Оплата государственной экспертизы, проводимой государственными органами, уполномоченными решать задачи в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, осуществляется за счёт средс...



В0304394

В200304394

ОПУБЛИКОВАНО:

БЮЛЛЕТЕНЬ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ, 01.07.2004, N 7, СТР. 5, (ИЗВЛЕЧЕНИЕ)

ПРЕЗИДИУМ ВЕРХОВНОГО СУДА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

26.11.2003 N 50пв03

ОПЛАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ,

ПРОВОДИМОЙ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ, УПОЛНОМОЧЕННЫМИ

РЕШАТЬ ЗАДАЧИ В ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ

И ТЕРРИТОРИЙ ОТ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ, ОСУЩЕСТВЛЯЕТСЯ

ЗА СЧЕТ СРЕДСТВ СООТВЕТСТВУЮЩЕГО БЮДЖЕТА

(Извлечение)

Постановлением администрации Оренбургской области от 11 сентября 2002 г. N 137-п утверждены Требования к разработке, согласованию и утверждению планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов на территории Оренбургской области (далее - Требования), которые определяют содержание этих планов, механизм проведения экспертизы, согласования и утверждения планов в главном управлении по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям (ГОЧС) Оренбургской области.

Согласно п. 6.2 Требований планы до их согласования и утверждения подлежат экспертной оценке.

Пункты 6.3 и 6.4 Требований устанавливают, что экспертная оценка проводится на основании договора между главным управлением по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Оренбургской области и организациями, представляющими планы на утверждение, и при условии внесения этими организациями определенной в договоре платы за проведение экспертизы.

ОАО "Оренбургнефть" обратилось в суд с заявлением о признании недействующими пп. 6.2, 6.3 и 6.4 Требований, ссылаясь на то, что нормативный акт администрации Оренбургской области в указанной части противоречит ст. 23 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", п. 3 ст. 7 Закона Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", постановлению Правительства Российской Федерации от 21 августа 2000 г. N 613; НГР:Р0003742 и незаконно возлагает на акционерное общество, основным видом деятельности которого является добыча нефти, бремя дополнительных расходов по оплате экспертизы.

Решением Оренбургского областного суда от 21 февраля 2003 г. заявление ОАО "Оренбург-нефть" в части признания недействующими пп. 6.3 и 6.4 Требований удовлетворено, в остальной части оставлено без удовлетворения.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 25 апреля 2003 г. решение в части удовлетворения заявления ОАО "Оренбург-нефть" отменила и в этой части вынесла новое решение, которым заявителю в признании недействующими пп. 6.3 и 6.4 Требований отказала.

Президиум Верховного Суда РФ 26 ноября 2003 г. отменил определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ по следующим основаниям.

Удовлетворяя заявление ОАО "Оренбург-нефть" о признании недействующими пп. 6.3 и 6.4 оспариваемых Требований, суд первой инстанции признал, что они противоречат ст.ст. 23 и 26 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ; НГР:Р9405514 "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", поскольку организация и проведение государственной экспертизы планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов является функцией МЧС России и соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, деятельность которых финансируется за счет средств соответствующих бюджетов.

Судебная коллегия с таким выводом не согласилась, указав в определении на то, что в названном Федеральном законе нет нормы об оплате экспертизы планов организаций за счет средств, выделяемых из бюджета на финансирование органов управления, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Поскольку этот вопрос, находящийся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, федеральным законом не урегулирован, субъект Российской Федерации вправе был урегулировать его в своем законодательстве.

Между тем Судебная коллегия неправильно применила и истолковала нормы материального права.

В силу ст. 72 Конституции Российской Федерации; НГР:Р9305853 вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, осуществления мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями и ликвидации их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В ст. 76 Конституции Российской Федерации; НГР:Р9305853 определено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера установлены Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Согласно ст.ст. 1, 7, 14 Федерального закона организации обязаны заблаговременно планировать и осуществлять необходимые меры в целях предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Планирование и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций проводятся с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени реальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций. Объем и содержание мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определяются исходя из принципа необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств.

