ПРИЗНАНА ПРОТИВОРЕЧАЩЕЙ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ Ч. 8 СТ. 5 ЗАКОНА САРАТОВСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 28 АПРЕЛЯ 2005 Г. N 39-ЗСО "О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ В САРАТОВСКОЙ ОБЛАСТИ"



В1007879

В201007879

ОПУБЛИКОВАНО:

БЮЛЛЕТЕНЬ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ, 25.01.2011, N 2, СТР. 16, (ИЗВЛЕЧЕНИЕ)

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

19.05.2010 N 32-Г10-8

ПРИЗНАНА ПРОТИВОРЕЧАЩЕЙ ФЕДЕРАЛЬНОМУ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ Ч. 8 СТ. 5 ЗАКОНА САРАТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

ОТ 28 АПРЕЛЯ 2005 Г. N 39-ЗСО "О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ЖИЛЫХ

ПОМЕЩЕНИЙ В САРАТОВСКОЙ ОБЛАСТИ"

Извлечение

Саратовской областной Думой принят Закон Саратовской области от 28 апреля 2005 г. N 39-ЗСО "О предоставлении жилых помещений в Саратовской области" (далее – Закон), опубликованный в издании "Неделя области", N 29(147), 5 мая 2005 г.

Частью 8 ст. 5 указанного Закона установлено, что, если гражданин, находящийся в трудоспособном возрасте, не в состоянии подтвердить свои доходы документами, указанными в ч. 7 настоящей статьи, и не находится в отпуске по уходу за ребенком, не является получателем пенсии по инвалидности, студентом (учащимся) образовательного учреждения очной формы обучения, военнослужащим, проходящим службу по призыву в Вооруженных Силах РФ, доход определяется исходя из размера средней заработной платы в области за отчетный период, предшествующий расчетному.

Т. обратился в суд с заявлением о признании недействующей ч. 8 ст. 5 Закона Саратовской области от 28 апреля 2005 г. N 39-ЗСО "О предоставлении жилых помещений в Саратовской области", ссылаясь на то, что жилищной комиссией при администрации Красноярского муниципального образования Энгельсского муниципального района Саратовской области на основании ч. 8 ст. 5 обжалуемого Закона ему отказано в постановке на очередь на улучшение жилищных условий как ветерана Великой Отечественной войны, поскольку он не признан малоимущим и нуждающимся. Также указал, что членами его семьи являются дочь и внук, которые, находясь в трудоспособном возрасте, не могут подтвердить своего дохода указанными в оспариваемом нормативном акте документами, так как не работают. Между тем при решении вопроса о признании семьи малоимущей их доход учтен в виде средней заработной платы по области за отчетный период, предшествующий расчетному, т. е. учтен доход, который они реально не получали.

В процессе рассмотрения дела Т. уточнил и дополнил заявленные требования, просил суд признать недействующими ч. 8 ст. 5 Закона Саратовской области от 28 апреля 2005 г. N 39-ЗСО "О предоставлении жилых помещений в Саратовской области"; п. 6 ст. 1 Закона Саратовской области от 2 июля 2009 г. N 85-ЗСО "О мерах социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями ветеранов Великой Отечественной Войны 1941-1945 годов и о внесении изменений в Закон Саратовской области "О предоставлении жилых помещений в Саратовской области" и ст. 1 Закона Саратовской области от 28 января 2010 г. N 2-ЗСО "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Саратовской области" в части дополнения Закона Саратовской области от 2 июля 2009 г. N 85-ЗСО "О мерах социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями ветеранов Великой Отечественной войны 1941-1945 годов и о внесении изменений в Закон Саратовской области "О предоставлении жилых помещений в Саратовской области" чч. 5 и 8 ст. 1.1.

Определением Саратовского областного суда от 10 марта 2010 г. прекращено производство по делу в части заявленных Т. требований о признании несоответствующими федеральному законодательству и недействующими ст. 1 Закона Саратовской области N 2-ЗСО от 28 января 2010 г. в части дополнения Закона области от 2 июля 2009 г. N 85-ЗСО чч. 5 и 8 ст. 1.1 и п. 6 ст. 1 Закона Саратовской области от 2 июля 2009 г. N 85-ЗСО "О мерах социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями ветеранов Великой Отечественной войны 1941-1945 годов и о внесении изменений в Закон Саратовской области "О предоставлении жилых помещений в Саратовской области".

Решением Саратовского областного суда от 10 марта 2010 г. заявление Т. в части признания недействующей ч. 8 ст. 5 Закона Саратовской области от 28 апреля 2005 г. N 39-ЗСО "О предоставлении жилых помещений в Саратовской области" оставлено без удовлетворения.

В кассационной жалобе Т. просил об отмене решения.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, удовлетворяя кассационную жалобу, указала следующее.

В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно ч. 2 ст. 5 ЖК РФ жилищное законодательство состоит из настоящего Кодекса, принятых в соответствии с ним других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Таким образом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные правоотношения, в пределах предоставленных действующим федеральным законодательством полномочий.

В соответствии с п. 3 ст. 13 ЖК РФ установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Реализуя предоставленные субъекту Российской Федерации в области жилищных отношений полномочия, Саратовская областная Дума приняла Закон Саратовской области от 28 апреля 2005 г. N 39-ЗСО "О предоставлении жилых помещений в Саратовской области", ч. 8 ст. 5 которого устанавливает, что если гражданин, находящийся в трудоспособном возрасте, не в состоянии подтвердить свои доходы документами, указанными в ч. 7 настоящей статьи, и не находится в отпуске по уходу за ребенком, не является получателем пенсии по инвалидности, студентом (учащимся) образовательного учреждения очной формы обучения, военнослужащим, проходящим службу по призыву в Вооруженных Силах РФ, доход определяется исходя из размера средней заработной платы в области за отчетный период, предшествующий расчетному.

