Положения нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, предусматривающие полномочия органа законодательной власти субъекта Российской Федерации по определению отдельных категорий недр...



В0803386

В200803386

ОПУБЛИКОВАНО:

БЮЛЛЕТЕНЬ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ, 01.10.2008, N 10, СТР. 6, (ИЗВЛЕЧЕНИЕ)

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ

ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

26.03.2008 N 74-Г08-5

ПОЛОЖЕНИЯ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА СУБЪЕКТА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ПРЕДУСМАТРИВАЮЩИЕ ПОЛНОМОЧИЯ

ОРГАНА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПО ОПРЕДЕЛЕНИЮ ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ НЕДРОПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ,

КОТОРЫЕ ОСВОБОЖДАЮТСЯ ОТ УПЛАТЫ ДОЛИ ПЛАТЕЖЕЙ, ПОСТУПАЮЩИХ

В РЕСПУБЛИКАНСКИЙ И МЕСТНЫЙ БЮДЖЕТЫ, ПРИЗНАНЫ

ПРОТИВОРЕЧАЩИМИ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ

(Извлечение)

Прокурор Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании п. "е" ч. 1 ст. 22, ч. 2 ст. 35, ч. 3 ст. 38, ч. 2 ст. 40, ч. 1 ст. 41 Закона Республики Саха (Якутия) от 2 июля 1998 г. З N 29-II "О недрах" (в ред. от 13 июля 2006 г.) противоречащими федеральному законодательству и недействующими, сославшись на то, что они приняты органом государственной власти Республики Саха (Якутия) с превышением полномочий.

Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) признало заявление в части оспаривания нормативного положения, предусмотренного ч. 1 ст. 41 названного Закона.

Решением Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 22 декабря 2007 г. заявление прокурора Республики Саха (Якутия) удовлетворено полностью.

В кассационной жалобе Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) просило частично отменить решение в связи с нарушением судом норм материального права и вынести новое решение об отказе прокурору в удовлетворении заявления.

В соответствии с ч. 1 ст. 347 ГПК РФ; НГР:Р0205496 суд кассационной инстанции проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции исходя из доводов, изложенных в кассационных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 26 марта 2008 г. решение суда частично отменила по следующим основаниям.

Согласно подп. "в" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации; НГР:Р9305853 вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Статьей 76 Конституции Российской Федерации; НГР:Р9305853 предусмотрено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 2 этой статьи (ч. 5).

На уровне Российской Федерации правовое регулирование общественных отношений, возникающих в связи с недропользованием, осуществляется Конституцией Российской Федерации; НГР:Р9305853, Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-I; НГР:Р9200729 "О недрах" (с последующими изменениями), другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

В силу ст. 4 Закона Российской Федерации "О недрах" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях относятся принятие и совершенствование законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о недрах.

На уровне субъекта Российской Федерации - Республики Саха (Якутия) отношения по недропользованию регулируются вышеупомянутым Законом Республики Саха (Якутия) от 2 июля 1998 г. З N 29-II "О недрах" (с последующими изменениями), а также иными нормативными правовыми актами.

Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ; НГР:Р0205496, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Удовлетворяя заявление прокурора о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Закона Республики Саха (Якутия) "О недрах" в части п. "е" ч. 1 ст. 22, ч. 2 ст. 35, ч. 3 ст. 38, ч. 2 ст. 40, суд пришел к выводу о том, что приведенные правовые нормы приняты органом государственной власти субъекта Российской Федерации с превышением полномочий.

С данным выводом суда нельзя согласиться в части, касающейся признания недействующими нормативных положений, предусмотренных п. "е" ч. 1 ст. 22, ч. 2 ст. 40 Закона Республики Саха (Якутия) "О недрах", а также в отношении мотивов, по которым признана недействующей ч. 3 ст. 38 названного Закона.

В соответствии с п. "е" ч. 1 ст. 22 оспариваемого Закона Республики к основным требованиям по рациональному использованию и охране недр относится соблюдение технологических схем обогащения и переработки минерального сырья, систематического изучения его минерального состава и технологических свойств.

Признавая эту норму права недействующей, суд счел, что она противоречит ст. 23 Закона Российской Федерации "О недрах", в которой, как он указал, содержится исчерпывающий перечень требований по рациональному использованию и охране недр.

Однако суд неправильно истолковал Закон.

Статья 23 Закона Российской Федерации "О недрах" носит название "Основные требования по рациональному использованию и охране недр", из которого следует, что в ней приведен не полный, а основной перечень требований, тем самым не исключена возможность установления иных, не противоречащих федеральному закону требований по рациональному использованию и охране недр.

