Альтернативой использованию механизмов среднесрочного финансового планирования может стать сохранение имеющегося в настоящее время состояния. Однако данная альтернатива неприемлема, поскольку она не соответствует концепции и подходам к реформированию региональных финансов. Данная альтернатива имеет риск неполного учета долгосрочных приоритетов развития региона в законах Тамбовской области об областном бюджете на очередной финансовый год.

Альтернативой среднесрочному финансовому плану может стать разработка и принятие областного бюджета на три года с последующей корректировкой третьего года по итогам исполнения областного бюджета за отчетный финансовый год.

Основные риски связаны с непредсказуемостью федерального бюджетного и налогового законодательства, а также действий федеральной власти в отношении политики регионального развития.

Переход к среднесрочному финансовому планированию необходимо осуществлять и на уровне муниципальных образований, находящихся в стадии реформирования и неспособных сегодня перейти в полном объеме к среднесрочному планированию. Возможным выходом может стать подготовка рекомендаций главам муниципальных образований области о разработке необходимых индикаторов и положений о подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования муниципального образования, методик формирования среднесрочного финансового плана и порядка обязательного учета результатов планирования при подготовке решения о бюджете муниципального образования на очередной финансовый год.

3.2.6. Формирование реестров расходных обязательств (Мероприятие В6)

Анализ исходного состояния

Исходное состояние - первый уровень.

В 2005 году принято постановление администрации области от 11 марта № 157 «О порядке ведения реестра расходных обязательств Тамбовской области», которое положило начало систематизации работы по инвентаризации органами государственной власти области федеральных и региональных нормативных актов, являющихся основой возникновения расходных обязательств Тамбовской области. В том же году в рамках реализации подготовительных мероприятий по вступлению в действие Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного самоуправления области приняты решения о порядке ведения реестров расходных обязательств соответствующих муниципальных образований. Сводный реестр расходных обязательств Тамбовской области на 2006 год и свод реестров муниципальных образований, входящих в состав Тамбовской области, размещены на WЕВ сервере финансового управления области.

Положением о докладах о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей и получателей средств областного бюджета (постановление администрации области от 30 августа 2005 года № 769 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов») предусмотрено включение в доклад раздела «Расходные обязательства». Положение содержит основные требования к раскрытию информации по данному разделу.

Однако имеющаяся практика по составлению реестров расходных обязательств и подготовке главными распорядителями и прямыми получателями средств областного бюджета докладов о результатах и основных направлениях деятельности показывает, что должна быть продолжена работа по инвентаризации расходных обязательств и учету полного спектра расходных обязательств субъекта Российской Федерации, а также по уточнению положений нормативных актов Тамбовской области по вопросу ведения реестров расходных обязательств.

Концепция изменений

Процесс формирования сводных реестров расходных обязательств субъекта Российской Федерации и входящих в его состав муниципальных образований и их оценка требует определенных изменений и уточнений.

Проведение этой работы необходимо как для осуществления мониторинга и денежной оценки всех расходных обязательств муниципальных образований и расходных обязательств субъекта Российской Федерации, так и для контроля со стороны органов государственной власти субъекта Российской Федерации за исполнением входящими в его состав муниципальными образованиями своих расходных обязательств.

Помимо организации выверки между перечнем расходных обязательств субъекта Российской Федерации, закрепленных в реестре, и запланированными в законе об областном бюджете расходами, следует провести оценку полного объема расходных обязательств субъекта Российской Федерации в целях его сопоставления с закрепленными доходными источниками, отделить действующие (включенные в реестр) расходные обязательства от принимаемых расходных обязательств, подлежащих включению в этот реестр в случае выделения на эти цели бюджетных ассигнований.

В целях оптимизации процесса формирования и ведения реестра расходных обязательств субъекта Российской Федерации и муниципальных образований необходимо создать автоматизированную базу данных ведения реестра расходных обязательств Тамбовской области и реестра расходных обязательств муниципальных образований.

Результатом выполнения намеченных действий станет превращение реестра расходных обязательств в основной инструмент бюджетного планирования на каждом уровне публично-правовых образований.

Планируемые мероприятия и результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (уточнение порядка использования (учета) данных реестра расходных обязательств Тамбовской области главными распорядителями и прямыми получателями средств областного бюджета при подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (все расходы бюджета субъекта Российской Федерации и муниципальных образований регулируются нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации и решениями муниципальных образований).

На первом этапе планируется внести изменения в соответствующий раздел Положения о докладах о результатах и основных направлениях деятельности в части уточнения порядка использования (учета) данных реестра расходных обязательств Тамбовской области главными распорядителями и прямыми получателями средств областного бюджета при подготовке докладов, а также разработать методические рекомендации об использовании этих данных при разработке перспективного финансового плана. Помимо действующего в настоящее время положения об обязательном размещении сводного реестра расходных обязательств Тамбовской области на WЕВ сервере финансового управления Тамбовской области, дополнительно будет введена норма о публикации сводного реестра расходных обязательств Тамбовской области в печатных СМИ, соответствующих фрагментов реестра расходных обязательств - на WЕВ страницах органов государственной власти области.

Планируется также создать автоматизированную базу данных ведения реестра расходных обязательств Тамбовской области и реестра расходных обязательств муниципальных образований.

На втором этапе планируется достичь результата максимального соответствия между перечнем расходных обязательств Тамбовской области (расходных обязательств муниципальных образований), закрепленных в соответствующих реестрах, и планируемыми расходами, предусмотренными в законе об областном бюджете и в решениях представительных органов местного самоуправления о местном бюджете.

Альтернативы и риски

Ведение реестра расходных обязательств субъекта Российской Федерации и реестра расходных обязательств муниципальных образований является необходимым этапом на пути реформирования бюджетного процесса и перехода к программно-целевым методам бюджетного планирования, поэтому альтернативы намеченным преобразованиям нет.

Основные риски заключены в инертном восприятии органов государственной власти работы по ведению фрагментов реестра расходных обязательств как дополнительной нагрузки, не связанной с бюджетным планированием; а также в недостаточной квалификации сотрудников органов власти для ведения фрагментов реестра расходных обязательств.

3.3. Административная реформа (С)

3.3.1. Внедрение процедур открытого конкурса на замещение
государственных должностей и повышение квалификации
государственных гражданских служащих (Мероприятие С1)

Анализ исходного состояния

Исходное состояние - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети Интернет перечня вакансий, условий проведения конкурса и его результатов, перечня направлений и предметов изучения при повышении квалификации государственных служащих на очередной финансовый год).

Статьей 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закреплено поступление на государственную гражданскую службу и замещение должностей государственной гражданской службы по конкурсу. В соответствии с данной нормой, а также в целях обеспечения равного доступа граждан к государственной гражданской службе и повышения профессионального уровня государственных гражданских служащих Тамбовской области администрацией области приняты постановления: от 22 июня 2005 года № 537 «Об образовании конкурсной комиссии по проведению конкурса на замещение вакантных главных, ведущих, старших и младших должностей государственной гражданской службы Тамбовской области в администрации Тамбовской области - высшем исполнительном органе государственной власти Тамбовской области» и от 1 июля 2005 года № 581 «Об образовании конкурсной комиссии по проведению конкурса на замещение вакантных высших должностей государственной гражданской службы Тамбовской области в исполнительных органах государственной власти области».

Постоянно действующие конкурсные комиссии созданы во всех органах исполнительной власти области.

В состав конкурсной комиссии входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического подразделения и подразделения, в котором проводится конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашенные органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов конкурсной комиссии.

Состав конкурсной комиссии формируется таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликта интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые конкурсной комиссией решения.

Статьей 4 Закона Тамбовской области от 30 марта 2005 года № 304-З «Об организации государственной гражданской службы Тамбовской области» установлены квалификационные требования к должностям государственной службы Тамбовской области: к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения обязанностей.

Государственный служащий имеет право на участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности.

При проведении конкурса документов конкурсная комиссия оценивает кандидатов на основании представленных ими документов об образовании, о замещении государственных должностей и другой трудовой деятельности.

Конкурс-испытание проводится конкурсной комиссией и может включать в себя прохождение испытания на соответствующей государственной должности.

При проведении конкурса могут использоваться не противоречащие федеральным и областным законам, другим нормативным актам Российской Федерации и области методы оценки профессиональных и личностных качеств, включая индивидуальные собеседования, анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей и полномочий по государственной должности, на замещение которой претендует кандидат.

Законом Тамбовской области от 30 марта 2005 года № 304-З «Об организации государственной гражданской службы Тамбовской области» закреплены приоритетные направления формирования кадрового состава государственной службы, в частности, применение современных кадровых технологий при поступлении на гражданскую службу и ее прохождении, содействие должностному росту гражданских служащих на конкурсной основе, формирование кадрового резерва на конкурсной основе и его эффективное использование.

Статьей 11 данного Закона закреплено понятие кадрового резерва и установлено, что кадровый резерв гражданской службы формируется на конкурсной основе для замещения должностей гражданской службы области. Впоследствии из кадрового резерва, сформированного на конкурсной основе, возможно назначение на должности гражданской службы.

Перечень свободных вакансий, замещение которых производится посредством открытого конкурса, публикуется в печатных СМИ.

В то же время информация о результатах конкурсов ни в печатных СМИ, ни в сети Интернет не публикуется.

Статьей 62 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закреплено повышение квалификации гражданского служащего по мере необходимости, но не реже одного раза в три года.

Статьей 10 Закона Тамбовской области от 30 марта 2005 года № 304-З «Об организации государственной гражданской службы Тамбовской области» определен порядок формирования и размещения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировки гражданских служащих Тамбовской области, который детализирован постановлением администрации области от 26 февраля 2006 года № 161 «Об утверждении порядка формирования государственного заказа Тамбовской области на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных гражданских служащих Тамбовской области».

Основой формирования государственного заказа являются заявки исполнительных органов государственной власти области на финансирование за счет средств областного бюджета профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных гражданских служащих, сформированные в соответствии с расчетом потребности в обучении кадров на соответствующий календарный год. При формировании государственного заказа учитываются предложения избирательной комиссии Тамбовской области и Тамбовской областной Думы.

В случае, если законами или иными нормативными актами области предусматривается финансирование за счет средств областного бюджета дополнительного профессионального образования муниципальных служащих, выборных и должностных лиц органов местного самоуправления, потребность в их обучении по программам профессиональной подготовки, повышения квалификации и стажировки учитывается при формировании государственного заказа.

Заявки, расчеты и предложения по объемам финансирования и структуре государственного заказа составляются по утвержденным формам. В государственном заказе указываются основные направления профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки:

управленческое;

правовое;

организационно-экономическое;

планово-финансовое;

информационно-аналитическое;

иное направление обучения.

Размещение государственного заказа осуществляется уполномоченным органом - комитетом государственного заказа области в образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования на конкурсной основе.

Концепция изменений

Несмотря на определенные достигнутые успехи и формальное закрепление в применении конкурсных процедур замещения вакантных должностей на государственной гражданской службе, необходимо поставить ряд задач, связанных с дальнейшим совершенствованием данной процедуры в целях подбора и найма наиболее квалифицированных и ответственных сотрудников на вакантные должности.

В частности, это касается повышения прозрачности принимаемых решений, то есть публикации в обязательном порядке в СМИ и на официальных сайтах данных о наличии вакантных должностей и результатах проведенных конкурсов.

Также необходимо внедрение современных технологий управления персоналом в части поиска и отбора сотрудников, наличия баз данных потенциальных кандидатов, работы с кадровым резервом, оценки результатов работы персонала, обеспечения мотивации результатов труда.

Анализ качественного состава государственных и муниципальных служащих области показывает, что часть работников органов государственной власти и органов местного самоуправления до настоящего времени не имеет специального образования или получила его достаточно давно, поэтому возможность пройти переподготовку или повышение квалификации является сильным мотивирующим фактором для государственных и муниципальных служащих.

Реформирование системы повышения квалификации государственных и муниципальных служащих проводится в соответствии с реформированием государственного и муниципального управления и принятыми нормативными актами и включает в себя внедрение новых образовательных технологий, разработку учебных программ в соответствии с потребностями органов государственного и муниципального управления.

Для привлечения целеустремленных и квалифицированных специалистов на государственную и муниципальную службу необходимо широкое освещение учебных программ в СМИ с пояснениями и комментариями о составе программ и получаемой слушателями квалификации.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети Интернет перечня вакансий, условий проведения конкурса и его результатов, перечня направлений и предметов изучения при повышении квалификации государственных служащих на очередной финансовый год).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (организация курсов повышения квалификации не реже чем раз в три года, не менее чем для 50% работников).

На первом этапе реформы планируется закрепить достигнутые результаты и привести действующую нормативно-правовую базу области в соответствие с федеральным законодательством в части применения конкурсных процедур при назначении на должности государственной гражданской службы области с целью закрепления обязательной процедуры публикации перечня вакансий и результатов конкурсов в средствах массовой информации и сети Интернет. Планируется также дальнейшее развитие и улучшение программ повышения квалификации, разработка новых учебных курсов в соответствии с потребностями государственных учреждений, также введение процедуры публикации учебных программ, по которым проводится обучение государственных гражданских служащих, в печатных и электронных СМИ.

