Положение нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, ограничивающие право граждан Российской Федерации на регистрацию по месту жительства, признаны противоречащими федеральному зако...



В0704940

В200704940

ОПУБЛИКОВАНО:

БЮЛЛЕТЕНЬ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ, 01.03.2008, N 3, СТР. 14, (ИЗВЛЕЧЕНИЕ)

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ

ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

10.10.2007 N 5-Г07-76

ПОЛОЖЕНИЯ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА

СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОГРАНИЧИВАЮЩИЕ

ПРАВО ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА

РЕГИСТРАЦИЮ ПО МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА, ПРИЗНАНЫ

ПРОТИВОРЕЧАЩИМИ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ

(Извлечение)

Постановлением правительства Москвы от 31 октября 2006 г. N 859-ПП; НГР:М0602109 утверждены Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в городе Москве (приложение 1) и Перечень документов, являющихся основанием для вселения граждан в жилые помещения в городе Москве, представляемых в органы регистрационного учета (приложение 2).

В. обратилась в суд с заявлением о признании недействующим п. 3.3 указанных Правил, в соответствии с которым регистрация по месту жительства несовершеннолетних граждан, не достигших 14-летнего возраста и проживающих вместе с родителями (усыновителями, опекунами), осуществляется на основании документов, удостоверяющих личность родителей (усыновителей), или документов, подтверждающих установление опеки, и свидетельства о рождении этих несовершеннолетних путем внесения сведений о них в домовые (поквартирные) книги или алфавитные карточки родителей (усыновителей, опекунов).

А. в своем заявлении просил признать недействующим п. 2.2.3 названного Перечня, в котором установлено, что при вселении по месту жительства в жилые помещения, находящиеся в собственности граждан, гражданами представляются соглашение собственников жилого помещения об определении порядка пользования жилыми помещениями, предусматривающее выделение в пользование отдельной комнаты (в случае вселения граждан, которым по праву собственности принадлежит доля жилого помещения и которые не являются членами семьи собственника или собственников), либо решение суда.

Если сособственником жилого помещения является юридическое лицо, то соглашение об определении порядка пользования жилыми помещениями подписывается представителем этого юридического лица.

От имени сособственника в лице г. Москвы соглашение об определении порядка пользования жилыми помещениями подписывается уполномоченным органом исполнительной власти г. Москвы - Департаментом жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы.

Подписи участников соглашения удостоверяются уполномоченным лицом, ответственным за регистрацию граждан по месту пребывания и по месту жительства, либо нотариально заверяются по согласию сторон.

К. и Б. оспорили пп. 2.3.3 и 2.3.6 названного Перечня, в силу которых при вселении по месту жительства в жилые помещения, расположенные в коммунальной квартире, гражданами представляются:

1. Согласие собственников всех жилых помещений (комнат) в данной коммунальной квартире на вселение гражданина в качестве члена семьи собственника либо члена семьи гражданина, проживающего по договору социального найма, найма, безвозмездного пользования.

От имени собственника - г. Москвы согласие на вселение граждан дает уполномоченный орган исполнительной власти г. Москвы - Департамент жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы.

2. Справка об отсутствии тяжелых форм хронических заболеваний у проживающих и вселяющихся лиц, при которых совместное проживание в одной квартире невозможно, в соответствии с перечнем соответствующих заболеваний, который устанавливается Правительством Российской Федерации.

О признании недействующим п. 2.3.6 упомянутого Перечня просил также Е.

В обоснование требований заявители ссылались на противоречие оспариваемых ими норм федеральному закону, нарушение прав собственности на жилое помещение, права на свободу выбора места жительства.

Все вышеуказанные требования заявителей объединены судом в одно производство для их совместного рассмотрения.

Решением Московского городского суда от 23 апреля 2007 г. заявления К., Б. и Е. удовлетворены, положения п. 2.3.3, касающиеся предоставления гражданами при вселении по месту жительства в жилые помещения, расположенные в коммунальной квартире, согласия собственников всех жилых помещений в данной коммунальной квартире на вселение гражданина в качестве члена семьи собственника, и п. 2.3.6 Перечня признаны недействующими с момента принятия, А. и В. в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационных жалобах просили отменить указанное решение суда: А. - в части отказа в удовлетворении его заявления, а правительство Москвы - в части удовлетворения заявлений К., Б. и Е.