Отказывая в удовлетворении заявления Т., суд исходил из того, что оспариваемый заявителем Закон принят в пределах предоставленной субъекту Российской Федерации компетенции его законодательным органом, и пришел к выводу, что обжалуемые положения не противоречат действующему федеральному законодательству.

Судебная коллегия признала правильным вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемый заявителем Закон принят в пределах предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий.

Между тем из оспариваемого акта следует, что содержащиеся в нем положения не соответствуют требованиям федерального законодательства, в связи с чем его нельзя признать законным.

В соответствии с ч. 2 ст. 49 ЖК РФ малоимущими гражданами в целях настоящего Кодекса являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению.

К полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений относится, в том числе, и установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда (п. 2 ч. 1 ст. 14 ЖК РФ).

Доход – распространенное, широко применяемое в налоговом, бюджетном и т. д. законодательстве и крайне многозначное понятие, употребляемое в разнообразных значениях. В широком смысле слова обозначает любой приток денежных средств или получение материальных ценностей, обладающих денежной стоимостью. Существуют такие виды доходов, как: реальный, номинальный, а также личный, т. е. весь доход, заработанный или полученный отдельными лицами, в результате работы и т. д.

Частью 8 ст. 5 обжалуемого Закона установлено, что, если гражданин, находящийся в трудоспособном возрасте, не в состоянии подтвердить свои доходы документами, указанными в ч. 7 настоящей статьи, и не находится в отпуске по уходу за ребенком, не является получателем пенсии по инвалидности, студентом (учащимся) образовательного учреждения очной формы обучения, военнослужащим, проходящим службу по призыву в Вооруженных Силах РФ, доход определяется исходя из размера средней заработной платы в области за отчетный период, предшествующий расчетному.

Таким образом, оспариваемая норма подразумевает, что неработающий гражданин, не получающий дохода, который он мог бы фактически подтвердить, предполагается такой доход получающим, что само по себе не соответствует характеру и целям правового регулирования данных правоотношений – определить реальное материальное положение граждан и, исходя из этого, установить порядок именно определения конкретного, наличествующего дохода с целью выявления малоимущих граждан и постановки их на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Как следует из содержания федерального жилищного законодательства, именно на такое регулирование направлен правовой смысл нормы, содержащейся в п. 3 ст. 13 ЖК РФ, наделившей соответствующие органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по установлению порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда. Иное регулирование означало бы лишение малоимущих, нуждающихся в социальной поддержке государства граждан возможности реализовать свои гарантированные федеральным законодательством жилищные права из-за наличия трудоспособных членов семьи, которые не могут подтвердить свой доход в установленном порядке.

Доводы представителя законодательного органа Саратовской области о том, что норма принята в публичных целях стимулирования совершеннолетних трудоспособных граждан к трудовой деятельности, не могут быть приняты во внимание, поскольку из них не следует, что названные лица получают или реально могут получать доход в размере средней заработной платы в субъекте Российской Федерации и не содержат доказательств того, что законные, гарантированные федеральным законодательством, интересы малоимущих граждан, имеющих трудоспособных неработающих членов семьи, могут быть защищены в данных обстоятельствах ими самостоятельно.

С целью же защиты названных публично значимых интересов субъекту Российской Федерации необходимо предпринимать законодательные меры, не противоречащие правовому смыслу федерального законодательства, предусматривающего, что субъект Российской Федерации устанавливает порядок определения именно реального дохода граждан в означенных целях.

Так, на федеральном уровне имеются утвержденные приказом Минрегионразвития России от 25 февраля 2005 г. N 17 Методические рекомендации для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по установлению порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма, которые регламентируют порядок расчета дохода семьи заявителя в случае отсутствия доходов у кого-либо из членов его семьи.

В соответствии с п. 6.4 Методических рекомендаций органам государственной власти субъектов РФ предложено в законе субъекта Российской Федерации, устанавливающем порядок признания граждан малоимущими, предусматривать положения, согласно которым граждан, признанных не имеющими доходов в течение расчетного периода, необходимо исключать из общего состава членов семьи гражданина-заявителя при исчислении среднедушевого дохода семьи.

В этом случае среднемесячный совокупный доход семьи рекомендуется делить не на общее число членов семьи, а на число членов семьи, уменьшенное на количество совершеннолетних трудоспособных членов семьи, не имевших доходов в расчетном периоде, что позволяет как защитить публичный интерес стимулирования совершеннолетних трудоспособных граждан к трудовой деятельности, так и позволяет гражданам, являющимся малоимущими, реализовать гарантированное им федеральным законом право на постановку на учет для получения жилья самостоятельно, без учета трудоспособных неработающих членов семьи.

С учетом изложенного оспариваемый нормативный правовой акт не может быть признан соответствующим федеральному законодательству.

Кроме того, заявитель, являясь участником Великой Отечественной войны, согласно Федеральному закону от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" имеет право на меры социальной поддержки, в том числе предусмотренное подп. 3 п. 1 ст. 15 указанного Федерального закона (в редакции Федерального закона от 6 мая 2010 г. N 79-ФЗ) право нуждающихся в улучшении жилищных условий на обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем, которое осуществляется в соответствии с положениями ст. 23.2 настоящего Федерального закона, при этом обеспечение жильем осуществляется независимо от имущественного положения участника войны.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ решение Саратовского областного суда от 10 марта 2010 г. отменила и приняла по делу новое решение, которым заявление Т. удовлетворила.

[введено: 10.05.2011 оператор НЦПИ - Дементьева Е.В.]

[проверено: 29.09.2011 редактор НЦПИ – Солодникова М.Г.]