Второй этап реформы призван обеспечить поддержание состояния, достигнутого на первом этапе, и дальнейшее совершенствование технологий управления персоналом. Повышение эффективности деятельности органов государственной власти непосредственно связано с формированием кадрового резерва из числа высококвалифицированных специалистов.

К концу второго этапа ожидается, что не менее 50% сотрудников будут регулярно проходить курсы повышения квалификации не реже чем раз в три года. Результатом совершенствования программы должно стать дальнейшее улучшение качества бюджетных услуг, а также развитие кадрового потенциала области.

Альтернативы и риски

Основной альтернативой намеченного изменения в применении конкурсных процедур замещения вакантных должностей государственной гражданской службы является сохранение ряда должностей, для которых не применяется процедура конкурсного набора сотрудников. В некоторых случаях это даже целесообразно для формирования команд и более эффективных рабочих коллективов. Например, это относится к должностям помощников, советников, непосредственно работающих в тесном контакте с конкретными руководителями. Другой возможной альтернативой может быть формальное закрепление принципов конкурсного набора и фактическое их сведение к набору отдельных кандидатов по конкурсу документов среди заранее определенного круга лиц при отсутствии информации в печатных и электронных СМИ. Однако данный подход является неприемлемым в рамках концепции и принципов реформирования региональных финансов. Основными рисками данного мероприятия являются правильное определение функций подразделений и обязанностей каждой из должностей, квалификационных требований к кандидатам на замещение вакантных должностей. Чрезмерное завышение требований может иметь негативные последствия, связанные с возможным набором сотрудников, когда будут оставаться вакантными ряд должностей значительное время. Занижение требований приведет к низкой стартовой квалификации сотрудников и снижению качества предоставляемых бюджетных услуг.

Альтернативным решением планируемым изменениям в части повышения квалификации государственных гражданских служащих может явиться минимизация расходов на обучение и повышение уровня компетентности сотрудников за счет ускорения ротации кадров, привлечения более квалифицированных работников, способных находить новые пути решения имеющихся проблем, путем улучшения материального стимулирования работников. Однако, данный вариант характеризуется достаточно высокими финансовыми рисками, так как в настоящее время в областном бюджете отсутствуют свободные средства на значительное увеличение оплаты труда государственным гражданским служащим.

Другой альтернативой может стать использование образовательных программ, уже применяемых в других регионах Российской Федерации. Однако в этом случае возникает риск их несоответствия актуальным проблемам области, их неприятие как среди потенциальных студентов, так и руководства учреждений.

Кроме того, основным риском является сложность и трудоемкость составления реально востребованной областью учебной программы, а также риски отсутствия конкурентной среды в регионе среди образовательных учреждений, способных выполнить требования государственного заказа по отдельным направлениям профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих.

3.4. Реформирование государственного сектора экономики (D)

3.4.1. Повышение уровня платежей населения за жилищно-коммунальные
услуги при увеличении объема социальной поддержки наименее
обеспеченных слоев населения (Мероприятие D1)

Анализ исходного состояния

Исходное состояние - второй уровень (законодательное утверждение методики предоставления субвенций муниципальным образованиям на выполнение государственных полномочий по предоставлению населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг исходя из 100% уровня платежей граждан).

В последние годы одной из основных задач реформирования жилищно-коммунального хозяйства являлось сокращение прямой бюджетной поддержки отрасли с одновременным обеспечением мер социальной защиты малоимущих граждан. Начиная с 2005 года межбюджетные отношения с органами местного самоуправления формируются с учетом 100-процентного возмещения гражданами экономически обоснованной стоимости жилищно-коммунальных услуг. Бюджетные средства, предусмотренные на субсидирование отрасли, полностью переориентированы на предоставление адресной целевой помощи гражданам. Постановлением администрации области от 1 октября 2004 года № 813 «Об областных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке возмещения расходов на капитальный ремонт жилья на 2005 год» установлен областной стандарт уровня платежей граждан за жилье и предоставляемые услуги в целом по всем видам этих услуг в размере 100%.

Мониторинг и анализ фактического уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги в разрезе муниципальных образований, проводимый на основе утвержденной статистической отчетности 22-ЖКХ, показал, что предельный уровень платежей граждан в среднем по области сложился в 2005 году в размере 97,5%.

Предельный уровень платежей граждан менее 100 процентов утвержден органами местного самоуправления городов Тамбова (94,3%) и Кирсанова (94,1 %).

В 2005 году в условиях роста стоимости тарифов на электроэнергию, тепло и другие услуги уровень тарифов для населения длительное время в областном центре - городе Тамбове искусственно занижался. Нагрузка на городской бюджет постоянно росла и в итоге в 2005 году достигла критических значений. Город оказался на грани системных отключений. Напряжение в расчетах между поставщиками сохраняется и в настоящее время. Начиная с 1 апреля 2006 года в областном центре предельный уровень платежей граждан установлен в размере 100% на все услуги, кроме тарифа на услуги по содержанию и ремонту жилья, составляющего 90% от экономически обоснованных затрат.

С 1 января 2006 года в городе Кирсанове предельный уровень платежей граждан на все услуги установлен в размере 100% .

В настоящее время социальная поддержка населения осуществляется путем предоставления льгот и субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. В целях совершенствования системы мер социальной защиты и повышения эффективности адресной социальной поддержки населения при предоставлении гражданам указанных субсидий в области принято решение о передаче функций предоставления гражданам субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг в органы социальной защиты населения.

Следующим шагом в реформировании системы государственной социальной поддержки граждан стал переход к перечислению субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг на персонифицированные счета граждан. Переход на новую систему предоставления гражданам субсидий освободил предприятия отрасли жилищно-коммунального хозяйства от необходимости выполнять несвойственные им функции - оказывать социальную поддержку малоимущим гражданам. В течение 2005 года кредиторская задолженность бюджета перед предприятиями - поставщиками жилищно-коммунальных услуг была сокращена на 61,8 млн. рублей и составила на 1 января 2006 года 1,8 млн. рублей.

В Тамбовской области создано областное государственное предприятие «Тамбовтеплоэнергоресурс», которое оказывает предприятиям расчетно-кассовые услуги, доставляет потребителям платежные документы, принимает платежи, ведет персонифицированный учет потребленных услуг и их оплату в режиме реального времени. При этом все денежные средства от платежей за услуги расщепляются по видам платежей в соответствии с единой квитанцией и направляются поставщикам услуг в день поступления от потребителей.

Однако предоставление социальной поддержки гражданам путем перечисления субсидий на социальные счета граждан является для бюджета достаточно затратным, в связи с тем, что значительный объем бюджетных средств уходит на оплату услуг по доставке субсидий и обслуживанию банковских счетов.

В основе ряда проблем, связанных с финансированием отрасли, лежат вопросы тарифной политики. Следствием роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги является увеличение суммы предоставляемых населению субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.

Концепция изменений

Политика администрации Тамбовской области на предстоящие годы будет направлена на:

реорганизацию системы управления жилищно-коммунальным хозяйством;

реконструкцию и модернизацию основных фондов предприятий жилищно-коммунального хозяйства;

демонополизацию сферы предоставления жилищно-коммунальных услуг;

формирование методической и нормативной базы для эффективного тарифного регулирования коммунальных предприятий;

создание условий для установления органами местного самоуправления ставок и тарифов оплаты жилищно-коммунальных услуг населением на уровне полного возмещения расходов предприятий;

создание условий для привлечения частного бизнеса к управлению и инвестированию в жилищно-коммунальном хозяйстве;

переход органов государственной власти и органов местного самоуправления на договорную форму взаимоотношений по управлению имуществом в коммунальном секторе;

проведение мероприятий по энергосбережению - применению новых энергосберегающих технологий, материалов, оборудования и механизмов, стимулирование внедрения приборов учета водо-, энергоресурсов.

Цель проводимых реформ заключается в качественном улучшении деятельности по управлению жилищным фондом, повышении качества предоставляемых услуг населению и повышении реального уровня оплаты населением жилищно-коммунальных услуг.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - второй уровень (законодательное утверждение методики предоставления субвенций муниципальным образованиям на выполнение государственных полномочий по предоставлению населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг исходя из 100% уровня платежей граждан).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети Интернет установленного, фактического уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги по каждому муниципальному образованию).

На первом этапе предполагается провести оценку сложившихся бюджетных расходов на финансирование жилищно-коммунального хозяйства из консолидированного бюджета Тамбовской области, с разбивкой на областной бюджет и местные бюджеты за два последних отчетных года. Поскольку с 2006 года в Тамбовской области осуществлен переход к перечислению субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг на персонифицированные счета граждан, необходимо провести также и оценку расходов бюджета на эти цели в новых условиях. Следует разработать и принять нормативный акт, регулирующий формат публикации в печатных СМИ и сети Интернет сведений об установленном фактическом уровне платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги по каждому муниципальному образованию.

На втором этапе планируется публикация в печатных СМИ и сети Интернет установленного фактического уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги по каждому муниципальному образованию, расходов бюджета по предоставлению населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, а также сведений о просроченной задолженности населения по оплате жилищно-коммунальных услуг. Это позволит населению быть информированным об уровне платежей за услуги жилищно-коммунального хозяйства и мотивирует неплательщиков к погашению задолженности через общественное порицание.

Альтернативы и риски

Альтернативой концепции является сохранение системы дотирования предприятий жилищно-коммунального хозяйства, что нецелесообразно в рамках перехода области на бюджетирование, ориентированное на результат, основным принципом которого является соответствие затраченных ресурсов достигнутому результату. Кроме того, сохранение действующей системы приведет к дальнейшему неэффективному выделению бюджетных средств на дотирование предприятий этой отрасли.

Наиболее важен сегодня финансовый риск. Отсутствие полноценной системы ценообразования и регулирования тарифов создает ситуацию экономической неопределенности для муниципального бюджета, предприятий жилищно-коммунального хозяйства, потребителей услуг и является одним из препятствий для привлечения внешних инвесторов.

Риском может стать недовольство населения 100-процентным стандартом и высокими тарифами на услуги жилищно-коммунального хозяйства при недостаточно высоком уровне средней заработной платы, что может привести к возникновению социальной напряженности в регионе.

3.5. Совершенствование системы финансирования инвестиций (Е)

3.5.1. Мониторинг реализации инвестиционных проектов,
реализуемых за счет бюджетных средств (Мероприятие Е1)

Анализ исходного состояния

Исходное состояние - нулевой уровень.

Государственная поддержка инвестиционной деятельности на территории Тамбовской области регулируется Законом Тамбовской области от 30 ноября 2004 года № 269-З «О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Тамбовской области», устанавливающим приоритетные направления инвестиций на территории Тамбовской области, систему государственной поддержки на основе предоставления инвесторам инвестиционных налоговых льгот и кредитов, субсидирования процентных ставок по кредитам коммерческих банков, предоставления на льготных условиях имущества, находящегося в областной собственности, предоставления государственных гарантий Тамбовской области.

Принято постановление администрации Тамбовской области от 19 мая 2005 года № 383 «О порядке формирования перечня организаций, реализующих инвестиционные проекты, подлежащие государственной поддержке, и осуществление контроля за их реализацией».

Фактически до 2006 года основными формами государственной поддержки инвестиционной деятельности являлись налоговые льготы и государственные гарантии Тамбовской области. В текущем году планируется выделение субсидий на уплату части процентной ставки по кредитам коммерческих банков.

Важной частью существующей в Тамбовской области системы инвестиций является обязательность проведения экспертизы инвестиционных проектов, претендующих на государственную поддержку. Такая экспертиза проводится специализированными организациями, оказывающими услуги в области финансово-экономической и инвестиционной политики, разработки и проведения экспертиз инвестиционных проектов (бизнес-планов) и программ.

Перечень приоритетных инвестиционных проектов, подлежащих государственной поддержке, утверждается приложением к закону области об областном бюджете на соответствующий год.

Концепция изменений

Повышение инвестиционной привлекательности области предполагает эффективное распределение бюджетных ресурсов для поддержки наиболее эффективных и востребованных проектов и эффективное управление ими. При этом кроме инвестиционных затрат необходимо учитывать и предстоящие расходы, связанные с эксплуатацией вновь вводимых объектов.

Представляется обоснованным создание единой системы оценки инвестиционных проектов с применением современных информационных технологий, позволяющих построить детальную и точную модель рассматриваемого проекта с учетом всех видов затрат. Работа предполагает проведение полной оценки существующей системы принятия инвестиционных решений и дальнейшую разработку нормативной базы, устанавливающей требования экономической рентабельности по инвестиционным и эксплуатационным затратам проекта.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение системы критериев, удовлетворение которым является основанием для досрочного прекращения (переработки) реализации инвестиционных проектов).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети Интернет отчетов о реализованных за последний отчетный год инвестиционных проектах, включая оценку бюджетной и социальной эффективности по каждому из проектов).

На первом этапе будут проведены оценка эффективности реализуемых инвестиционных проектов и анализ используемых процедур принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов. Для этого в области будет разработана и утверждена методика оценки реализации инвестиционных проектов, учитывающая все основные факторы, ключевые для каждого проекта, принят порядок ее применения, а также разработана и утверждена система критериев, по которым будет приниматься решение о продолжении реализации проекта, его пересмотре или досрочном закрытии.

На втором этапе реформы все инвестиционные проекты будут проходить через установленную процедуру оценки, отчеты о проведении которой будут публиковаться в средствах массовой информации.