Оба кассатора в своих жалобах ссылались на незаконность обжалуемых ими частей решения.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 10 октября 2007 г. решение суда об отказе в удовлетворении заявления А. отменила, об удовлетворении заявлений К., Б. и Е. - оставила без изменения по следующим основаниям.

Удовлетворяя требования К., Б. и Е. о признании недействующими пп. 2.3.3 и 2.3.6 Перечня, суд обоснованно признал их противоречащими ст. 1 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-I; НГР:Р9303353 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", в соответствии с которой ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона, а также ст. 209 ГК РФ; НГР:Р0102092. Согласно этой статье Кодекса собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником имущества, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог, обременять его другими способами и распоряжаться им иными, не запрещенными законом способами.

При этом суд правомерно обратил внимание на то, что в ч. 5 ст. 42 ЖК РФ; НГР:Р0405586 для собственников комнат в коммунальной квартире установлен исчерпывающий перечень ограничений права собственности.

В частности, собственник комнаты в коммунальной квартире не вправе осуществлять выдел в натуре своей доли в праве общей собственности на общее имущество в данной квартире и отчуждать свою долю в праве общей собственности на общее имущество в данной квартире, а также совершать иные действия, влекущие за собой передачу этой доли отдельно от права собственности на указанную комнату.

Такого ограничения права собственности, как наличие согласия собственников всех жилых комнат в коммунальной квартире на вселение собственником в принадлежащую ему комнату членов своей семьи, законодательством не предусмотрено.

Кроме этого, в соответствии со ст. 6 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" гражданин Российской Федерации, обращающийся с заявлением о регистрации по месту жительства, предъявляет паспорт или иной заменяющий его документ, удостоверяющий личность гражданина, и документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение (ордер, договор, заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иной документ), или его надлежаще заверенную копию.

В связи с этим суд пришел к обоснованному выводу о том, что ни согласие других собственников жилых помещений в коммунальной квартире, ни указанная в п. 2.3.6 упомянутого Перечня справка об отсутствии у проживающих и вселяющихся тяжелых форм хронических заболеваний не относятся к документам, являющимся основанием для вселения гражданина в жилое помещение.

Опровергая доводы правительства Москвы о том, что необходимость представления для регистрации граждан по месту жительства такой справки предусмотрена п. 4 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ; НГР:Р0405586, суд правильно указал на то, что данная норма устанавливает перечень оснований для признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и к спорным правоотношениям не применима.

Согласно позициям Конституционного Суда Российской Федерации, высказанным в ряде его решений (к примеру, Постановления от 4 апреля 1996 г. N 9-П; НГР:Р9601788, от 2 февраля 1998 г. N 4-П; НГР:Р9800378), свобода передвижения, выбора места пребывания и жительства предполагает свободу выбора гражданином жилого помещения, в котором он постоянно или преимущественно проживает либо являясь его собственником, либо по договору найма, аренды, либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Перечисленные в ст. 8 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" основания для ограничения права выбирать место пребывания и жительства сформулированы в названном Законе исчерпывающим образом. Установление иных, кроме прямо указанных в федеральном законе, оснований для введения разрешительного порядка регистрации является нарушением требований Конституции Российской Федерации; НГР:Р9305853 и федерального закона.

Следовательно, установление оспариваемыми заявителями положениями пп. 2.3.3 и 2.3.6 упомянутого Перечня необходимого представления для регистрации гражданина по месту жительства согласия других собственников жилых помещений в коммунальной квартире, справки об отсутствии у проживающих и вселяющихся тяжелых форм заболеваний является не предусмотренным федеральным законом ограничением права на выбор места жительства.

Более того, ст. 3 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" в качестве органа, утверждающего правила регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства в пределах Российской Федерации, определено Правительство Российской Федерации.

При этом Правительство Российской Федерации не наделено федеральным законодателем правом на установление оснований отказа в регистрации. Отсутствует такое право и у органов власти субъектов Российской Федерации.

Между тем, указав на необходимость представления для регистрации документов, не предусмотренных законодательными актами Российской Федерации, правительство Москвы в случае непредставления таких документов по существу установило основание для отказа в регистрации, превысив свою компетенцию.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 4 апреля 1996 г. N 9-П; НГР:Р9601788, допуская возможность правового регулирования вопросов регистрации граждан по месту жительства органами власти субъектов Российской Федерации, указал, что последние вправе принимать правила регистрационного учета лишь с целью обеспечения государственной безопасности, общественного порядка, здоровья граждан, не изменяя, однако, его правового режима и не допуская ограничения прав и свобод граждан, вторжения органов исполнительной власти в сферу гражданских правоотношений.