В ст. 26 Закона установлено, что государственная экспертиза предполагаемых для реализации проектов и решений по объектам производственного и социального назначения и процессам, которые могут быть источниками чрезвычайных ситуаций или могут влиять на обеспечение защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, организуется и проводится специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целях проверки и выявления степени их соответствия предусмотренным нормам, стандартам и правилам и осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Из п. 32 ст. 7 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 2002 г. N 1011; НГР:Р0204512) следует, что организация и проведение государственной экспертизы в области предупреждения чрезвычайных ситуаций относится к основным функциям МЧС России.

Указом главы администрации Оренбургской области от 20 ноября 2001 г. N 35-ук функции специализированного экспертного органа, уполномоченного на проведение государственной экспертизы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, возложены на отдел государственной экспертизы, образованный в структуре главного управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Оренбургской области.

Таким образом, проведение экспертизы в области предупреждения чрезвычайных ситуаций является одним из видов деятельности МЧС России и его территориального органа - главного управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Оренбургской области.

В соответствии со ст. 23 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" финансирование деятельности постоянно действующих органов управления, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов.

В связи с тем что вопрос о финансировании всей деятельности указанных органов без каких-либо исключений урегулирован в ст. 23 Федерального закона, изданный администрацией Оренбургской области нормативный акт в оспариваемой заявителем части (пп. 6.3 и 6.4) противоречит Федеральному закону.

Судебная коллегия, применив аналогию с Федеральным законом "Об экологической экспертизе", указала в определении, что, поскольку обязанность по разработке планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов на региональном уровне возложена на организации, а не на органы управления, с которыми эти планы должны быть лишь согласованы, у суда первой инстанции не было оснований для вывода о том, что оплата экспертизы не должна осуществляться за счет средств организаций. Государственная экспертиза планов, по мнению Судебной коллегии, должна производиться на основании договора между специально уполномоченным на проведение экспертизы органом (главным управлением по делам ГОЧС Оренбургской области) и организациями, представляющими планы на утверждение, и при условии внесения этими организациями определенной в договоре платы за проведение экспертизы.

Между тем применение Судебной коллегией к указанным правоотношениям Федерального закона "Об экологической экспертизе" является неправильным.

В соответствии с п. 1 ст. 421 ГК РФ; НГР:Р9405309 граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена Гражданским кодексом Российской Федерации; НГР:Р9405309, федеральным законом или добровольно принятым обязательством.

Устанавливая в подзаконном акте субъекта Российской Федерации обязанность заключить договор на проведение экспертизы, администрация Оренбургской области действовала в нарушение федерального законодательства.

Аналогия закона применяется при отсутствии нормы права, регулирующей соответствующие отношения. В данном случае отсутствует пробел в праве, поскольку источник финансирования определен ст. 23 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Судебная коллегия при разрешении спора применила закон, не подлежащий применению, - Федеральный закон "Об экологической экспертизе".

В силу ст. 7 Закона Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с функциями хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.

В законодательстве Российской Федерации отсутствует федеральный акт, разрешающий органам, специально уполномоченным решать задачи гражданской обороны, защиты населения от чрезвычайных ситуаций, заниматься предпринимательской деятельностью.

Поскольку Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ допущены существенные нарушения норм материального права, Президиум Верховного Суда РФ определение от 25 апреля 2003 г. отменил и оставил в силе решения суда первой инстанции об удовлетворении требований ОАО "Оренбургнефть" о признании недействующими пп. 6.3 и 6.4 Требований к разработке, согласованию и утверждению планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов на территории Оренбургской области, утвержденных постановлением администрации Оренбургской области от 11 сентября 2002 г. N 137-п.

[введено: 22.07.2004 оператор НЦПИ - Денисенко Е.В.]

[проверено: 23.07.2004 корректор НЦПИ - Коневская М.А.]