На последующих этапах планируется исключение из инвестиционной практики области неэффективных проектов или их оперативная реструктуризация для достижения поставленных перед проектом целей.

Будут внесены изменения в действующую нормативную базу в области государственной поддержки инвестиционной деятельности на территории Тамбовской области, касающиеся запрета на инициацию новых инвестиционных проектов, в случае если эксплуатационные расходы будущих периодов превышают положительный финансовый эффект от их реализации.

Для усиления общественного контроля за расходованием бюджетных средств и повышения мотивации руководителей проектов предполагается публикация в печатных и электронных СМИ отчетов о реализации инвестиционных проектов, включающих показатели эффективности проекта.

Альтернативы и риски

Альтернативой является привлечение сторонних организаций к процессу мониторинга инвестиционных проектов. В этом случае снижаются риски, характерные для предлагаемого варианта, а именно: снижается трудоемкость процесса инвестиционного управления, а также риск недостаточной квалификации сотрудников государственных учреждений. Однако в этом случае повышаются расходы на осуществление мониторинга, риск достоверности получаемой информации и риск несоблюдения условий договора сторонней компанией.

Принимая во внимание кадровые, технологические и иные ресурсы, риски альтернативного варианта представляются более высокими, чем риски основного.

Основной риск связан со сложностью разработки методик расчета социальной эффективности и невозможностью пересчета социального эффекта в чистый экономический эффект.

Кроме того, риск не реализуемости положений о возможности досрочного прекращения реализации инвестиционных проектов, связан не столько с разработкой критериев, сколько с организацией самой процедуры признания инвестиционного проекта неэффективным, поскольку существует практика лоббирования неэффективных инвестиционных проектов.

3.5.2. Совершенствование процедуры принятия решений об осуществлении
новых инвестиционных проектов (Мероприятие Е2)

Анализ исходного состояния

Исходное состояние - нулевой уровень.

На официальном сайте администрации Тамбовской области (www.rеgаdm.tаmbоv.ru) имеется специальный раздел, посвященный инвестиционной деятельности. Данный раздел содержит тексты нормативных актов Тамбовской области, регламентирующих инвестиционную деятельность, каталоги инвестиционных проектов, справочную информацию.

Однако процесс принятия инвестиционных решений в области нельзя назвать системным и эффективным. Фактически отсутствует единая методика оценки экономической эффективности инвестиционных проектов, каждый субъект инвестиционной деятельности лоббирует и обосновывает свой проект, исходя из собственного понимания эффективности и своих возможностей по составлению проектной документации. В процессе принятия решений не учитываются многие экономические факторы, влияющие на эффективность, и риски реализации данных проектов.

Концепция изменений

В целях повышения инвестиционной привлекательности области следует проводить последовательную политику поддержки наиболее эффективных и востребованных проектов и эффективное управление ими. При этом кроме инвестиционных затрат необходимо учитывать и предстоящие расходы, связанные с эксплуатацией вновь вводимых объектов.

Представляется обоснованным создание единой системы оценки инвестиционных проектов с применением современных информационных технологий, позволяющих построить детальную и точную модель рассматриваемого проекта с учетом всех видов затрат. Работа предполагает проведение полной оценки существующей системы принятия инвестиционных решений и дальнейшую разработку нормативной базы, устанавливающей требования экономической рентабельности по инвестиционным и эксплуатационным затратам проекта.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение порядка включения в бюджет расходов на осуществление новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети Интернет результатов оценки новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов до утверждения их законом о бюджете раздельно по каждому проекту).

На первом этапе будут проведены оценка эффективности реализуемых инвестиционных проектов и анализ используемых процедур принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов на предмет их эффективности и адекватности.

Будет разработан и утвержден порядок оценки инвестиционного проекта с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов и установлен запрет на принятие инвестиционного проекта в случае превышения расходов будущих периодов над доходами. Порядок будет предусматривать включение эксплуатационных расходов в бюджет проекта.

На втором этапе реформирования планируется начало публикации в печатных и электронных средствах массовой информации результатов оценки рассматриваемых инвестиционных проектов до момента их утверждения.

Результатом последующих этапов должно стать исключение инвестиционных проектов, рентабельность которых с учетом эксплуатационных затрат не удовлетворяет установленным требованиям.

Альтернативы и риски

Альтернативой совершенствованию системы инвестиций может являться полный отказ от бюджетного финансирования инвестиционных проектов в Тамбовской области, что неприемлемо, так как может негативно сказаться на имидже исполнительной власти области. Принятие решения, ужесточающего правила управления инвестициями, несет риск затягивания процесса принятия решения об инвестировании средств и риск составления неточного прогноза расходной или доходной статей бюджета проекта, что повлечет за собой автоматический запрет реализации проекта.

Поэтому достаточно реальной альтернативой является возможность учета субъективных мнений о реализации инвестиционных проектов на основе экспертной оценки и их видения развития событий. Однако в данном случае повышается субъективность и предвзятость оценки того или иного проекта и снижается прозрачность процедур принятия решений.

Основные риски связаны со сжатыми сроками, отведенными на реализацию настоящей программы и необходимостью не только разработки, но и апробации методики оценки инвестиционного проекта с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов.

Переход к среднесрочному финансово-бюджетному планированию будет активно стимулировать процесс разработки методики, поскольку в противном случае невозможно точно определить расходы бюджета на предстоящие три года.

В этих условиях необходимо в первоочередном порядке разработать саму методику, а на втором шаге одновременно проводить апробацию и подготовку поправок в действующее законодательство, что позволит сформировать бюджет 2007 года с учетом будущих эксплуатационных расходов.

3.6. Создание условий для развития доходной базы (F)

3.6.1. Организация оперативного учета задолженности перед бюджетом,
рассроченных и отсроченных платежей в бюджет (Мероприятие F1)

Анализ исходного состояния

Исходное состояние - первый уровень (оценка потерь бюджета от недополученных доходов (с учетом инфляции), в том числе по рассроченным и отсроченным платежам за последние три отчетных года).

В области постоянно проводится работа по оценке потерь бюджета от недополученных доходов. Определяются конкретные налоги и сборы, проводится расчет сумм недополученных доходов, анализ причин непоступления средств в запланированных объемах.

Отсрочки и рассрочки по платежам не предоставляются.

По состоянию на 1 января 2006 года дебиторская задолженность в областном бюджете составляла 676,9 тыс. рублей, в консолидированном бюджете области - 3 875,3 тыс. рублей. Оценка потерь бюджета по дебиторской задолженности, скорректированной на показатели инфляции, не проводится.

Мониторинг задолженности по налогам и сборам в бюджетную систему осуществляется соответствующими налоговыми органами и финансовым управлением Тамбовской области.

По состоянию на 1 января 2006 года задолженность по налоговым платежам, налоговым санкциям и пеням в бюджеты всех уровней составила 2 249,7 млн. рублей и увеличилась по сравнению с аналогичным периодом прошлого года на 1 277,4 млн. рублей (106%), в том числе недоимка - на 113,3 млн. рублей, платежи, приостановленные ко взысканию - на 134,9 млн. рублей, реструктурированная задолженность сократилась на 120,5 млн. рублей.

На задолженность по региональным, местным налогам, сборам и налогам со специальным налоговым режимом приходится соответственно: 17,3%, 9,5% и 2,3%.

Структура задолженности по налоговым платежам по состоянию на 1 января 2006 года сложилась следующим образом: на недоимку приходится 37,1%, на реструктурированную задолженность - 4,8%, на приостановленные к взысканию платежи - 58,1%.

Недоимка по налогам и сборам по состоянию на 1 января 2006 года составляет 833,8 млн. рублей, в том числе по федеральным налогам - 483,7 млн. рублей (58,1%), региональным налогам - 198,3 млн. рублей (23,7%), местным налогам и сборам - 114,4 млн. рублей (13,7%) и налогам со специальным налоговым режимом - 37,2 млн. рублей (4,5%).

Основными причинами, вызвавшими прирост недоимки, являются:

дополнительные начисления в результате проведения выездных и камеральных проверок налогового законодательства (по данным управления Федеральной налоговой службы по Тамбовской области в 2005 году из доначисленных по результатам контрольной работы 1 430 млн. рублей поступило 429 млн. рублей или 30%);

выход из реструктуризации предприятий в связи с невыполнением данными предприятиями ее условий (невозможность проводить своевременную уплату текущих налоговых платежей, погашения реструктурированной задолженности и процентов);

отсутствие механизма списания задолженности по завершению процедуры банкротства налогоплательщиков, а также отсутствие порядка финансирования процедур банкротства налогоплательщиков, имущества которых недостаточно для покрытия необходимых расходов.

В I квартале 2006 года по сравнению с началом года недоимка по налогам и сборам в бюджеты всех уровней увеличилась на 69,8 млн. рублей и составила 903,6 млн. рублей, или 39% от суммы задолженности.

Сумма недоимки на 1 апреля 2006 года по федеральным налогам составила 536,2 млн. рублей (или 59,3%), по региональным - 219,3 млн. рублей (24,3%), местным - 91,7 млн. рублей (10,1%), по налогам со специальными налоговыми режимами - 56,4 млн. рублей (6,3%).

Статьей 63 Налогового кодекса Российской Федерации определено, что органами, в компетенцию которых входит принятие решений об изменении сроков уплаты федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов, являются налоговые органы по месту нахождения заинтересованного лица. Решения о предоставлении (или отказе в предоставлении) отсрочек и рассрочек принимаются ими по согласованию с соответствующими финансовыми органами.

С 2006 года в рамках реализации постановления Правительства Российской Федерации от 12 августа 2004 года № 410 и приказа Министерства финансов Российской Федерации и Федеральной налоговой службы Российской Федерации от 25 февраля 2005 года № 28н/САЭ-3-10/58 планируется предоставление налоговыми органами финансовым органам муниципальных образований сведений в виде массива информации о налогах и сборах. Данная информация содержит сведения по видам налогов и сборов в части начисления, поступления, недоимки или переплаты по налогу, а также по суммам отсроченных и рассроченных налогов.

Получение более обширной информации позволит осуществлять оперативный контроль за своевременным поступлением налоговых доходов в бюджет, проводить более качественный анализ состояния задолженности в консолидированный бюджет области, а также своевременно принимать меры к ее сокращению.

Концепция изменений

Предполагается дальнейшее совершенствование процедур учета и управления задолженностью перед областным бюджетом. Политика администрации Тамбовской области в отношении предоставления отсрочек и рассрочек направлена на соблюдение баланса позитивного эффекта от предоставления рассрочек и отсрочек (например, при реструктуризации просроченной кредиторской задолженности данный эффект выражается в сохранении платежеспособности предприятия и своевременном поступлении текущих платежей в бюджетную систему) и затрат бюджета от их предоставления с учетом альтернативной стоимости дополнительно привлекаемых ресурсов.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети Интернет данных об объемах дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей (с учетом инфляции)).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (объем дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей не превышает 3% доходов бюджета за последний отчетный финансовый год).

На первом этапе реформы планируется разработать и утвердить детальный порядок сбора, структурирования и мониторинга информации по дебиторской задолженности, задолженности по налогам и сборам в областной бюджет. Планируется расширить перечень СМИ, в которых возможна публикация данных по задолженности в областной бюджет, и начать регулярную публикацию материалов.

На втором этапе планируется внедрение новых информационных технологий в процесс расчета, мониторинга и управления недополученными доходами областного бюджета.

Альтернативы и риски

Альтернативой может стать полный отказ от предоставления рассрочек и отсрочек платежей. Но в то же время в целях стимулирования деловой активности организаций полный отказ от них является непродуктивным, поскольку предоставляемые рассрочки и отсрочки должны быть обоснованными. Для повышения прозрачности системы необходимо иметь полную, оперативную и достоверную информацию о недополученных доходах областного бюджета и представлять ее общественности.

Наиболее значительными рисками реализации запланированных мероприятий является непредставление соответствующей информации территориальными органами Федеральной налоговой службы, осуществляющими учет задолженности согласно возложенным на них действующим законодательством функций. Определенную сложность представляет разработка необходимых регламентов проведения мониторинга. Указанные риски могут быть минимизированы внедрением в бюджетный процесс автоматизированных технологий.

3.6.2. Создание формализованной методики оценки финансовых
последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде
пониженной ставки) по уплате налогов и сборов (Мероприятие F2)

Анализ исходного состояния

Исходное состояние - первый уровень (оценка объема налоговых льгот в разрезе отраслей экономики по каждому виду льгот за три последних отчетных года).

Стратегией Тамбовской области в сфере предоставления налоговых льгот является минимизация предоставления льгот коммерческим предприятиям.

В соответствии с федеральным и региональным законодательством налоговые льготы могут предоставляться по следующим налогам:

налогу на имущество организаций;

налогу на прибыль организаций в части ставки, зачисляемой в областной бюджет;

транспортному налогу.

При этом в законодательстве определены категории, по которым предоставляются налоговые льготы. Эти критерии закреплены:

Законом Тамбовской области от 28 ноября 2002 года № 69-З «О транспортном налоге в Тамбовской области»;

Законом Тамбовской области от 28 ноября 2003 года № 170-З «О налоге на имущество организаций на территории Тамбовской области»;

Законом Тамбовской области от 30 ноября 2004 года № 269-З «О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Тамбовской области»;

Законом Тамбовской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год - в части снижения ставки налога на прибыль организаций, зачисляемой в областной бюджет.