Как видно из содержания п. 5 ст. 23 Закона Российской Федерации "О недрах", он устанавливает необходимость обеспечения наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов.

В развитие этого предписания и принято оспариваемое нормативное положение о соблюдении технологических схем обогащения и переработки минерального сырья, систематического изучения его минерального состава и технологических свойств, предусмотренное п. "е" ч. 1 ст. 22 Закона Республики Саха (Якутия).

То есть названный пункт является нормой с конкретизирующими, а не расширяющими требованиями, установленными по рациональному использованию и охране недр, поэтому он не противоречит федеральному законодательству и оснований для признания его недействующим не имеется.

Частью 2 ст. 40 оспариваемого Закона Республики предусмотрено, что доходы от уплаты разовых и регулярных платежей при пользовании недрами поступают в государственный бюджет Республики Саха (Якутия) по следующим нормативам:

а) доходы от уплаты разовых платежей за пользование недрами по участкам недр, содержащим месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или по участкам недр местного значения - 100 процентов;

б) доходы от уплаты регулярных платежей за пользование недрами - 60 процентов;

в) сборы за участие в конкурсе (аукционе) по участкам недр, содержащим месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участкам недр местного значения и сборы за вы дачу лицензий на пользование недрами - 100 процентов.

Суд, признавая приведенную норму права недействующей, счел ее несоответствующей абз. 10-14 п. 2 ст. 56 БК РФ, согласно которым в бюджеты субъектов Российской Федерации подлежат зачислению налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, в том числе предусмотренных специальными налоговыми режимами: налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) - по нормативу 5 процентов; налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых - по нормативу 100 процентов; налога на добычу полезных ископаемых (за исключением полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, природных алмазов и общераспространенных полезных ископаемых) - по нормативу 60 процентов; налога на добычу полезных ископаемых в виде природных алмазов - по нормативу 100 процентов; регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) - по нормативу 5 процентов.

Суд при вынесении этой части решения применил закон, не подлежащий применению к спорному правоотношению.

Также не было учтено, что в оспариваемой правовой норме Закона Республики речь идет о платежах за пользование недрами, а не о налогах, а правовое регулирование налогов и таких платежей различное.

Согласно ст. 8 НК РФ налог - это обязательный индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.

Налоговым кодексом Российской Федерации; НГР:Р9803595 установлены федеральный налог на добычу полезных ископаемых, а также иные вышеперечисленные налоги и сборы.

Что касается платежей за пользование недрами, то они регулируются Законом Российской Федерации "О недрах" и взимаются в качестве условия совершения в отношении плательщиков юридически значимых действий, включая предоставление прав или выдачу разрешения (лицензии).

Статьей 39 названного Закона Российской Федерации установлена система платежей при пользовании недрами:

1. разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии;

2. регулярные платежи за пользование недрами;

3. плата за географическую информацию о недрах;

4. сбор за участие в конкурсе (аукционе);

5. сбор за выдачу лицензий.

В силу ст. 42 того же Закона суммы сбора за участие в конкурсе (аукционе) и за выдачу лицензии на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения поступают в доход бюджетов субъектов Российской Федерации, регулирующих процесс пользования недрами на указанных участках.

Что касается разовых и регулярных платежей, то одни из них (разовые) на основании ч. 7 ст. 40 Закона Российской Федерации "О недрах" зачисляются в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, а другие (регулярные) на основании п. 5 ст. 43 этого Закона - в федеральный, региональный и местный бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

Бюджетное законодательство Российской Федерации, как указано в ст. 2 БК РФ, состоит из названного Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, а также иных нормативных правовых актов.

В ст. 26 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ; НГР:Р0603853 "О федеральном бюджете на 2007 год" (с последующими изменениями) предусмотрено, что доходы от уплаты разовых и регулярных платежей при пользовании недрами на территории Российской Федерации подлежат распределению в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по следующим нормативам:

разовые платежи за пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения - 100 процентов зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации (подп. "б" п. 1 ч. 1);

сборы за выдачу лицензий на пользование недрами и сборы за участие в конкурсе (аукционе) по участкам недр, содержащим месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участкам недр местного значения - 100 процентов в бюджеты субъектов Российской Федерации, органы государственной власти которых регулируют процесс пользования недрами на указанных участках (подп. "б" п. 4 ч. 1);

доходы от уплаты регулярных платежей за пользование недрами: в федеральный бюджет - 40 процентов, в бюджеты субъектов Российской Федерации - 60 процентов (п. 5 ч. 1).