С учетом вышеизложенного довод правительства Москвы в кассационной жалобе о соответствии пп. 2.3.3 и 2.3.6 Перечня документов, являющихся основанием для вселения граждан в жилые помещения в городе Москве, представляемых в органы регистрационного учета, федеральному законодательству со ссылкой на необходимость соблюдения прав других собственников жилых комнат в коммунальной квартире, в частности, права пользования общим имуществом, является необоснованным.

Таким образом, решение суда об удовлетворении требований о признании названных норм недействующими следует признать законным и обоснованным.

Иных доводов, по которым решение суда в указанной части могло бы быть отменено, кассационная жалоба правительства Москвы не содержит.

Вместе с тем Судебная коллегия не может согласиться с решением суда об отказе в удовлетворении требований А. о признании недействующим п. 2.2.3 названного Перечня, которым при вселении по месту жительства в жилые помещения, находящиеся в собственности граждан, предусмотрено представление гражданами соглашения собственников жилого помещения об определении порядка пользования жилыми помещениями, предусматривающего выделение в пользование отдельной комнаты (в случае вселения граждан, которым по праву собственности принадлежит доля жилого помещения и которые не являются членами семьи собственника или собственников), либо решения суда.

Принимая такое решение, суд при тех же фактических обстоятельствах дела, что были установлены им при признании недействующим п. 2.3.3 Перечня, имеющего с п. 2.2.3 по существу одинаковую правовую конструкцию, сделал прямо противоположный вывод о том, что п. 2.2.3 не противоречит ст. 247 ГК РФ; НГР:Р0102092, в соответствии с которой владение и пользование имуществом, находящимся в долевой собственности, осуществляется по соглашению всех ее участников, а при недостижении согласия - в порядке, установленном судом, а также ст. 6 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", содержащей открытый перечень документов, являющихся основанием для вселения граждан в жилые помещения.

Отнеся соглашение собственников, решение суда о порядке пользования жилыми помещениями к "иным документам", суд не принял во внимание, что в силу ст. 6 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" под иным документом понимается именно документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение, а к таким документам ни соглашение собственников, ни решение суда о порядке пользования жилыми помещениями не относятся.

Вывод суда о соответствии п. 2.2.3 Перечня положениям ст. 247 ГК РФ; НГР:Р0102092 является ошибочным, поскольку из указанной статьи не следует, во-первых, что соглашение собственников должно оформляться в письменном виде, во-вторых, что непредставление такого письменного соглашения является основанием к отказу в регистрации гражданина в избранном им месте жительства.

Необходимость представления такого соглашения - не что иное, как понуждение собственников к заключению гражданско-правового договора о порядке пользования принадлежащим им имуществом, что в силу п. 1 ст. 421 ГК РФ допустимо исключительно в случаях, предусмотренных названным Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.

Таким образом, установив в абз. 1 п. 2.2.3 указанного Перечня требование о представлении гражданами в органы регистрационного учета соглашения всех собственников об определении порядка пользования жилыми помещениями либо решения суда, правительство Москвы в противоречие федеральному закону ограничило права собственников жилья и неправомерно вторглось в сферу гражданских правоотношений.

Установленная же в оспариваемой норме зависимость реализации гражданином предоставленной законом свободы выбора места жительства в жилом помещении, доля которого принадлежит ему на праве собственности, исполнения возложенной на него законом обязанности зарегистрироваться в данном месте жительства от согласия собственников других долей того же жилого помещения нарушает общеправовой принцип равенства всех перед законом, превращая административный акт уведомительной регистрации граждан в их разрешительный учет.

Поскольку абз. 2-4 п. 2.2.3 Перечня взаимосвязаны с абз. 1 этого же пункта и самостоятельного значения не имеют, они также должны быть признаны недействующими.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ решение Московского городского суда в части отказа в удовлетворении заявления А. отменила и приняла новое решение, которым признала недействующим п. 2.2.3 приложения 2 к постановлению правительства Москвы от 31 октября 2006 г. N 859-ПП; НГР:М0602109 "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в городе Москве" со дня его принятия. В остальной части это же решение оставлено без изменения, а кассационная жалоба правительства Москвы - без удовлетворения.

[введено: 10.04.2008 оператор НЦПИ - Денисова Н.Н.]

[проверено: 23.05.2008 редактор НЦПИ - Аксенов С.А.]