В Тамбовской области разработано и утверждено Положение о порядке предоставления льгот по неналоговым доходам, поступающим в областной бюджет.

Ежегодно при формировании проекта областного бюджета финансовым управлением Тамбовской области производится оценка выпадающих доходов областного бюджета в результате предоставления налоговых льгот с учетом федерального и областного законодательства.

За 2005 год выпадающие доходы по отчету управления Федеральной налоговой службы по Тамбовской области составили 382,9 млн. рублей или 3% от общего объема доходов консолидированного бюджета области, в том числе по налогу на прибыль организаций - 6,3 млн. рублей, налогу на имущество организаций - 339,1 млн. рублей, транспортному налогу - 37,4 млн. рублей.

По оценке в 2006 году выпадающие доходы составят 799,5 млн. рублей или 5,6 % от общего объема доходов консолидированного бюджета области, в том числе по налогу на прибыль организаций - 1,4 млн. рублей, налогу на имущество организаций - 760,6 млн. рублей, транспортному налогу - 37,5 млн. рублей.

Концепция изменений

В настоящее время политика льготного налогообложения направлена на уменьшение количества бюджетных льгот в целях мобилизации дополнительных источников доходов.

Назрела необходимость производить оценку целесообразности предоставления льгот, поэтому важным моментом реформирования будет разработка методики оценки эффективности предоставления льгот. Данная методика, а также закрепление запрета предоставления налоговых льгот предприятиям, работающим в определенных отраслях экономики, будут направлены на минимизацию риска предоставления неэффективных налоговых льгот.

Очевидна необходимость публикации в печатных СМИ и сети Интернет данных о предоставляемых льготах и оценки их эффективности. Данная процедура повысит информированность населения о проводимой администрацией Тамбовской области политике и имеющихся возможностях участия в экономическом развитии региона. Впоследствии объем предоставленных налоговых льгот должен быть незначителен, а результаты от их предоставления ощутимы для экономики региона и самих организаций.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети Интернет данных об объемах предоставляемых налоговых льгот и оценки их эффективности).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (ограничение объема налоговых льгот не более 5% налоговых доходов бюджета за последний отчетный год).

На первом этапе реформы планируется разработать и принять порядок оценки эффективности предоставляемых налоговых льгот с перечнем минимально допустимых критериев результативности проектов. Порядок будет предусматривать публикацию в печатных и электронных СМИ данных об объемах и эффективности предоставляемых налоговых льгот. Также планируется начать практическую реализацию утвержденного порядка и публикацию данных об объемах предоставляемых льгот в печатных СМИ и сети Интернет.

На втором этапе планируется начать практическое применение утвержденного порядка. Результатом реализации проведения этого этапа станет снижение объема предоставляемых налоговых льгот до уровня менее 5% общей суммы налоговых доходов областного бюджета.

Альтернативы и риски

Возможной альтернативой указанной концепции изменений можно рассматривать отказ от разработки формализованного порядка оценки эффективности предоставления налоговых льгот. Как уже отмечалось выше, в этом случае существенно возрастет риск предоставления неэффективных и необоснованных льгот.

Другой альтернативой мог бы стать полный отказ от предоставления налоговых льгот, однако в условиях существующей в области экономической конъюнктуры этот вариант представляется нецелесообразным.

Наиболее значительными рисками предлагаемого варианта реформирования являются разработка достаточно сложного в практической реализации порядка оценки эффективности, недостаточная квалификация сотрудников органов власти для осуществления оценки. Рисками предлагаемого варианта реформирования является и то, что большой объем информации по налоговым льготам находится в распоряжении налоговых органов, что затрудняет проведение оценки эффективности их предоставления.

3.6.3 Повышение деловой активности (Мероприятие F3)

Анализ исходного состояния

Исходное состояние - нулевой уровень.

Малое предпринимательство все в большей степени способствует обеспеченности населения, насыщению потребительского рынка услугами и товарами, пополнению бюджетов всех уровней. Анализ показателей деятельности малых предприятий Тамбовской области показал, что малое предпринимательство - один из наиболее динамично развивающихся секторов экономики, способствующий формированию сбалансированности структуры рынка и конкурентной среды, снижающий уровень безработицы, обеспечивающий занятость населения, насыщающий рынок разнообразными товарами и услугами. В настоящее время в области зарегистрировано более 21 тысячи индивидуальных предпринимателей и 3391 малое предприятие - юридическое лицо.

Снижение налогового бремени для предпринимателей после введения на территории области законодательства о едином налоге на вмененный доход и упрощенной системы налогообложения способствовало определенному выведению субъектов малого бизнеса из «тени». Это дало прирост поступлений налоговых платежей в бюджетную систему области. За 2005 год субъектами малого предпринимательства в консолидированный бюджет области уплачено налогов на совокупный доход порядка 462 млн. рублей, что в 1,5 раза выше уровня 2004 года.

Увеличиваются объемы использованных малыми предприятиями области инвестиций в основной капитал. В 2005 году их использовано на сумму 1 022 млн. рублей или чуть более 11% от общего объема инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования, направленных в экономику и социальную сферу области. Главным источником финансирования субъектов малого предпринимательства являются кредиты и займы коммерческих банков.

Законом Тамбовской области от 27 октября 2004 года № 242-З утверждена «Программа развития и поддержки малого предпринимательства в Тамбовской области на 2005 - 2007 годы», в которой определены основные направления: совершенствование нормативно-правовых основ регулирования малого предпринимательства, дебюрократизация внешней среды малого предпринимательства, совершенствование систем налогообложения, развитие системы финансово-кредитной поддержки в приоритетных отраслях развития малого предпринимательства, совершенствование механизмов использования государственного и муниципального имущества для развития малого предпринимательства, совершенствование информационной поддержки, развитие и укрепление системы подготовки кадров для малого предпринимательства. В 2005 году на реализацию мероприятий Программы из областного бюджета израсходовано 6,0 млн. рублей.

Проводилась работа по имущественной поддержке субъектов малого предпринимательства. По состоянию на 1 января 2006 года государственное и муниципальное недвижимое имущество площадью 217,6 тыс. кв. м используют 1592 субъекта малого предпринимательства.

В 2005 году Тамбовская область признана победителем федерального конкурса по отбору субъектов Российской Федерации для предоставления в 2005 году субсидий для финансирования мероприятий, осуществляемых в рамках государственной поддержки малого предпринимательства, по направлению «Создание и развитие инфраструктуры поддержки субъектов малого предпринимательства (бизнес-инкубаторов)». На реконструкцию в 2005 году Тамбовского инновационного бизнес-инкубатора на условиях софинансирования выделены средства из федерального и областного бюджетов по 5 млн. рублей соответственно. Конечной целью проекта является увеличение общей площади бизнес-инкубатора на 820,6 кв. м, оснащение его техникой, мебелью, что позволит разместить в нем к концу 2007 года порядка 30 клиентов, обеспечить их необходимой оргтехникой, офисной мебелью, средствами связи, создать порядка 150 новых рабочих мест.

На официальном сайте администрации Тамбовской области (www.rеgаdm.tаmbоv.ru) имеется специальный раздел «Малый бизнес». Данный раздел содержит следующую информацию:

законодательство в сфере поддержки малого предпринимательства и текущий анализ состояния малого предпринимательства;

перечень свободных производственных и нежилых помещений, пригодных для размещения малого предпринимательства;

сведения об организациях, предоставляющих услуги по поддержке деятельности предпринимателей;

бизнес-предложения хозяйствующих субъектов;

электронный сборник «Интернет для предпринимателей», содержащий адреса порталов и сайтов сети Интернет, ориентированных на оказание информационной поддержки предпринимательскому сообществу.

Концепция изменений

Поддержка малого предпринимательства будет продолжаться на основе действующей Программы развития и поддержки малого предпринимательства в Тамбовской области на 2005 - 2007 годы и планируемых к разработке новых программ.

Необходимо провести тщательную оценку фактического уровня деловой активности в регионе, сравнить показатели с близлежащими регионами, утвердить порядок оказания консультационной и организационной поддержки субъектам малого предпринимательства, разработать и утвердить порядок осуществления мониторинга деятельности предпринимателей. Планируется улучшить информированность населения области о результатах реализации мероприятий по развитию малого бизнеса для привлечения населения к более активному участию в экономической жизни области. Этому будет способствовать размещение материалов по данной проблематике в печатных СМИ и сети Интернет. Данные мероприятия позволят обеспечить динамичное развитие предпринимательства в регионе.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети Интернет результатов мониторинга малого предпринимательства).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (рост доли продукции малого предпринимательства в общем объеме промышленного производства региона за последний отчетный финансовый год).

На первом этапе реформы планируется провести анализ фактического уровня деловой активности предпринимательства, разработать, утвердить порядок и начать реализацию оказания консультационной помощи предпринимателям, разработать и утвердить мониторинг малого предпринимательства, начать регулярную публикацию результатов мониторинга малого предпринимательства в печатных СМИ и сети Интернет.

На втором этапе реформы планируется обеспечить сохранение положительных темпов роста доли малого предпринимательства в регионе. Реализации данного приоритета на втором этапе реформы должны способствовать и мероприятия, проведенные на первом этапе реформы.

Альтернативы и риски

Разумные альтернативы данным мероприятиям отсутствуют. Однако, сохранение и увеличение темпов развития малого предпринимательства зависит от множества факторов (политических, экономических и финансовых), находящихся вне пределов влияния администрации Тамбовской области. В этом заключается основной риск реализации намеченных мероприятий и возможное не достижение запланированного конечного результата в силу неконтролируемых обстоятельств.

3.6.4. Организация учета объектов, находящихся в собственности Тамбовской области, и предоставление информации заинтересованным лицам (Мероприятие F4)

Анализ исходного состояния

Исходное состояние - первый уровень (инвентаризация собственности субъекта Российской Федерации, в том числе по организациям, доли уставного капитала которых принадлежат субъекту Российской Федерации, за последние три отчетных года).

В настоящее время вопросами учета и инвентаризации государственной собственности занимается комитет по управлению имуществом Тамбовской области.

Инвентаризация собственности области, а именно объектов недвижимости, была официально проведена в 1998 году. В настоящее время инвентаризация балансодержателями государственного имущества области осуществляется постоянно.

В соответствии с ежегодно разрабатываемым планом-графиком проводятся проверки сохранности и использования по назначению государственного имущества, закрепленного на праве оперативного управления, хозяйственного ведения, и относящегося к казне области.

Организация учета государственного имущества, а также ведения реестра осуществляется в соответствии с порядком, утвержденным администрацией Тамбовской области.

Проведена процедура принятых в областную собственность учреждений:

сформированы дела юридических лиц, сведения о них и закрепленном за ними имуществе внесены в реестр областного имущества.

Ежеквартально база данных реестра областного имущества корректируется при изменении данных об объектах учета, которые представляются юридическими лицами, получившими свидетельства о внесении в реестр областного имущества.

По состоянию на 1 января 2006 года остаточная стоимость основных средств области составила 16 735,3 млн. рублей. Это имущество учтено в реестре областного имущества и находится в пользовании 367 юридических лиц:

- государственных унитарных предприятий - 20;

- государственных учреждений - 238;

- иных юридических лиц - 109.

Выявлено 8 объектов недвижимости. Учтены в реестре областного имущества: 221 объект, строящийся по областной адресной инвестиционной программе, 10 объектов, созданных по федеральным целевым программам.

Общее количество объектов недвижимого имущества составляет 3515 единиц с остаточной стоимостью 16 022,5 млн. рублей.

Информация об объектах учета, содержащаяся в реестре, предоставляется заинтересованным лицам в соответствии с законодательством Российской Федерации и Тамбовской области.

Оценка стоимости имущества области для определения рыночной стоимости осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» независимыми организациями при вовлечении имущества области в сделку.

Государственное учреждение «Фонд имущества Тамбовской области» публикует в печатных СМИ сведения об имуществе, подлежащем реализации в соответствии с действующим законодательством. На сайте органов государственной власти Тамбовской области размещена информация о неиспользуемых объектах, объектах незавершенного строительства, предлагаемых для реализации или аренды, которая ежеквартально обновляется.

Концепция изменений

Для эффективного использования государственной собственности в рыночных условиях целесообразно применение рыночной оценки стоимости объектов, находящихся в областной собственности, в процессе бюджетного планирования.

Главным препятствием для реализации этого мероприятия является необходимость привлечения независимых оценочных организаций, что требует значительных финансовых затрат. Кроме того, требуется принятие соответствующих документов, регламентирующих процесс проведения рыночной оценки собственности, привлечения на конкурсной основе оценочных компаний для определения рыночной стоимости объектов, находящихся в областной собственности.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети Интернет информации о стоимости объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, в том числе по отдельным объектам собственности).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (в последнем отчетном году оценка стоимости объектов, находящихся в собственности субъекта, производилась по утвержденной процедуре).

На первом этапе реформы планируется разработать и утвердить положение о раскрытии информации о собственности субъекта Российской Федерации. Данный документ будет устанавливать необходимость публикации в печатных и электронных СМИ сведений о рыночной стоимости объектов государственной собственности, что позволит привлекать общественность к процессу инвестирования и более эффективному использованию собственности. Информация будет публиковаться в печатных СМИ и на сайтах органов государственной власти Тамбовской области.