Таким образом, оспариваемая норма ч. 2 ст. 40 Закона Республики о распределении платежей за пользование недрами полностью соответствует федеральному законодательству, а именно ст.ст. 39, 42 Закона Российской Федерации "О недрах", ч. 1 ст. 26 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год", в связи с чем оснований для признания ее недействующей не имеется.

Суд, принимая решение в указанной части, не применил закон, подлежащий применению.

Нарушение норм материального права является согласно п. 4 ч. 1 ст. 362 ГПК РФ; НГР:Р0205496 основанием к отмене решения суда в кассационном порядке.

Решение о признании недействующими п. "е" ч. 1 ст. 22, ч. 2 ст. 40 оспариваемого Закона Республики постановлено судом с нарушением норм материального права, поэтому оно подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении заявления.

В остальной части решение суда является правильным.

Частью 3 ст. 38 Закона Республики Государственному Собранию (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) предоставлено право устанавливать дополнительные основания для освобождения отдельных категорий пользователей недр от доли платежей, поступающих в республиканский и местный бюджеты.

Признавая недействующей данную норму права, суд обоснованно пришел к выводу о том, что она противоречит федеральному законодательству, при этом ссылка суда на Закон Российской Федерации "О недрах" является правильной.

Раздел V ("Платежи при пользовании недрами") Закона Российской Федерации "О недрах" содержит нормативные положения о системе платежей при пользовании недрами (ст. 39), о размерах этих платежей и сборов (ст.ст. 40-43), о размерах отчислений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации (ст.ст. 42, 43), не допускающие возможности освобождения недропользователей от уплаты этих платежей, тем более в те бюджеты Российской Федерации, которыми субъект Российской Федерации не распоряжается (например, местный).

Часть 3 ст. 38 Закона Республики не соответствует подп. 43 п. 2 ст. 26\3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ; НГР:Р9904799 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями). Названным Федеральным законом установлены полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области недропользования. При этом не предусмотрены полномочия по установлению оснований для освобождения отдельных категорий недропользователей от уплаты платежей за пользование недрами.

Кроме того, оспариваемые положения Закона Республики не отвечают требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, так как в них не приведены категории недропользователей, подлежащих освобождению от уплаты платежей за пользование недрами, виды и размеры платежей, а также основания освобождения от уплаты платежей, что приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом и верховенства закона.

Вместе с тем является ошибочным указание в мотивировочной части решения суда на то, что оспариваемые предписания Закона Республики об освобождении недропользователей от уплаты платежей при пользовании недрами противоречат п. 6 ст. 13 НК РФ (о федеральном налоге на добычу полезных ископаемых), п. 5 ст. 59 и п. 5 ст. 64 БК РФ (об отсрочке и рассрочке уплаты федеральных налогов и сборов). И Бюджетный кодекс Российской Федерации; НГР:Р9803726, и Налоговый кодекс Российской Федерации; НГР:Р9803595 имеют иной предмет правового регулирования, не относящийся к платежам за пользование недрами, в связи с чем не подлежат применению к спорному правоотношению.

Частью 2 ст. 35 Закона Республики предусмотрено, что организация государственного геологического изучения недр на территории Республики Саха (Якутия) за счет средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия) и участия в программах геологического изучения недр за счет средств федерального бюджета и средств недропользователей возлагается на республиканский орган управления государственным фондом недр.

Признавая недействующей эту норму права, суд обоснованно сделал вывод о том, что она противоречит имеющему большую юридическую силу федеральному закону, а именно ст. 36\1 Закона Российской Федерации "О недрах", согласно которой организация государственного геологического изучения недр возлагается на федеральный орган управления государственным фондом недр.

Кроме того, организация государственного геологического изучения недр не предусмотрена в качестве полномочия государственных органов субъекта Российской Федерации и подп. 43 п. 2 ст. 26\3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Доводы кассационной жалобы Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) об отмене решения в указанной части сводятся по существу к неправильному истолкованию норм материального права, с чем нельзя согласиться по приведенным выше основаниям.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими п. "е" ч. 1 ст. 22, ч. 2 ст. 40 Закона Республики Саха (Якутия) от 2 июля 1998 г. 3 N 29-П "О недрах" (в ред. от 13 июля 2006 г.) отменила; приняла новое решение об отказе прокурору в удовлетворении заявленных требований. В остальной части решение суда оставлено без изменения.

[введено: 17.11.2008 оператор НЦПИ - Дементьева Е.В.]

[проверено: 22.01.2009 редактор НЦПИ - Акельева Т.С.]