На следующем этапе реформы планируется начать практическое применение данных о рыночной стоимости объектов областной стоимости в процессе бюджетного планирования.

Альтернативы и риски

Основным риском является возможная несопоставимость экономического эффекта от учета данного показателя при бюджетном планировании и объема расходов областного бюджета на независимую рыночную оценку объектов собственности. Минимизировать данные риски можно путем привлечения квалифицированных экспертов оценочных компаний на конкурсной основе. При этом экспертов оценочных компаний необходимо привлекать не только с точки зрения минимальной стоимости работ, но с целью получения качественной и достоверной оценки объектов собственности.

Альтернативным подходом является сохранение порядка проведения рыночной оценки только в случае совершения операций с имуществом и использование балансовой стоимости для бюджетного процесса, что неприемлемо в рамках реформирования региональных финансов.

3.6.5. Мониторинг эффективности деятельности унитарных предприятий
и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат
субъектам Российской Федерации (Мероприятие F5)

Анализ исходного состояния

Исходное состояние - нулевой уровень.

В целях повышения эффективности работы государственных унитарных предприятий и организаций, доля в уставном капитале которых принадлежит Тамбовской области, принят Закон Тамбовской области от 27 октября 2004 года № 241-З «Об управлении государственной собственностью Тамбовской области».

Принято постановление администрации области от 30 декабря 2002 года № 994 «О создании отраслевых комиссий по координации деятельности по повышению эффективности производства федеральных и областных государственных унитарных предприятий, акционерных обществ, акции (часть акций), которых находятся в федеральной и областной собственности» и создана при комитете по управлению имуществом Тамбовской области балансовая комиссия по рассмотрению деятельности государственных унитарных предприятий Тамбовской области и акционерных обществ, акций (часть акций) которых находятся в областной собственности. Утверждено Положение о балансовой комиссии. Совместно с органами исполнительной власти области ежемесячно проводятся заседания балансовой комиссии по результатам финансово-хозяйственной деятельности государственных предприятий Тамбовской области и открытых акционерных обществ.

Кроме того, приняты постановления администрации области:

от 18 марта 2003 года № 431 «Об утверждении Примерного устава Тамбовского областного государственного унитарного предприятия и Примерного трудового договора»;

от 22 апреля 2003 года № 253 «Об утверждении Порядка отчетности руководителей областных государственных унитарных предприятий»;

от 22 апреля 2003 года № 259 «Об организации аудиторских проверок областных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения»;

от 23 октября 2003 года № 811 «О реализации областными органами исполнительной власти полномочий по осуществлению прав собственника в отношении имущества областных государственных унитарных предприятий»;

от 15 апреля 2004 года № 289 «Об утверждении формы Программы деятельности Тамбовского областного государственного унитарного предприятия»;

от 27 декабря 2004 года № 1036 «Об утверждении Порядка разработки Программ деятельности и определения, подлежащей перечислению в областной бюджет части прибыли государственных унитарных предприятий Тамбовской области».

Для совершенствования механизма эффективного управления пакетами акций, находящимися в государственной собственности Тамбовской области, оценки хозяйственной деятельности акционерных обществ принято постановление администрации Тамбовской области от 13 октября 2003 года № 767 «Об участии представителей области в органах управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в областной собственности», утверждено Положение о порядке управления находящегося в областной собственности пакета акций открытых акционерных обществ и использования специального права Тамбовской области на участие в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции»).

Принято постановление администрации области от 21 июля 2005 года № 529 «О доверительном управлении имуществом, находящимся в казне Тамбовской области, и акциями открытых акционерных обществ, находящимися в собственности Тамбовской области», которым утверждены Положения о передаче акций открытых акционерных обществ в доверительное управление, Примерный договор доверительного управления акциями открытых акционерных обществ, договора купли-продажи акций открытых акционерных обществ.

По результатам финансово-хозяйственной деятельности государственных предприятий и акционерных обществ, принимаются соответствующие решения об ответственности руководителей предприятий, а также относительно каждого предприятия или общества, например, о приватизации предприятия или акций, реорганизации или ликвидации предприятия.

Концепция изменений

В процессе реформирования планируется добиться разработки такой системы критериев, которая позволила бы эффективно оценивать работу государственных унитарных предприятий с учетом всех возможных экономических эффектов, возникающих в процессе решения социальных и иных государственных задач. Построение адекватной системы критериев позволит увеличить поступление доходов в бюджет области за счет повышения эффективности управления государственными унитарными предприятиями и построения прозрачной системы принятия решений в процессе государственного управления.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение системы критериев для сохранения государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат субъектам Российской Федерации (предусматривающих сохранение участия с долей субъекта Российской Федерации не ниже 25%), на основе оценки бюджетной и социальной эффективности).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети Интернет результатов деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат субъектам Российской Федерации).

На первом этапе реформы планируется провести качественную оценку деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Тамбовской области, разработать и утвердить систему критериев для сохранения предприятия в государственной собственности.

На втором этапе реформы планируется начать публикацию в СМИ и сети Интернет сведений о результатах деятельности государственных унитарных предприятий и организаций в целях повышения мотивации их топ-менеджеров и привлечения внимания общественности к вопросам повышения эффективности государственного управления. Проводимая работа должна иметь целью достижение практических результатов по оценке и реорганизации унитарных предприятий.

На последующих этапах реформы возможно достижение соответствия показателей предприятий установленным критериям не менее чем в 90% случаев.

Альтернативы и риски

Альтернативой может стать применение системы индивидуальной оценки каждого государственного унитарного предприятия и организации, доли уставного капитала в которых принадлежат Тамбовской области, на основе индивидуальных критериев эффективности. Однако это приведет к снижению прозрачности системы в целом и трениям между органами власти и предприятиями.

Использование стандартных методик оценки финансово-хозяйственной деятельности может привести к неполному учету специфики деятельности унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Тамбовской области.

Основным риском данного мероприятия является утверждение некорректных критериев оценки эффективности деятельности государственных унитарных предприятий, что приведет к излишнему администрированию и ухудшению качества деятельности предприятий.

3.7. Совершенствование долговой политики (G)

3.7.1. Внедрение формализованных процедур управления государственным
долгом субъекта Российской Федерации, принятия долговых
обязательств, их рефинансирования (Мероприятие G1)

Анализ исходного состояния

Исходное состояние - первый уровень (оценка действующих долговых обязательств, в том числе с группировкой по видам заимствований, срокам их погашения, за последние три отчетных года).

Работа по управлению государственным долгом Тамбовской области проводится в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Законом Тамбовской области об областном бюджете на очередной финансовый год утверждается программа государственных внутренних заимствований, устанавливаются показатели верхнего предела государственного внутреннего долга, и другие бюджетные параметры, касающиеся привлечения и погашения долговых обязательств.

Анализ действующих долговых обязательств проводится специалистами финансового управления Тамбовской области в формате Мs Ехсеl. Указанные аналитические формы используются исключительно для внутреннего пользования.

В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации учет государственных долговых обязательств Тамбовской области, в том числе с группировкой по видам заимствования и срокам их погашения, ведется в Государственной долговой книге Тамбовской области по форме, установленной Положением о ведении Государственной долговой книги Тамбовской области (утверждено постановлением администрации области от 12 апреля 2002 года № 260).

В соответствии с приказом Минфина России организован систематический сбор информации о муниципальных долговых обязательствах.

Расходы на обслуживание государственного долга Тамбовской области являются незначительными и составляют менее 0,3% к расходам консолидированного бюджета.

Просроченных долговых обязательств Тамбовская область не имеет.

Ежеквартально проводится мониторинг соблюдения муниципальными образованиями требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и качества управления бюджетами муниципальных образований (порядок осуществления мониторинга утвержден постановлением администрации области от 6 июля 2005 года № 601 «О мониторинге соблюдения муниципальными образованиями области требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и качества управления бюджетами муниципальных образований»).

Тамбовская область не имеет неурегулированной задолженности перед федеральным бюджетом.

В практике работы финансового управления Тамбовской области с государственным долгом отсутствует утвержденная методология расчета платежеспособности областного бюджета и объемов возможного привлечения долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность бюджета. В настоящее время действует правило не превышения объемов заимствований над доходами бюджета.

Информация об объемах заимствования в сети Интернет и печатных СМИ не публикуется.

Концепция изменений

Политика администрации Тамбовской области направлена на совершенствование процедур управления долговыми обязательствами и более тесную интеграцию процедур управления долгом в бюджетный процесс региона.

Для достижения данной цели предполагается разработка и утверждение методологии расчета платежеспособности бюджета Тамбовской области с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств, включая кредиторскую задолженность. Данная методика позволит оценивать способность бюджета своевременно и в полном объеме рассчитываться по обязательствам, не допуская возникновения просроченных долговых обязательств и просроченной кредиторской задолженности. Также будет разработана методика расчета объема возможного привлечения новых заимствований с учетом их влияния на платежеспособность бюджета, что позволит оперативно рассчитывать объемы возможного привлечения дополнительных средств, не подвергая при этом бюджет риску неисполнения обязательств.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение методики расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность субъекта Российской Федерации).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети Интернет сведений о долговых обязательствах, в том числе по видам обязательств и срокам их погашения).

На первом этапе реформы планируется утвердить методологию расчета платежеспособности бюджета, исходя из действующих и планируемых к принятию долговых обязательств, включая и кредиторскую задолженность. Кроме того, в рамках данного этапа предполагается утверждение методики расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность области.

В рамках первого этапа возможно использование понятий долговой емкости бюджета, а также анализа использования доступной долговой емкости на базе Методических рекомендаций Министерства финансов Российской Федерации по управлению долгом на субнациональном уровне.

На втором этапе реформы данные по привлеченным заемным средствам будут регулярно публиковаться в печатных СМИ и сети Интернет и содержать объемы и виды обязательств, а также сроки их погашения.

Альтернативы и риски

Альтернатив реализации заявленных мероприятий по совершенствованию долговой политики региона нет. Их выполнение обеспечит минимизацию риска возникновения просроченной задолженности при реализации программ заимствований на региональном уровне, сокращение кредиторской задолженности. Сохранение текущей ситуации приведет к снижению инвестиционной привлекательности и кредитоспособности региона.

Риски могут быть связаны с изменением требований действующего федерального законодательства в части долговой политики субъектов Российской Федерации.

3.7.2. Формализация процедур предоставления государственных гарантий
субъекта Российской Федерации (Мероприятие G2)

Анализ исходного состояния

Исходное состояние - третий уровень (утверждение формализованной процедуры конкурсного отбора претендентов на получение государственной гарантии Тамбовской области).

Основы предоставления государственных гарантий Тамбовской области определены статьей 35 Закона Тамбовской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тамбовской области».

В настоящее время процедура предоставления государственных гарантий области формализована. Предоставление государственных гарантий для обеспечения исполнения юридическим лицом, которому дается гарантия, обязательств перед третьими лицами проводится в соответствии с постановлением администрации Тамбовской области от 23 ноября 2005 года № 1037 «О порядке предоставления государственных гарантий Тамбовской области» при условии утверждения законом о бюджете Тамбовской области на очередной финансовый год перечня предоставляемых отдельным юридическим лицам гарантий на сумму, превышающую 0,01% расходов бюджета Тамбовской области. Государственные гарантии предоставляются по типовой форме, утвержденной приказом финансового управления Тамбовской области от 27 декабря 2005 года № 37 «Об утверждении типовых форм Государственной гарантии Тамбовской области и договора о предоставлении Государственной гарантии Тамбовской области». Одним из основных условий предоставления Государственной гарантии является участие получателя гарантии в реализации проектов и программ по социально-экономическому развитию Тамбовской области и (или) участие в выполнении обязательств, вытекающих из заключенных Тамбовской областью договоров и соглашений. Обязательным условием выдачи гарантии является предоставление залога в полное обеспечение выданной гарантии. Гарантии предоставляются на конкурсной основе за исключением случаев предоставления гарантий муниципальным образованиям. Формализованная процедура конкурсного отбора претендентов на получение гарантий утверждена постановлением администрации области от 23 ноября 2005 года № 1037. Проведение конкурса осуществляется экспертным советом по инвестиционной политике при главе администрации области.

Мониторинг эффективности и результатов предоставления гарантий не проводится.

Материалы о предоставленных гарантиях в печатных и электронных СМИ не публикуются.

Концепция изменений

Планируется принятие дополнительных нормативных актов по данному вопросу, нацеленных на повышение эффективности системы предоставления и использования государственных гарантий.

Необходимо обеспечивать публикацию материалов проводимых конкурсов в печатных СМИ и сети Интернет, включая начальные условия конкурсов и результаты проведенных конкурсных отборов.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети Интернет материалов по объявляемым конкурсам и результатам их проведения на получение гарантий).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (все гарантии, выданные в последнем отчетном году, полностью соответствуют установленной процедуре).

На первом этапе реформирования планируется принятие нормативного акта, регламентирующего процедуру публикации материалов по конкурсам и их результатам в печатных и электронных СМИ, и публикация самих материалов в печатных СМИ и сети Интернет.

На втором этапе планируется обеспечить соответствие всех выдаваемых гарантий установленной процедуре.

Альтернативы и риски

Альтернативным вариантом планируемым мероприятиям является расширение стимулирования инвестиционной активности в регионе посредством облегчения условий предоставления гарантий. Однако в данном случае увеличиваются риски использования бюджетных средств на выполнение обязательств за заемщика, что является недопустимым, поскольку основными функциями органов власти является оказание бюджетных услуг и выполнение государственных функций, и бюджетные средства должны направляться именно на эти цели. В случае расширения практики исполнения гарантий за счет бюджетных средств будет происходить подмена функций финансово-кредитных институтов, так как исполнение гарантии влечет предъявление требований со стороны гаранта к получателю гарантии.

Риском предлагаемого варианта является чрезмерное усложнение процедуры предоставления гарантии, использование бюджетных средств на подготовку и проведение конкурсов при отсутствии востребованности гарантий на требуемых условиях со стороны хозяйствующих субъектов. Также следует отметить риск снижения инвестиционной активности.

3.8. Совершенствование межбюджетных отношений (Н)

3.8.1. Внедрение объективных и прозрачных механизмов
распределения финансовой помощи (Мероприятие Н1)

Анализ исходного состояния

Исходное состояние - второй уровень (законодательное утверждение методики распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований на основе оценки доходного потенциала и дифференциации расходных потребностей в расчете на одного жителя (без применения в расчете фактических доходов и расходов)).

Начиная с 2004 года в Тамбовской области последовательно проводится работа по совершенствованию межбюджетных отношений. Объем финансовой помощи, предоставляемой местным бюджетам из областного бюджета, определяется с учетом изменений бюджетного и налогового законодательства. Сформирована законодательная база в этой области, формализована процедура определения объемов финансовой помощи местным бюджетам, обеспечена прозрачность процедур при построении межбюджетных отношений. Распределение финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности осуществляется на основе формул, учитывающих оценку доходного потенциала и дифференциацию расходных потребностей в расчете на одного жителя.

В 2005 году бюджетам муниципальных образований предоставлялись средства в виде дотаций из Регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований, субвенций из Регионального фонда компенсаций и других целевых субвенций и субсидий.

С целью повышения результативности управления общественными финансами в 2005 году в составе расходов областного бюджета был образован Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Распределение средств указанного фонда между муниципальными образованиями осуществлялось на основе сопоставления налогового потенциала территорий с учетом различий в стоимости предоставления населению бюджетных услуг по муниципальным образованиям в соответствии с Методикой, утвержденной Законом Тамбовской области от 19 ноября 2004 года № 249-З «Об утверждении Методики распределения средств регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований Тамбовской области на 2005 год». Выравнивание бюджетной обеспеченности осуществлялось путем повышения уровня доходов наименее обеспеченных муниципальных образований.

На 2006 год формы и условия предоставления межбюджетных трансфертов из областного бюджета бюджетам нижестоящего уровня определены Законом области от 28 октября 2005 года № 370-З «О межбюджетных отношениях в Тамбовской области»: с целью предоставления финансовой помощи местным бюджетам в составе расходов областного бюджета образованы Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), Региональный фонд финансовой поддержки поселений, Региональный фонд компенсаций, Региональный фонд софинансирования социальных расходов, Региональный фонд муниципального развития.

Основным видом финансовой помощи для бюджетов муниципальных районов и городских округов является дотация на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, которая в 2006 году предоставляется из Регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Дотации из него распределяются по муниципальным образованиям в соответствии с Методикой. Бюджетная обеспеченность муниципальных районов и городских округов определяется сопоставлением индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов. Фактические доходы и расходы бюджетов муниципальных образований, как и в 2005 году, в расчете не применяются.

В целях выравнивания, исходя из численности жителей, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений по осуществлению их полномочий по решению вопросов местного значения образован Региональный фонд финансовой поддержки поселений. В связи с тем, что государственные полномочия по расчету и предоставлению дотаций поселениям, входящим в состав территории муниципальных районов, за счет средств областного бюджета переданы муниципальным районам Законом Тамбовской области от 25 ноября 2005 года № 384-З «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Тамбовской области государственными полномочиями по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений за счет средств областного бюджета», Региональный фонд финансовой поддержки поселений в части, касающейся предоставления дотаций поселениям, входящим в состав территории муниципальных районов, не сформирован. Средства, подлежащие перечислению в бюджеты поселений, входящих в состав территории муниципальных районов, включены в состав Регионального фонда компенсаций и распределены между бюджетами муниципальных районов исходя из численности жителей поселений в расчете на одного жителя в соответствии с единой методикой.

В целях оказания финансовой поддержки местным бюджетам в связи с изменением налогового и бюджетного законодательства, а также обеспечения закрепленных за ними расходных обязательств, в составе расходов областного бюджета предусмотрены дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов.

Региональный фонд компенсаций сформирован в целях финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий за счет субвенций из Федерального фонда компенсаций и собственных доходов областного бюджета. Законы Тамбовской области, устанавливающие методики расчетов финансового обеспечения передаваемых полномочий, приняты по каждому из видов передаваемых государственных полномочий. Суммы субвенций местным бюджетам определены исходя из численности получателей бюджетных услуг и расчетного норматива расходов на исполнение делегированного полномочия в расчете на одного потребителя бюджетных услуг.

В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований области в составе расходов областного бюджета образован Региональный фонд муниципального развития.

В 2006 году в области создан Региональный фонд софинансирования социальных расходов. В составе фонда предусмотрены субсидии для долевого финансирования приоритетных социально-значимых расходов местных бюджетов. Указанные расходы определены на основе нормативно-правовых актов области, к числу которых относятся:

подпрограмма «Безопасность образовательных учреждений» областной целевой программы «Модернизация системы образования Тамбовской области на 2004 - 2008 годы»;

постановление администрации области от 19 августа 2005 года № 739 «Об организации межрайонных подразделений лечебно-профилактических учреждений области»;

Программа государственных гарантий оказания населению Тамбовской области бесплатной медицинской помощи в 2006 году.

Из Регионального фонда софинансирования социальных расходов выделяются субсидии на частичное возмещение расходов по обеспечению безопасности образовательных учреждений, по организации и оказанию медицинской помощи в межрайонных специализированных подразделениях лечебно-профилактических учреждений области, по организации скорой медицинской помощи на сопряженных территориях «город-район». Объемы субсидий определены в соответствии с единой методикой по каждому виду субсидии и перечисляются муниципальным районам и городским округам при выполнении ими определенных условий или наличии долевого финансирования из местного бюджета.

Помимо этого местным бюджетам предоставляются и другие виды финансовой помощи из областного бюджета, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации, а городскому округу - город Мичуринск предоставляется субвенция для финансирования дополнительных расходов, связанных со статусом города, как наукограда Российской Федерации.

Методики распределения средств региональных фондов публикуются в печатных СМИ. Проекты методик рассылаются муниципальным образованиям и размещаются в сети Интернет для рассмотрения и внесения предложений. Расчеты распределения средств не публикуются.

Концепция изменений

Основными задачами в рамках реформирования системы предоставления межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям области являются:

совершенствование существующих методик распределения средств;

разработка прозрачного механизма определения объемов дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети Интернет проектов методик, утвержденных методик и расчета по распределению финансовой помощи).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (в последнем отчетном году не менее 80% расходов на предоставление финансовой помощи осуществлялось по утвержденным методикам).

В рамках реализации программы реформирования необходимо провести более тщательную оценку уровня социально-экономического положения, дифференциации налогового потенциала и расходных потребностей муниципальных образований области. Результаты осуществленного анализа будут использованы при наработке предложений по совершенствованию уже существующих методик распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых муниципальным образованиям, а также разработке механизмов по распределению отдельных видов финансовой помощи, не имеющих формализованных способов расчетов объемов предоставляемых средств.

Учитывая особую значимость проводимых мероприятий, касающихся реформирования межбюджетных отношений, планируется публикация в СМИ материалов о ходе преобразований, а также размещение в сети Интернет проектов методик, утвержденных методик и расчетов распределения финансовой помощи.

Результатом реформирования в данном направлении должен стать уровень управления, при котором 80% расходов на предоставление финансовой помощи осуществляется по утвержденным методикам.

Альтернативы и риски

Учитывая, что внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения финансовой помощи предусмотрено положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», альтернативы предлагаемым мероприятиям нет.

К рискам можно отнести изменение федерального законодательства, возможно низкое качество методик распределения межбюджетных трансфертов, а также наличие погрешностей итогов распределения средств, обусловленных сложностью, а порой и невозможностью получения объективных и полных налоговых и статистических данных, используемых в расчетах.

3.8.2. Формализация процедуры оказания инвестиционной
финансовой помощи (Мероприятие Н2)

Анализ исходного состояния

Исходное состояние - нулевой уровень.

Финансирование инвестиционных проектов ежегодно осуществляется в рамках областной адресной инвестиционной программы на соответствующий год. Процесс принятия решений об оказании инвестиционной финансовой помощи местным бюджетам в области нельзя назвать системным и эффективным. Фактически отсутствует единая методика оценки экономической эффективности инвестиционных проектов, каждый орган исполнительной власти лоббирует и обосновывает свой проект, исходя из собственного понимания эффективности и своих возможностей по составлению проектной документации. В процессе принятия решений не учитываются многие экономические факторы, влияющие на эффективность, и риски реализации данных проектов.

В 2006 году в составе расходов областного бюджета (раздел «Межбюджетные трансферты») образован Региональной фонд муниципального развития. Цель формирования данного фонда - предоставление местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований области по направлениям, соответствующим приоритетам бюджетной политики Тамбовской области в развитии социальной инфраструктуры муниципального значения. Отбор инвестиционных программ и проектов муниципальных образований по развитию общественной инфраструктуры муниципального значения осуществляется в соответствии с постановлением администрации Тамбовской области на конкурсной основе. Постановление содержит положения о распределении и расходовании средств фонда.

Однако систематизированная оценка обеспеченности муниципальных образований объектами социальной и инженерной инфраструктуры официально не проводится, в связи с чем она не размещается в СМИ и сети Интернет.

Концепция изменений

Распределение бюджетных ресурсов должно обеспечить поддержку наиболее эффективных и востребованных проектов и эффективное управление ими. Кроме инвестиционных затрат следует учитывать и предстоящие расходы, связанные с последующей эксплуатацией вновь вводимых объектов.

Представляется обоснованным создание единой системы оценки инвестиционных проектов с учетом их бюджетной и социальной эффективности, сроков реализации и приоритетов с учетом всех видов затрат в разрезе проектов. Работа предполагает проведение полной оценки существующей системы принятия инвестиционных решений и дальнейшую разработку нормативной базы, устанавливающей требования экономической рентабельности по инвестиционным и эксплуатационным затратам проекта.

Решение данной задачи возможно в том числе и в рамках Регионального фонда муниципального развития. Это позволяет реализовать Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ориентиром правильной работы в данном направлении станет сокращение разрыва в обеспеченности муниципальных образований объектами социальной и инженерной инфраструктуры.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (законодательное утверждение порядка формирования, распределения и расходования средств фонда муниципального развития).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети Интернет оценки обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры).

В рамках реализации программы реформирования планируется проведение углубленного анализа обеспеченности муниципальных образований Тамбовской области объектами социальной и инженерной инфраструктуры с подготовкой предложений и рекомендаций, которые могут лечь в основу разработки областной адресной инвестиционной программы, ориентированной на развитие социальной сферы в муниципальных образованиях.

Учитывая, что в настоящее время при принятии решения об осуществлении новых инвестиционных проектов не проводится оценка социальной эффективности, представляется обоснованным создание единой системы оценки инвестиционных проектов с учетом их бюджетной и социальной эффективности, сроков реализации и приоритетов с учетом всех видов затрат в разрезе проектов.

При необходимости следует подготовить и внести в установленном порядке изменения в нормативно-правовые акты, касающиеся порядка формирования, распределения и расходования средств Регионального фонда муниципального развития.

Оценка обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры будет размещаться в СМИ и сети Интернет, что позволит организовать обратную связь с населением и внести необходимые коррективы при выработке приоритетов социально-экономического развития и формирования областной адресной инвестиционной программы Тамбовской области.

Результатом мероприятий по данному направлению реформирования должно стать:

исключение инвестиционных проектов, рентабельность которых с учетом эксплуатационных затрат не удовлетворяет установленным требованиям;

распределение инвестиционной финансовой помощи на формализованной основе;

сокращение разрыва в обеспеченности региона в целом объектами социальной и инженерной инфраструктуры.

Альтернативы и риски

Требование формализации и введения прозрачности процедуры оказания инвестиционной финансовой помощи при принятии решений об осуществлении новых инвестиционных проектов или распределении субсидий из Регионального фонда муниципального развития, как и любого другого вида финансовой помощи, заложено в Бюджетном кодексе Российской Федерации, что автоматически снимает вопрос о возможной альтернативе формализации процедуры оказания инвестиционной финансовой помощи.

Сохранение действующей практики выделения средств из областного бюджета Тамбовской области по объектам муниципальной собственности путем включения их в областную адресную инвестиционную программу снижает (и иногда полностью исключает) заинтересованность органов местного самоуправления в изыскании собственных средств на капитальные вложения в инвестиционные проекты данного направления.

Основные риски связаны не с разработкой и законодательным закреплением процедур оказания инвестиционной финансовой помощи, а с недостаточностью финансовых ресурсов Тамбовской области для существенного сокращения разрыва в обеспеченности муниципальных образований объектами социальной и инженерной инфраструктуры.

Одновременно следует отметить наличие определенных рисков, связанных с разработкой методики (порядка) оценки инвестиционных проектов с учетом социального эффекта (социальной эффективности) и перерасчета в прямой экономический эффект.

3.8.3. Формализация процедур предоставления бюджетных
кредитов местным бюджетам (Мероприятие Н3)

Анализ исходного состояния

Исходное состояние - первый уровень (оценка фактических кассовых разрывов по муниципальным образованиям, возникших в ходе исполнения бюджета, за три последних отчетных года).

Основными причинами возникновения кассовых разрывов являются расходы бюджетов на оплату топливно-энергетических ресурсов в осенне-зимний период и выплату заработной платы бюджетникам в период летних отпусков, а также неравномерное поступление налогов в течение финансового года, недопоступление доходов от налогов и сборов, высокие управленческие расходы, непривлечение запланированных источников финансирования дефицита.

До 2005 года вопрос покрытия кассовых разрывов местных бюджетов решался путем предоставления беспроцентных бюджетных ссуд. Вследствие исключения понятия «бюджетная ссуда» из Бюджетного кодекса Российской Федерации в 2005 году бюджетные ссуды местным бюджетам не предоставлялись.

Предоставление бюджетных кредитов местным бюджетам из областного бюджета Тамбовской области регламентируется законами Тамбовской области от 28 октября 2005 года № 369-З «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тамбовской области», № 370-З «О межбюджетных отношениях в Тамбовской области», об областном бюджете на соответствующий финансовый год и постановлением администрации Тамбовской области. В соответствии с нормативными документами Тамбовской области:

- местным бюджетам могут предоставляться бюджетные кредиты из областного бюджета на срок, не выходящий за пределы финансового года;

- бюджетные кредиты из областного бюджета местным бюджетам предоставляются при условии:

отсутствия просроченной задолженности соответствующих местных бюджетов перед областным бюджетом;

принятия представительным органом местного самоуправления муниципального образования решения о местном бюджете на текущий финансовый год;

наличия в решении представительного органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий финансовый год источников погашения бюджетного кредита в пределах текущего финансового года;

- предоставление бюджетных кредитов из областного бюджета осуществляется по процентной ставке, устанавливаемой законом области об областном бюджете на очередной финансовый год;

- невозврат либо несвоевременный возврат органами местного самоуправления бюджетного кредита влечет взыскание пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования Центрального Банка Российской Федерации за каждый день просрочки от суммы задолженности по кредиту;

- в случае, если предоставленные местным бюджетам из областного бюджета бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенного кредита, включая проценты, штрафы и пени, погашается за счет дотаций местному бюджету из областного бюджета в соответствующем финансовом году, а также за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (за исключением местных налогов), подлежащих зачислению в местный бюджет;

- использование бюджетных кредитов, полученных местными бюджетами из областного бюджета, для предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам не допускается.

Ввиду того, что бюджетный кредит является одной из форм межбюджетных трансфертов, он предоставляется при условии соблюдения органами местного самоуправления области бюджетного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, законодательства области, регулирующего бюджетные правоотношения.

Размер бюджетного кредита местному бюджету из областного бюджета рассчитывается по формуле, установленной Законом Тамбовской области от 28 октября 2005 года № 370-З «О межбюджетных отношениях в Тамбовской области».

Концепция изменений

В рамках проведения реформы и в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации переход от предоставления беспроцентных бюджетных ссуд на покрытие кассовых разрывов к выдаче платных бюджетных кредитов однозначен. Тем более, что такая система заставит муниципальные образования проводить ответственную финансовую политику, будет мотивировать их к более эффективному планированию доходов и расходов местных бюджетов, а также источников финансирования дефицита (в том числе повысит ответственность муниципальных образований за своевременность возврата полученных из областного бюджета средств).

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети Интернет данных о наличии кассовых разрывов и объемах предоставленных бюджетных кредитов в разрезе муниципальных образований помесячно).

Планируемое состояние на втором этапе - пятый уровень (отсутствие просроченной задолженности по предоставленным бюджетным кредитам).

В рамках реализации мероприятий программы предполагается после проведения всестороннего анализа доходных источников и расходных обязательств разработать и утвердить формализованные методики прогнозирования возникновения кассовых разрывов.

Разработка и утверждение методик прогнозирования временных кассовых разрывов позволит также выработать рекомендации по планированию финансирования расходных обязательств муниципального образования исходя из прогнозируемых поступлений в местный бюджет.

В ходе проведения реформы планируется введение в практику проведение оценки фактических кассовых разрывов бюджетов муниципальных образований, образовавшихся в ходе их исполнения.

Следует провести анализ существующей методики определения объема выдаваемого бюджетного кредита и, при необходимости, внести корректировки в расчетную формулу.

В целях повышения прозрачности бюджетного процесса планируется начать публикацию в СМИ сведений о предоставляемых бюджетных кредитах, а в сети Интернет размещать данные о наличии кассовых разрывов и объемах предоставленных бюджетных кредитов в разрезе муниципальных образований.

Данные мероприятия будут способствовать сохранению положительной практики, при которой у муниципалитетов отсутствует просроченная задолженность по предоставленным бюджетным кредитам.

Альтернативы и риски

Отказ от практики предоставления бюджетных кредитов муниципальным образованиям на покрытие временных кассовых разрывов из областного бюджета мог бы стать альтернативой запланированным мероприятиям. В этом случае следует разработать методику прогнозирования возникновения временных кассовых разрывов при исполнении бюджета муниципального образования, а также предусмотреть резервирование или источники заимствования соответствующих финансовых средств. Однако осуществление данного решения маловероятно в силу дефицитности большинства местных бюджетов, а привлечение в качестве заемных средств банковских кредитов резко удорожает обслуживание временных кассовых разрывов и приведет к еще большей разбалансированности местных бюджетов.

Основная альтернатива заключается в величине устанавливаемой процентной ставки по бюджетным кредитам. Именно от этого, а также от штрафных санкций и пеней за несвоевременность возврата бюджетных кредитов, обязанностей заемщиков, указанных в договорах, будет зависеть уровень мотивированности органов местного самоуправления к повышению качества бюджетного планирования и организации исполнения местных бюджетов.

Основные риски связаны не с разработкой методик прогнозирования возникновения временных кассовых разрывов и их законодательным закреплением, а с дефицитом свободных финансовых ресурсов, необходимых для их покрытия.

Введение единых методик прогнозирования возникновения временных кассовых разрывов при исполнении местных бюджетов позволит выработать единую финансовую политику, однако в условиях дефицитности самого областного бюджета, полный отказ от внутренних заимствований маловероятен.

Возможный риск по данному направлению связан с трудностью полной формализации расчета потребности муниципального образования в бюджетном кредите, проблематичностью учета всех факторов, обусловливающих возникновение кассового разрыва.

К возможным рискам возникновения просроченной задолженности по бюджетным кредитам можно отнести предоставление их на ликвидацию последствий стихийных бедствий (непредвиденные расходы) и, как следствие, отсутствие возможности местных бюджетов на возврат бюджетных кредитов.

3.8.4. Организация мониторинга качества управления
общественными финансами и платежеспособности муниципальных
образований области (Мероприятие Н4)

Анализ исходного состояния

Исходное состояние - первый уровень (проведение оценки перечня показателей, характеризующих качество управления финансами и платежеспособности муниципальных образований).

Проведение оценки перечня показателей, характеризующих качество управления финансами и платежеспособности муниципальных образований, в целях оперативной и годовой оценки осуществляется финансовым управлением Тамбовской области с 2004 года (постановление администрации области от 04 октября 2004 года № 820 «О мониторинге соблюдения муниципальными образованиями в 2004 году требований Бюджетного кодекса Российской Федерации»). В 2005 году эта работа продолжена на основании постановления администрации Тамбовской области от 6 июля 2005 года № 601 «О мониторинге соблюдения муниципальными образованиями области требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и качества управления бюджетами муниципальных образований области».

Результаты мониторинга размещаются на официальном сайте финансового управления Тамбовской области в сети Интернет.

Концепция изменений

Предоставление определенной самостоятельности муниципальным образованиям в вопросах финансового планирования и управления бюджетными средствами требует достаточной квалификации специалистов органов местного самоуправления для обеспечения эффективного использования средств местных бюджетов. В связи с этим, администрация Тамбовской области считает необходимым дальнейшее развитие системы ежемесячного оперативного и ежегодного отчетного мониторинга качества управления и платежеспособности бюджетов муниципальных образований.

Это потребует также освоения современных информационных технологий, позволяющих автоматизировать получение и расчет требуемых показателей, а также наглядно отображать полученные данные.

Планируемые мероприятия и их результаты

Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение порядка применения результатов мониторинга оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований при предоставлении финансовой помощи).

Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в СМИ и сети Интернет результатов оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований).

Планируется разработать порядок применения результатов мониторинга оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований при предоставлении им финансовой помощи. Данный шаг будет способствовать стимулированию муниципальных образований к повышению эффективности использования бюджетных средств и качества управлениями финансами.

Планируется публикация в СМИ и сети Интернет результатов оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований при предоставлении им финансовой помощи.

Результатом реализации мероприятий должно стать повышение качества управления муниципальными финансами и, соответственно, повышение полученной средней оценки.

Альтернативы и риски

Альтернативой предложенного варианта реформы является сохранение действующей системы информации о состоянии бюджетов муниципальных образований.

Проведение оценки платежеспособности муниципальных образований крайне затруднено из-за наличия у отдельных муниципалитетов значительных объемов кредиторской задолженности, образовавшейся в конце 90-х годов.

Риском выбранного варианта реформирования является сложность разработки методики и необходимость правильного выбора комплекса показателей мониторинга. Помимо этого, риски связаны и с вынужденным использованием в методике временного лага, поскольку методика будет опираться на данные отчетного финансового года, но будет применяться при распределении финансовой помощи в очередном финансовом году. Возникающий временной лаг в два года можно исключить или существенно сократить, приняв за дату подведения итогов мониторинга не 1 января, а 1 июля.

4. Финансовое обеспечение программы

4.1. Расчет расходов на мероприятия программы

Финансирование программы реформирования региональных финансов Тамбовской области планируется осуществлять из двух основных источников: областного бюджета и предполагаемых субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, образуемого в составе федерального бюджета.

Финансирование программы реформирования в части собственных средств областного бюджета будет производиться в 2006 году на основании Закона Тамбовской области «Об областном бюджете на 2006 год». В 2007 - 2008 годах необходимые расходы также будут предусмотрены в законе об областном бюджете.

Распределение субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов осуществляется на конкурсной основе. Министерством финансов Российской Федерации издан соответствующий приказ, в соответствии с которым утверждена Методика предварительной оценки заявок субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на получение субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

В 2006 году средства из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов предусмотрены тем субъектам Российской Федерации, которые были отобраны на конкурсной основе в 2005 году.

Вместе с тем, администрация Тамбовской области намерена участвовать в 2006 году в отборе субъектов Российской Федерации для распределения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов при объявлении очередного отбора регионов.

Настоящая программа разработана в качестве подтверждения подаваемой регионом заявки. Поскольку возможности получения и размер субсидии из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов Тамбовской области будут выяснены только по результатам оценки заявки и настоящей программы, то для расчета финансового плана программы принят ориентировочный размер субсидии в размере 142 310 тыс. рублей в следующей разбивке: I этап (2-е полугодие 2006 года и 1-е полугодие 2007 года) - 70 602 тыс. рублей; II этап (2-е полугодие 2007 года и 2008 год) - 71 708 тыс. рублей. По результатам оценки заявки указанные суммы будут уточнены и включены в доходную часть областного бюджета соответствующими поправками.

Общая стоимость реализации программы составляет 177 878 тыс. рублей, из них 35 568 тыс. рублей - собственные средства областного бюджета Тамбовской области и 142 310 тыс. рублей - софинансирование из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

Средства планируется направлять на следующие цели:

повышение уровня технической оснащенности органов государственной власти, в том числе:

закупка компьютерной оргтехники и технических средств для автоматизации процесса управления общественными финансами (47 715 тыс. рублей);

закупка программного обеспечения для автоматизации бюджетного планирования (22 500 тыс. рублей);

закупка компьютерной техники и программного обеспечения для создания автоматизированной базы данных ведения расходных обязательств Тамбовской области и расходных обязательств муниципальных образований (6 350 тыс. рублей);

приобретение услуг по сопровождению программного обеспечения по исполнению консолидированного бюджета области, своду бухгалтерской и иной отчетности (13 323 тыс. рублей);

создание единого информационно-телекоммуникационного пространства Тамбовской области (17 840 тыс. рублей) - закупка техники и программного обеспечения для создания системы оперативного взаимодействиями между областными органами власти и органами местного самоуправления; создание на базе общественных приемных граждан пунктов коллективного доступа к информации о деятельности органов государственной власти и т.д.;

привлечение независимых экспертов к процессу реформирования региональных финансов (13 000 тыс. рублей);

обучение и развитие государственных и муниципальных служащих (15 000 тыс. рублей);

стимулирование реформирования системы управления общественными финансами на уровне муниципальных образований посредством создания и распределения средств регионального фонда реформирования муниципальных финансов (35 000 тыс. рублей);

сопровождение реализации программы - управленческие расходы на реализацию программы реформирования, материальное стимулирование персонала, активно участвующего в реализации реформ и выполняющего дополнительные функции (5 500 тыс. рублей).

4.2. Принципы финансирования программы реформирования

Финансирование затрат на реализацию мероприятий программы реформирования будет осуществляться исходя из следующих принципов:

осуществление всех расходов в строгом соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации, действующего федерального законодательства и законодательства Тамбовской области. В первую очередь полученные субсидии будут направляться на финансирование расходов (включая возмещение ранее произведенных расходов) на реализацию программы реформирования;

соблюдение принципа софинансирования как обязательного условия получения и расходования субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов. Размер софинансирования из областного бюджета составит не менее 20% от суммы совокупных расходов на реализацию программы реформирования;

учет расходов на реализацию программы в законе Тамбовской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год;

проведение закупок оборудования, программного обеспечения, материальных ресурсов, работ и услуг на конкурсной основе в соответствии с требованиями федерального законодательства и законодательства Тамбовской области;

осуществление стимулирования участников реализации программы реформирования после подведения итогов выполнения соответствующих этапов выполнения программных мероприятий.

Более детальные планы финансирования буду разработаны после уточнения объемов софинансирования из Федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов и принятия Закона Тамбовской области «Об областном бюджете на 2007 год».

4.3. План использования субсидий из Федерального фонда
реформирования региональных и муниципальных финансов

План использования субсидий из Федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов в разрезе расходов на конкретные мероприятия приводится в Приложении 1.

4.4. Обоснование механизма (порядка) финансирования

Первоначально мероприятия программы планируется финансировать за счет средств областного бюджета и впоследствии компенсировать расходы за счет субсидий из Федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

Часть средств на реализацию программы заложена в Законе области «Об областном бюджете на 2006 год».

Распределение средств планируется осуществлять исходя из следующих позиций:

приобретение техники, программного обеспечения и услуг будет производиться с учетом накопленного опыта в сфере информатизации органов государственной власти и органов местного самоуправления на конкурсной основе в соответствии с действующим федеральным законодательством и законодательством Тамбовской области;

для распределения средств фонда реформирования муниципальных финансов будет разработана и утверждена методика распределения средств, учитывающая численность получателей бюджетных услуг в муниципальных образованиях, прогресс, достигнутый муниципальным образованием в реформировании системы управления муниципальными финансами;

средства на стимулирование участников реализации программы будут распределяться и выплачиваться по решению главы администрации Тамбовской области на основании проведенного анализа результатов реализации реформы (по первому и второму этапам);

проведение обучения и развития государственных гражданских служащих и муниципальных служащих будет производиться на базе учебных заведений, которые могут дать достаточный объем знаний и практических навыков при наличии оптимальной цены обучения;

привлечение независимых экспертов к процессу реформирования будет производиться исходя из требований получения конечного результата деятельности (проектов нормативных актов, методик, положений и т.д.) и с учетом специфики региона.

4.5. Оценка эффективности планируемых расходов

Планируемые расходы на реализацию программы реформирования носят затратный характер и не направлены на получение финансовой выгоды. Ожидаемыми результатами от осуществления расходов должны стать:

повышение уровня технической оснащенности государственных органов власти и органов местного самоуправления;

повышение информированности и компетентности государственных гражданских служащих и муниципальных служащих;

повышение уровня удовлетворенности и мотивации результатов работы при принятии решений сотрудниками органов государственной власти Тамбовской области и органов местного самоуправления;

повышение прозрачности деятельности органов государственной власти Тамбовской области и органов местного самоуправления.

Достижение перечисленных результатов, по мнению администрации Тамбовской области, является необходимым условием повышения эффективности системы управления региональными финансами Тамбовской области.

Следовательно, осуществление данных расходов необходимо для достижения целей программы, а планируемые расходы следует признать эффективными.

5. Управление реализацией программы

5.1. Организация управления программой

В состав программы входит План мероприятий, на основе которого ответственные органы государственной власти Тамбовской области раз в год разрабатывают индивидуальные планы по реализации мероприятий программы, способствующие достижению главной цели и решению поставленных программой задач. План работы по реализации программы реформирования определяет предельные окончательные сроки и ответственного исполнителя за каждое мероприятие на уровне руководителей органов исполнительной власти Тамбовской области.

Индивидуальные планы по реализации мероприятий программы должны содержать конкретные сроки выполнения работ и ответственных за их выполнение лиц - на уровне заместителей руководителей органов исполнительной власти области или руководителей их структурных подразделений. Данные лица несут всю полноту ответственности за качество, сроки и эффективность реализуемых мероприятий.

Управление реализацией программы возложено на комиссию по повышению результативности бюджетных расходов, созданную постановлением администрации Тамбовской области.

Поэтапный контроль за выполнением плана мероприятий осуществляет глава администрации Тамбовской области, Тамбовская областная Дума и Общественная палата Тамбовской области. В задачи Общественной палаты входит также участие в процессе реализации некоторых мероприятий программы, требующих публичного обсуждения.

Комиссия по повышению результативности бюджетных расходов в целях оперативного управления реализацией программы обеспечивает взаимодействие органов исполнительной власти с органами законодательной (представительной) власти и органами местного самоуправления по выработке и проведению ответственной и эффективной бюджетной политики и реформированию системы управления общественными финансами.

В состав комиссии входят два первых заместителя главы администрации области, заместитель главы администрации области, курирующий социальный блок, представители депутатов Тамбовской областной Думы, Контрольно-счетной комиссии областной Думы, управления экономической политики администрации области, финансового управления области.

В задачи комиссии по повышению результативности бюджетных расходов в части управления реализацией программы реформирования входит:

анализ состояния региональных финансов в результате осуществления программы;

организация постоянного мониторинга выполнения программы;

разработка рекомендаций по совершенствованию нормативно-правовой базы для эффективной реализации программы;

рассмотрение и утверждение оперативных отчетов по реализации программы;

выработка предложений о замене, при необходимости, мероприятий программы на более эффективные с учетом требований методики оценки заявок субъектов Российской Федерации на участие в первом и втором этапах реализации программы;

обеспечение связи с общественностью и СМИ.

В реализации программы реформирования будут участвовать все ключевые органы исполнительной власти области, а именно:

финансовое управление Тамбовской области;

управление образования и науки Тамбовской области;

управление здравоохранения Тамбовской области;

управление труда и социального развития Тамбовской области;

управление культуры и архивного дела Тамбовской области;

управление печатных средств массовой информации Тамбовской области;

управление сельского хозяйства Тамбовской области;

управление ветеринарии Тамбовской области;

управление по охране окружающей среды и природопользованию Тамбовской области;

управление по развитию промышленности и предпринимательства Тамбовской области;

управление по развитию перерабатывающей промышленности Тамбовской области;

управление топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Тамбовской области;

управление по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и пожаров Тамбовской области;

управление инвестиций Тамбовской области;

управление строительства и архитектуры Тамбовской области;

управление транспорта и автомобильных дорог Тамбовской области;

комитет по управлению имуществом Тамбовской области;

комитет по физической культуре и спорту Тамбовской области;

комитет государственного заказа Тамбовской области;

комитет по информационным коммуникациям Тамбовской области;

комитет по государственному регулированию тарифов Тамбовской области.

Кроме того, в реализации программы реформирования примут участие отдельные структурные подразделения администрации Тамбовской области:

управление экономической политики;

правовое управление;

управление государственной службы и организационной работы;

управление по связям с общественностью;

отдел информатизации управления делами;

пресс-служба главы администрации Тамбовской области.

В рамках управления реализацией программы реформирования планируется подключение специалистов и экспертов, научных коллективов и общественных организаций. Будут широко использоваться консультационные услуги независимых экспертных организаций по нормативно-правовому обеспечению и аналитическому сопровождению реализации программы реформирования.

Организационное и финансовое обеспечение исполнения программы, а также координация совместной деятельности членов комиссии по повышению результативности бюджетных расходов осуществляет финансовое управление Тамбовской области.

Для реализации мероприятий могут формироваться рабочие группы, создаваемые по принципу закрепления основных направлений программы реформирования.

Организационная схема управления программой представлена на рисунке 2.

«Рис.2. Организационная схема управления программой»

5.2. Механизм взаимодействия органов государственной власти
Тамбовской области и органов местного самоуправления

Муниципальные образования области участвуют в реализации части мероприятий программы, направленных на совершенствование межбюджетных отношений, внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат, реформирование государственного сектора экономики, а также ряда других мероприятий. Для реализации мероприятий программы муниципальные образования разрабатывают и представляют в комиссию по повышению результативности бюджетных расходов свой план работ.

Участие муниципальных образований в программе реформирования поддерживается также путем организации совместных семинаров и иных мероприятий, организуемых органами государственной власти Тамбовской области с привлечением специалистов профильных ведомств и экспертов.

Для финансирования проводимых муниципальными образованиями мероприятий по программе планируется создать Фонд реформирования муниципальных финансов. Средства фонда будут направляться на закупку современной компьютерной техники и программного обеспечения, повышение квалификации специалистов органов местного самоуправления и другие нужды. Средства будут распределяться на основе методики, учитывающей прогресс муниципального образования в реформировании муниципальных финансов.

5.3. Система стимулирования и контроля реализации программы

Система стимулирования и контроля реализации программы призвана повысить активность и ответственность участников программы и направлена на решение следующих задач:

выполнение сводного плана работы по реализации программы реформирования качественно и в установленные сроки;

детализация мероприятий программы для конкретных ответственных исполнителей, формирование и выполнение индивидуальных планов работ органов государственной власти Тамбовской области качественно и в установленные сроки.

Для решения данных задач предусмотрено распределение бюджетных средств на основе результатов оценки представляемых планов работ, а также материальное поощрение специалистов, принимающих активное участие в подготовке плана работ по программе.

В целях обеспечения контроля за выполнением мероприятий программы финансовое управление Тамбовской области организует проведение ежемесячного мониторинга. Органы исполнительной власти Тамбовской области, структурные подразделения администрации Тамбовской области ежемесячно представляют в финансовое управление Тамбовской области информацию о проведенной работе по реализации запланированных мероприятий, объяснения о причинах невыполнения. Финансовое управление Тамбовской области, в свою очередь, готовит сводную информацию о реализации программы к каждому заседанию комиссии по повышению результативности бюджетных расходов. В нее включаются данные по контрольным срокам выполнения мероприятий программы реформирования, план законопроектной работы и проекты нормативных правовых документов, разработанных в рамках реализации программы реформирования.

На заседаниях комиссии по результативности бюджетных расходов обсуждается указанная информация, заслушиваются отчеты исполнителей и принимаются соответствующие решения и рекомендации.

В случае невыполнения плана мероприятий, а также иных положений программы, комиссия по результативности бюджетных расходов направляет докладную записку главе администрации Тамбовской области с целью принятия мер по устранению недоработок.

К должностным лицам, не обеспечившим в установленные сроки выполнение предусмотренных программой реформирования мероприятий или допустивших нецелевое расходование средств, выделенных на реализацию программы, будут применяться меры административного воздействия.

Информация о ходе выполнения программы может направляться Тамбовской областной Думе по ее запросу.

Муниципальные образования - участники программы представляют в финансовое управление Тамбовской области отчеты о выполнении ими принятых планов реформирования муниципальных финансов по состоянию на 1 января и 1 июля соответствующего года (в период действия программы), материалы для проведения мониторинга качества управления муниципальными финансами, а также информацию о реализации соответствующих мероприятий программы, в которых участвуют муниципальные образования Тамбовской области. Указанные отчеты являются основанием для проведения оценки участия муниципальных образований в реализации программы реформирования и распределения субсидий из Фонда реформирования муниципальных финансов.

По итогам реализации этапов программы реформирования и представления отчетных материалов в Министерство финансов Российской Федерации комиссия по повышению результативности бюджетных расходов представляет главе администрации Тамбовской области сводный отчет и предложения о применении мер морального и материального стимулирования в рамках действующего законодательства и положений о премировании, действующих в органах исполнительной власти Тамбовской области.

Контроль за расходованием средств Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов осуществляет финансовое управление Тамбовской области.

5.4. План мероприятий по реализации программы

Реализация программы осуществляется в соответствии с Планом согласно приложению 2.

6. Статус программы

Программа «Реформирование региональных финансов Тамбовской области на 2006 - 2008 годы» является областной программой.

Программа является комплексным организационно-методическим и практическим планом действий всех органов государственной власти Тамбовской области по реформированию государственных финансов Тамбовской области и является заявкой Тамбовской области на участие в конкурсе по отбору субъектов Российской Федерации для распределения субсидий из Федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов в 2006 году.

Программа имеет открытый характер, позволяющий в процессе ее реализации в соответствии с действующими процедурами вносить дополнительные разделы и мероприятия по направлениям, отражающим вновь выявленные проблемы реформирования региональных финансов.

Программа подлежит публикации в СМИ и размещению в сети Интернет на сайтах администрации Тамбовской области и финансового управления Тамбовской области.

План использования субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов составлен по форме Приложения 3 к Методике оценки заявок субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на получение субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 24 августа 2004 года № 238 «Вопросы распределения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов».